企業研發費用加計扣除政策效能研究
——以鄭州市區域內企業為例

楊 勇， 郭 嶺， 馬文雅

(1.鄭州市科學技術情報研究所， 鄭州 450007； 2.河南農業大學 信息與管理科學學院， 鄭州 450046)

深入研究研發費用稅收激勵政策，能夠為企業科技創新活動精準減稅，促進鄭州市研發加計扣除工作科學決策、政策落實到位，進而推動鄭州市產業邁向中高端、加快國家中心城市高質量發展意義重大。

目前從鄭州市研發加計扣除政策的實施情況來看，雖然涉及的企業和研發投入呈逐年遞增之勢，但整體來看，企業的創新能力仍顯不足、企業整體享受覆蓋面不廣、研發領域較為受限、研發費用歸集困難、專家認定評價存在分歧等問題依然存在。本文從供給側和需求側兩方面的銜接協調入手，結合鄭州市研發費用加計扣除政策的執行情況，對政策實施效果進行評價，深入剖析形成問題的原因并提供對策建議，進一步推動企業加大研發投入、激發創新潛力和活力、提高產業技術水平、支撐經濟社會可持續發展。

1 政策出臺背景、意義及成效

1.1 政策背景

研發費用的稅收激勵政策是OECD(經濟合作與發展組織)成員國政府為消除由研發活動的外部性導致的“市場失靈”而普遍采取的一項重要政策工具。對企業研發費用實行稅前加計扣除，是政府利用稅收杠桿工具鼓勵和支持企業技術創新的重要優惠舉措，旨在鼓勵企業加大研發投入，解決國內企業研發動力不足、研發投入不高、創新能力薄弱等問題，并最終增強企業自主創新能力，促進企業成為技術創新主體。

1.2 戰略意義

企業研發活動是驅動國家創新的重要活動，也是增強企業競爭力和可持續發展能力的主要驅動力。歐盟2016年發布《產業研發投入計分牌》顯示，在世界排名前2 500位的企業中，美國企業的研發投入金額約為中國的9倍；從投資領域看，美國企業在高技術領域的研發投入約為中國的6倍[1]。

作為促進科技創新的稅收政策工具，企業研發費用加計扣除政策是國家對推動以企業為主體，市場需求為驅動的提高自主創新能力，加大技術創新研發投入支持力度最大的稅收政策，是目前社會、企業和政府實施部門一致認可的普惠性廣、含金量高、優惠力度大，真正引導、激發企業加大研發投入積極性的政策，直接關系創新型國家的建設成效。

1.3 實施成效

隨著政策進一步落地實施，政策效果持續顯現。《2019年全國科技經費投入統計公報》顯示，2019年，在規模以上工業企業中，研發費用加計扣除減免稅政策和高新技術企業減免稅政策的惠及面分別達到66.0%和56.2%，均比上年有所提高；企業對這兩項政策的認可度分別達到87.1%和88.9%，分別比上年提高2.8個和2.2個百分點。2019年中國R&D經費投入強度為2.23%，比上年提高0.09個百分點[2]，再創歷史新高。2019年中國研究與試驗發展(R&D)經費投入總量為22 143.6億元，比上年增長12.5%，連續4年實現兩位數增長。

2 政策歷史沿革及階段特點

國家實施企業研發費用加計扣除政策自1996年開始實施，其間根據科技發展需求和政策實施情況不斷調整，主要分為以下4個階段：

第1階段(1996—2002年)：國有、集體工業企業專享階段。經主管稅務機關審核批準后，研發費用可再按實際發生額的50%抵扣應稅所得額[3]。

第2階段(2003—2007年)：享受主體逐步擴大，審批制度取消。2003年,享受研發費用加計扣除的主體擴大到“所有財務核算制度健全，實行查賬征收企業所得稅的各種所有制的工業企業”。2006年進一步擴大到“財務核算制度健全、實行查賬征稅的內外資企業、科研機構、大專院校等”。2004年，納稅人可自主申報扣除，主管稅務機關審核批準制度取消。

