淺談?wù)咝约Z食收儲(chǔ)面臨的局限性

宋紅格

河北邢襄糧油集團(tuán)有限公司 河北邢臺(tái) 054001

糧食供應(yīng)工作是否可以實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)妥市場(chǎng)化發(fā)展目標(biāo)已然成為業(yè)界予以重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)問(wèn)題。結(jié)合近些年的發(fā)展情況來(lái)看，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控以及微觀干預(yù)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平已經(jīng)得到明顯加強(qiáng)。同時(shí)，在一系列政策的扶持作用下，市場(chǎng)供應(yīng)質(zhì)量明顯加強(qiáng)。這一過(guò)程中，政府必須承擔(dān)起自身的主體責(zé)任，積極活躍糧食流通政策目標(biāo)及現(xiàn)實(shí)效果。其中，為深入推進(jìn)政策性糧食收儲(chǔ)制度貫徹與落實(shí)，現(xiàn)階段所推行的三級(jí)糧食儲(chǔ)備制度以及臨時(shí)儲(chǔ)存等政策性收儲(chǔ)都可以為我國(guó)糧食供應(yīng)工作提供良好的政策導(dǎo)向，尤其是對(duì)于南方主產(chǎn)區(qū)而言[1]。

1 實(shí)現(xiàn)共識(shí)，予以改革

1.1 與時(shí)俱進(jìn)，政策收儲(chǔ)

實(shí)行政策性收儲(chǔ)制度的主要目的在于避免因糧食豐產(chǎn)或者供給增加而引發(fā)一系列賣糧難以及谷賤傷農(nóng)等問(wèn)題出現(xiàn)。但是需要注意的是，政策性收儲(chǔ)制度并不是所有收儲(chǔ)單位都可以貫徹落實(shí)的，往往是需要具備條件的收儲(chǔ)單位才可以貫徹落實(shí)政策性收儲(chǔ)制度。一般來(lái)說(shuō)，政策性收儲(chǔ)制度需要由中央儲(chǔ)備糧直屬企業(yè)以及地方儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)，嚴(yán)格按照國(guó)家設(shè)定好的價(jià)格以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)敞開(kāi)收購(gòu)。與此同時(shí)，國(guó)家方面可通過(guò)收儲(chǔ)一部分庫(kù)存進(jìn)行調(diào)控使用，這樣做的主要目的在于增強(qiáng)平抑市場(chǎng)應(yīng)對(duì)能力，滿足用糧企業(yè)實(shí)際需求。

在這一政策的主導(dǎo)作用下，我國(guó)糧食市場(chǎng)基本上可以呈現(xiàn)出平穩(wěn)且有序供給的狀態(tài)。除此之外，糧食交易市場(chǎng)可通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣以及定向銷售的方式進(jìn)行出庫(kù)處理。其中，價(jià)格形成以及出庫(kù)環(huán)節(jié)必須保障公開(kāi)化以及透明化。結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐情況來(lái)看，政策性糧食收儲(chǔ)制度自出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)逐步發(fā)展成為中央儲(chǔ)備糧制度以外且切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益以及維護(hù)市場(chǎng)供應(yīng)關(guān)系的手段方式。甚至可以說(shuō)，政策性糧食收儲(chǔ)制度已經(jīng)逐步發(fā)展為各市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)決策的重要依據(jù)，同時(shí)也是判斷市場(chǎng)走向的重要風(fēng)向標(biāo)[2]。

1.2 萬(wàn)物變化，業(yè)界質(zhì)疑

結(jié)合當(dāng)前政策性糧食收儲(chǔ)價(jià)格情況來(lái)看，我國(guó)在政策性糧食收儲(chǔ)價(jià)格方面始終處于逐年提高的狀態(tài)。其中，托市底價(jià)已經(jīng)發(fā)展成為市場(chǎng)流通的主導(dǎo)價(jià)格。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來(lái)看，政策性收儲(chǔ)行為逐步打破多元化參與的市場(chǎng)局面，并且在多年的發(fā)展中逐漸成為市場(chǎng)主要收購(gòu)主體。最主要的是，政策性收儲(chǔ)行為也逐漸成為市場(chǎng)流通的主要渠道。近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)糧食流通存在高價(jià)格以及低需求的矛盾問(wèn)題。并且伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供求形勢(shì)變化所呈現(xiàn)出的矛盾問(wèn)題越來(lái)越明顯。

除此之外，從制度設(shè)計(jì)以及實(shí)踐效果來(lái)看，在多方因素的干擾作用下，政策性糧食收儲(chǔ)所面臨的矛盾問(wèn)題以及困惑問(wèn)題越來(lái)越多。舉例而言，提高收購(gòu)價(jià)格雖然可以達(dá)到引導(dǎo)生產(chǎn)的目的，但是所引發(fā)的糧價(jià)漲幅超出需求問(wèn)題對(duì)生產(chǎn)所起到的促進(jìn)作用難以發(fā)揮。最重要的是，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)雖然可保持連續(xù)豐收以及供應(yīng)充足的狀態(tài)，但是國(guó)外進(jìn)口糧食數(shù)量也在逐年增加。也就是說(shuō)，我國(guó)自給率水平明顯下降。

1.3 市場(chǎng)挑戰(zhàn)，備受關(guān)注

政策性糧去庫(kù)存化過(guò)程始終是市場(chǎng)予以關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。以我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)南方早秈稻以及中晚稻為例，上一次由政策性收儲(chǔ)所帶來(lái)的高峰出現(xiàn)在2008-2009年，在政策性收儲(chǔ)制度的帶動(dòng)作用下，形成了龐大的政策性糧食庫(kù)存。在當(dāng)時(shí)背景中，市場(chǎng)對(duì)于庫(kù)存如何消化以及去庫(kù)存化過(guò)程予以了高度重視。但是結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，其去庫(kù)存化過(guò)程多少出乎市場(chǎng)預(yù)料[3]。