第3階段(2008—2012年)：政策逐步系統化。2008年《中華人民共和國企業所得稅法》實施，標志著研發費用加計扣除政策上升到法律層面。國家稅務總局同年發布《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法(試行)》(國稅發〔2008〕116號)，進一步對研發費用加計扣除政策做出系統詳細的規定[3]。

第4階段(2013年至今)：范圍漸次擴大且核算申報不斷簡化。2015年11月，財政、國稅、科技三部委聯合下發《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》(財稅〔2015〕119號)，首次明確了負面清單制度，大幅減少研發費用加計扣除口徑與高新技術企業認定研發費用歸集口徑的差異[3]。2017年5月，三部委再次下發《關于提高科技型中小企業研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》(財稅〔2017〕34號)，將科技型中小企業享受比例從50%提高到75%。2018年，三部委《關于提高研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》(財稅〔2018〕99號)規定：企業開展研發活動中實際發生的研發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按規定據實扣除的基礎上，在2018年1月1日至2020年12月31日期間，再按照實際發生額的75%在稅前加計扣除[4]；形成無形資產的，在上述期間按照無形資產成本的175%在稅前攤銷。2021年3月，國稅、財政兩部門發布《關于進一步完善研發費用稅前加計扣除政策的公告》，制造業企業開展研發活動中實際發生的研發費用，自2021年1月1日起，再按照實際發生額的100%在稅前加計扣除；形成無形資產的，自2021年1月1日起，按照無形資產成本的200%在稅前攤銷[5]。

2015年后的研發費用加計扣除政策與以往政策相比具有6方面新變化：一是放寬研發活動適用范圍。除規定不適用加計扣除的清單行業外，其余企業研發活動均可納入優惠范圍。二是進一步擴大研發費用加計扣除范圍。將外聘研發人員勞務費、試制產品檢驗費、專家咨詢費、高新科技研發保險費以及與研發直接相關的差旅費、會議費等納入研發費用加計扣除范圍[6]。三是將企業為獲得創新性、創意性、突破性的產品進行創意設計活動而發生費用納入加計扣除。四是簡化對研發費用的歸集和核算管理。只是要求企業在現有會計科目基礎上，按照研發支出科目設置輔助賬。五是減少審核程序，享受加計扣除優惠政策簡化為事后備案管理，申報即可享受，資料企業留存備查[5]。六是提高加計扣除標準。將科技型中小企業享受比例由50%提高到75%，制造業企業提高到100%。

3 鄭州市研發費用加計扣除政策實施成效

3.1 企業研發費用加計扣除政策實施工作概述

3.1.1 全面實施企業研發費用稅前加計扣除網上辦理

新形勢下，鄭州市稅務和科技部門加強協同，進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，優化工作流程，推進“互聯網+政務服務”工作模式，持續推進企業研發費用的加計扣除工作。

自2018年起企業申請研發費用稅前加計扣除優惠不再報送紙質申請材料[7]，鄭州市企業研發費用加計扣除填報工作統一使用企業研發費用加計扣除管理系統進行填報，實現了企業研發費用稅前加計扣除網上申報、備案和鑒定。

3.1.2 全面優化企業研發費用稅前加計扣除辦事流程

企業享受加計扣除流程如圖1所示。企業按照省科技部門要求在系統上填報，縣區稅務部門進行審核，存在異議的進行轉請至市科技部門，市科技部門組織專家對轉請項目進行鑒定，通過原渠道將鑒定意見反饋稅務機關，稅務部門根據鑒定結果確定企業是否享受加計扣除優惠。若稅務部門對鑒定結果有異議，可進一步轉請至省科技廳鑒定。

圖1 企業享受加計扣除流程

3.1.3 全面開展企業研發費用加計扣除政策宣傳輔導

為推動減稅降費政策落實，方便企業享受加計扣除政策優惠，鄭州市科技部門分別在各區縣市、產業園區等多次開展加計扣除政策宣講；在加計扣除系統填報期間，鄭州市科技部門建立專項工作微信群、QQ群，集中對創新創業載體、產業園區等上門輔導，及時解答處理企業填報過程中遇到的問題。

3.2 鄭州市研發費用加計扣除政策實施成效分析

3.2.1 近3年政策實施總體情況

2017—2019年，鄭州市企業研發費用加計扣除項目、企業研發費用投入金額、加計扣除金額均呈現持續穩定增長的態勢，政策實施達到了較好的效果。鄭州市2017年有1 397家企業申報研發費用加計扣除項目，共計8 498項，其中鑒定2 463項，減免企業所得稅額12億元；2018年有2 769家企業申報研發費用加計扣除項目，共計14 656項，同比增長分別達到98.21%和74.46%，其中鑒定項目6 930項，減免企業所得稅額23億元；2019年有4 508家企業申報研發費用加計扣除項目，共計20 880項，同比增長分別為62.80%和42.47%，其中鑒定項目達到15 896項，減免企業所得稅額約29.5億元；3年間共增長了12 382項，增長趨勢迅猛，申報項目增長率均在40%以上，相較而言2019年的增長速度略微減緩。企業研發投入從2017年的79.27億元增長為2018年的131.23億元，到2019年，研發投入已增加為167.65億元，3年共增長了88.38億，2018年和2019年的研發投入增長率分別為65.55%、27.75%，同樣2019年增長速度明顯下降。加計扣除整體實施情況如圖2所示。

圖2 2017—2019年加計扣除政策實施情況

3.2.2 政策實施成效分析

通過對2017—2019年度加計扣除數據進行統計分析，得到歷年加計扣除工作的成效如下：

3.2.2.1 規上企業研發支出占比近9成

2017年鄭州市企業研發費用加計扣除項目，全市(不含鞏義市)1 397家企業共申報8 498項，企業研發費用投入金額超過79億元，稅務部門轉請異議項目2 463項，平均轉請率為28.98%，鄭州市科技部門組織專家鑒定了2 463項。經匯總，全部項目2 463項，鑒定通過2 289項，不通過174項，通過率達92.94%。加計扣除額近48億元，企業所得稅免稅額近12億元。其中企業規模、項目數量及加計扣除金額的分布情況具體如圖3所示。

圖3 2017年企業規模與加計扣除金額及項目數量分布

2018年鄭州市(不含鞏義市)共有2 769家企業進行了填報，申報企業同比增長率為98.21%，共申報14 656個項目，較上年同比增長了72.46%，企業研發費用投入金額超過131億元，申請加計扣除額超過93億元，企業所得稅免稅額預計近23億元，同比增長率為76.92%。鄭州市稅務部門對異議項目轉請至鄭州市科技部門共6 930(原7 323)項，平均轉請率為47.28%，需鑒定項目同比增長率為181.36%。科技部門組織專家鑒定，其中通過項目6 205項，不通過項目725項，通過率為89.54%。

整體來看，企業規模大于2 000萬的企業所開展研發項目數達到總研發數目的一半左右，研發金額達到將近總體金額的9成，是加計扣除工作中的主要組成部分。規模介于500萬～2 000萬的企業與500萬以下的企業研發項目數大致呈四六開分布，而加計扣除金額前者則高出后者1個百分點。

3.2.2.2 各縣市區研發項目及研發投入情況

2019年鄭州市市(不含鞏義市)4 508家企業進行了填報，較2018年增長了62.80%，共20 880個項目，同比增長率為42.47%，企業研發費用投入金額近167.65億元，申請加計扣除額117.4億元，企業所得稅免稅額預計近29.5億元，相比2018年增長28.26%。鄭州市稅務部門對異議項目轉請至鄭州市科技部門共15 912項，平均轉請率為76.21%，轉請數量同比增長率為119.38%。科技部門組織專家鑒定，最終通過率為95.5%，研發金額的通過率達到99.25%。具體地，各區縣的研發投入和項目數的通過情況如圖4、圖5所示。

圖4 研發投入分布

圖5 各縣市區通過項目數及占比分布

從圖4、圖5中可以看出，鄭州高新區作為產業開發區一枝獨秀，研發投入總占比達到81%，項目數為6 983項，占比達到35%。金水區和經開區研發投入占比分別為2%、4%，項目數量分別為3 685、832項，占比分別為18%、10%。相比較下來，經開區每項研發的投入要更高一些，而金水區的項目數量要更多一些，二七區研發投入占比分別僅為3%，項目數量為832項，占比為4%，其他區縣占比相對較低。

3.2.2.3 自主研發類項目數量占96%，合作研發類投入金額占總研發投入58%

關于各研發類型的研發投入金額和項目數量分布情況如圖6、圖7所示。

圖6 研發類型項目數量分布

從圖6、圖7中可以明顯看出，雖然自主研發類別的項目數量為19 076項，占據了96%的絕對優勢，但研發投入金額僅占總金額的41%；而合作研發類別的項目數量為303項，僅占不足1%，研發投入金額卻占據了總研發投入的58%。委托研發的項目數為552項，占比不到3%，集中研發的項目數僅為10項，委托研發和集中研發的研發投入金額之和占比僅為1%，無論從數量還是投入金額上占比均極低。

3.2.2.4 加計扣除申報項目平均通過率95.5%

各區縣通過的研發投入金額和項目數及其通過率分布情況如圖8、圖9所示。

圖9 各區縣市通過項目及通過率情況

從圖8、圖9可以看出，管城區的項目通過率最高，達到99.59%。其次是中原區，通過率為99.48%。經開區以99.81%的通過率排在第三位，二七區和上街區也達到97%以上。相較于95.5%的項目平均通過率，新密市以89.21%的通過率明顯偏低，說明有些縣區還應加強政策的培訓指導。

3.2.2.5 電子信息行業項目通過率較低，研發活動認定難

八大技術領域的項目數和研發投入金額的通過情況如圖10、圖11所示。

圖10 八大技術領域項目數及通過情況

圖11 八大領域研發投入及通過金額比例

從圖10、圖11可以看出，航空航天的項目通過率最高，達到99.17%，其次是新能源與節能，通過率為97.76%。新材料以97.66%的通過率緊隨其后。通過率較低的行業是高新技術服務，僅為93.47%。相較于研發投入金額平均99.25%的通過率而言，通過率最高的是航空航天和高技術服務，通過率均為99.66%。其次是資源與環境，通過率為97.19%。第三是先進制造與自動化，通過率為98.26%。最低的則是電子信息行業，其通過率為95.02%，相對較少，這是因為電子信息行業硬件投入較少，部分軟件研發、軟件售后服務等混在，研發投入歸集不合理導致。

4 存在的問題分析

加計扣除稅收優惠政策能夠引導企業加大研發投入，培養科研人才，提升企業技術水平和創新能力，對構建的技術要素市場和優化產業結構具有重要意義。通過對加計扣除稅收優惠政策實施過程和典型企業調研分析，發現影響企業享受加計扣除政策的一些問題，主要表現在以下幾個方面。

4.1 各區縣市企業享受政策不均衡現象較為突出

從企業享受研發經費加計扣除減免額看，各區域(不含鞏義)享受政策不均衡問題表現特別突出，高新區明顯高于其他區縣市，處在較高的發展層級。2019年高新區企業享受政策減免額合計占市總數的81%左右，金水區、經開區、鄭東新區等14個區縣市合計僅占19%左右。但從企業申報加計扣除項目數看，高新區、金水區、經開區、鄭東新區分別為35%、18%、10%、9%，二七區、中原區、航空港區在4%左右，其他8個區縣市均在3%以下。以上情況表明，部分區域企業對政策認識不夠，有關部門還需要進一步加強組織督導工作，政策推動落實力度需要加大。

4.2 中小企業減免額占全市總量比例低的問題較為突出

規上企業研發項目數量占總研發項目數量近半，享受加計扣除研發金額達到總體金額的近九成，中小企業減免額占全市總量比例很低。通過走訪調研發現，一是鄭州市中小企業研發投入不足，企業實力較弱，這些企業亟須政策支持；二是中小企業尤其是新設企業有的對政策不了解沒有進行申報；三是一些虧損企業擔心加計扣除之后會擴大虧損、泄露商業秘密等。以上情況導致許多中小企業沒有享受到這一政策。

4.3 技術研發活動認定核實難問題仍然突出

八大技術領域中電子信息行業、高技術服務、資源與環境領域研發費用加計扣除立項通過率相對較低，一方面對于一些以生產經營為主的企業，由于尚未設立專門研發機構或者研發部門，對研發費用的劃分是否合理、準確，征納雙方認定上存在差異。另一方面高技術服務業涉及面很廣，有些科技交流、推廣服務業、商務服務業等研發特征不明顯。再者對企業委托開發項目的研發費用，受托方提供資料的真實性也需要延伸檢查，這需要稅務部門和科技部門建立完善的合作機制，強化部門協同，推動政策落實。

4.4 企業難以規范核算歸集研發費用的問題依然突出

由于稅法和財務制度對研發費用核算和歸集存在差異，對企業規范核算歸集研發費用帶來了一定的挑戰。實際執行中，由于較多企業對加計扣除政策理解不透，部分企業未對會計核算研發費用進行納稅調整，全部計入加計扣除抵扣項；而有些企業出于自身考慮，將政策明確規定不允許企業所得稅稅前扣除的費用和支出項目也納入加計扣除項目。因以上種種原因，部分企業年末所得稅匯算清繳時按規定進行調整，不能享受企業研發費用稅前扣除優惠政策，從而導致政策落實大打折扣。

4.5 部分行業認定加計扣除存在爭議

企業研發費用實行加計扣除或抵免是國際上通行的鼓勵創新的稅收優惠政策。該類優惠政策涉及研發活動的確認和合規研發費用的歸集，對此，國際上主要國家都普遍遵從OECD編寫的《弗拉斯卡蒂手冊》的相關規定。同時，一些國家從規避漏洞的目的出發，對享受研發稅收優惠的行業或活動也進行了一定限制。國家在研發費用加計扣除政策中規定，符合要求的研發活動，是指“獲得科學與技術新知識，創造性運用科學技術新知識，或實質性改進技術、產品(服務)、工藝而持續進行的具有明確目標的系統性活動”[8]；現行加計扣除政策中6個行業列入負面清單，不適用稅前加計扣除政策。不過，在當前信息技術引領的科技變革與產業變革中，部分負面清單行業出于轉型升級、提質增效等目的發生了研發費用，提出了享受研發費用加計扣除優惠的訴求，另一方面，隨著產業技術融合，交叉產業越來越多，產業之間的界限確實越來越模糊，組織細分領域專家較為困難，對準確認定企業的研發活動帶來不小挑戰。

除上述問題外，由于研發費用稅前加計扣除政策涉及面廣，調整歸集事項多，操作較為復雜，政策宣傳培訓不到位也是重要原因，再加上部分納稅人自律意識淡薄，混淆研發費用加計扣除政策概念，造成認定難度加大。同時由于稅務部門審核工作量較大，往往放寬政策尺度，對企業申報資料的審核，重形式不重實質，監管力度弱化，從而影響政策執行的效果。

5 對策建議

當前，疫情變化和外部環境仍存在諸多不確定性，經濟恢復的基礎尚不牢固，實體經濟迫切需要政策支持。加計扣除工作要進一步明確主要任務、完善申報機制、強化部門協同、加強政策輔導、培育創新主體等方面工作，按照簡政放權、放管結合、優化服務改革的總體要求，深入推動企業研發費用加計扣除政策落地見效，通過保持政策的連續性、穩定性，進一步提振企業信心、穩定市場預期。

5.1 加強組織領導，強化督導檢查

針對鄭州市各區縣市加計扣除稅收優惠政策實施不均衡的情況，建議組建由稅務和科技部門牽頭加計扣除政策落實聯合調研組，精心謀劃部署，深入各區縣市相關企業、高校院所和新型研發機構等相關單位，與相關人員面對面座談，深入了解企業生產研發計劃、高校院所和新型研發機構研發項目實施情況、研發費用投入強度及對研發加計扣除的相關政策知曉程度。以調研促督導，以督導促落實，調動各級相關部門工作積極性，增強服務觀念，夯實管理責任，依據加計扣除相關政策，制定實施細則,完善管理流程，強化事前督導、嚴格事中監管、深化事后管理和服務，全面深入穩妥推動企業研發費用稅前加計扣除政策的貫徹落實工作。

5.2 提升部門協同，完善合作機制

針對研發活動涉及領域廣、認定難等問題，建議建立部門聯合工作機制，加強稅務部門和科技部門協同配合，完善研發費用稅前加計扣除協作審核流程。針對較為集中的研發費用鑒定項目，區分事中異議鑒定項目和事后核查異議鑒定項目[9]，稅務部門和科技部門統一政策口徑，完善協調機制，聯合研究制定操作指南和實施細則，規范鑒定流程，推動鑒定標準化。

5.3 創新管理模式，優化辦事流程

針對委托研發與合作研發項目等較為復雜的項目審核問題，稅務部門要創新管理方式，加強與科技部門協同。一是充分利用技術合同登記管理系統進行延伸檢查，按照“實質重于形式”的原則，依據加計扣除相關政策及國家相關管理規定開展審核認定工作。二是稅務部門與科技部門建立重點支持高科技企業名錄，建立政策直達制度，使政策、文件通知及時送達企業，幫助企業規范申報項目。同時建立和完善網上申報制度，一方面積極推進電子政務，簡化操作流程，提高申報界面人性化，推動項目申報便捷化；另一方面做好“企業研發費用加計扣除管理系統”在線申報輔導，完善在線答疑系統，提高企業項目申報效率和質量，確保政策落實落地。

5.4 精細宣傳輔導，確保政策落實

針對新設企業和部分企業對政策不了解，拿不準、吃不透的問題，稅務和科技部門要協同推動政策宣傳和培訓服務工作，充分利用官方網站、微信、微博、App等方式開展多維度、多渠道的宣傳，通過培訓班、在線解答等多種方式為企業提供政策輔導，規范企業研發項目管理和研發費用歸集，引導企業及時進行稅務備案、項目申報等相關工作，使納稅人充分享受研發費用稅前加計扣除政策紅利。各區縣市稅務部門要聯合科技部門組織政策宣講，精準鎖定政策受惠企業群體，規范政策解答，通過開展“一對一”的網上溝通，“面對面”的精準輔導，發放輔導材料等多種方式，擴大宣傳輔導覆蓋面[10]，做到企業“應知盡知”，確保政策“應享盡享”。

5.5 拓寬覆蓋領域，降低立項門檻

針對鄭州市中小企業申報率低的問題，建議市稅務和科技部門對中小企業生產研發實情開展調研和評估，根據中小企業規模小，研發水平低的實際情況，研判具體支持方式，制定精準政策措施，降低項目立項門檻；針對中小企業有研發費用，但達不到抵扣標準的問題，研究研發費用遞延歸集政策措施，讓有研發活動的企業真正享受到政策優惠，以提高中小企業研發投入的積極性；針對中小企業財務制度不規范、不健全，開發企業研發管理系統，幫助企業建立研發費用輔助賬，減輕中小企業的壓力。

研發加計扣除的問題是一個長期、全方位、系統性的課題，不能簡單分裂對待，需要分階段、多步驟地推進、驗證并修改完善。同時隨著政策的不斷深入實施，將會涉及愈來愈多的企業，劃分亦愈來愈細，對政策的各影響面進行深入的研究探討以期從實施執行、管理決策，以及地方規章的完善補充、細則的統一等方面進行完善，才能激勵為企業科技創新構建多層次的政策體系。