一方面，在國(guó)際市場(chǎng)格局方面，以美國(guó)為首的西方經(jīng)濟(jì)體所帶來(lái)的金融危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退。同時(shí)，在美元貶值以及出口禁令等諸多因素的干擾作用下，促使國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格快速增長(zhǎng)，同時(shí)大宗產(chǎn)品價(jià)格也快速增長(zhǎng)。不難看出，在當(dāng)時(shí)背景局面下，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于糧食需求十分旺盛。

另一方面，在信貸政策的帶動(dòng)作用下，我國(guó)消費(fèi)需求以及糧價(jià)也處于迅速回升狀態(tài)。因市場(chǎng)整體需求量較大，促使多路資金融入到糧食拍賣市場(chǎng)當(dāng)中。這樣一來(lái)，直接確保政策性庫(kù)存拍賣如期進(jìn)行。也就是說(shuō)，在多方面因素的作用下，龐大的庫(kù)存可被市場(chǎng)在短時(shí)間內(nèi)消化完全。在我國(guó)2013年-2014年間，也面臨著與2008-2009年相同的生產(chǎn)以及需求。

但是結(jié)合近兩年的情況來(lái)看，在新冠肺炎疫情的影響作用下，國(guó)際糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈中所存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題持續(xù)加劇。雖然國(guó)內(nèi)糧食供求形勢(shì)總體良好，但是在長(zhǎng)期緊平衡態(tài)勢(shì)下，所面臨的穩(wěn)市任務(wù)更加繁重。面對(duì)這一發(fā)展形勢(shì)，以糧食儲(chǔ)備司為首的主管部門應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署。通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)糧食調(diào)度以及儲(chǔ)備調(diào)節(jié)等工作內(nèi)容，保障我國(guó)糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力以及供應(yīng)保障能力深化加強(qiáng)。這樣一來(lái)，我國(guó)糧食市場(chǎng)才可以供應(yīng)充足且運(yùn)行平穩(wěn)。

2 遵循科學(xué)，予以改革

政策性收儲(chǔ)在一定程度上會(huì)對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)以及流通產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。但是結(jié)合大環(huán)境情況來(lái)看，在錯(cuò)綜復(fù)雜以及變化莫測(cè)的市場(chǎng)面前，任何政策的貫徹與落實(shí)都具有弊端性以及優(yōu)勢(shì)性。再加上制度設(shè)計(jì)本身存在局限性問(wèn)題，很容易在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中被放大化，可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的效果。一般來(lái)說(shuō)，單一的收儲(chǔ)主體以及買方市場(chǎng)在一定程度上會(huì)對(duì)售糧農(nóng)民議價(jià)能力產(chǎn)生影響，如導(dǎo)致售糧農(nóng)民議價(jià)能力嚴(yán)重下降，價(jià)格支持政策效果大打折扣。最主要的是，提高收儲(chǔ)價(jià)格所涉及到的空間范圍越來(lái)越小。長(zhǎng)此以往，可能會(huì)對(duì)拉動(dòng)生產(chǎn)邊際效果產(chǎn)生不良影響。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來(lái)看，國(guó)家對(duì)于糧食收購(gòu)入庫(kù)以及拍賣銷售全過(guò)程仍舊以大包大攬管控形式為主。可以說(shuō)，市場(chǎng)由買方市場(chǎng)向賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，市場(chǎng)會(huì)被政策握控，最終導(dǎo)致資本配置決定性效果嚴(yán)重弱化。此時(shí)，市場(chǎng)應(yīng)有的活力難以被完全釋放以及主動(dòng)發(fā)揮[4]。

不能看出，在上述問(wèn)題的影響下，我國(guó)政策性糧食收儲(chǔ)所面臨的局限性問(wèn)題較多。針對(duì)于此，政府部門及決策層應(yīng)該對(duì)當(dāng)前政策性糧食收儲(chǔ)面臨的局限性問(wèn)題進(jìn)行有效把握，并通過(guò)實(shí)施一系列政策內(nèi)容保障我國(guó)糧食供應(yīng)質(zhì)量深化加強(qiáng)。舉例而言，我國(guó)于2014年實(shí)施大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，主動(dòng)取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，確保我國(guó)糧食流通逐步走向市場(chǎng)化的發(fā)展趨向當(dāng)中。但是從實(shí)際角度上來(lái)看，因我國(guó)糧食問(wèn)題表現(xiàn)相對(duì)復(fù)雜且不確定，在供需平衡脆弱性方面表現(xiàn)明顯，導(dǎo)致政策性糧食去庫(kù)存化過(guò)程中容易受到多方面因素的制約影響而出現(xiàn)隱患問(wèn)題。為及時(shí)緩解這一現(xiàn)象問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的政策性糧食庫(kù)存規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如可以將政策性糧食庫(kù)存規(guī)模逐步向中央儲(chǔ)備糧庫(kù)過(guò)渡，這樣做的主要目的在于全面拓展中央儲(chǔ)備糧庫(kù)存規(guī)模。

3 準(zhǔn)確發(fā)揮監(jiān)管合力，保障糧食收儲(chǔ)制度改革效果

3.1 貫徹落實(shí)三方“四個(gè)共同”監(jiān)管機(jī)制內(nèi)容，促進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度改革發(fā)展

按照相關(guān)規(guī)定來(lái)看，政策性糧食庫(kù)所實(shí)行的三方四個(gè)共同機(jī)制主要是指各方主體人員應(yīng)該共同組織好國(guó)家政策性糧食收購(gòu)入庫(kù)，并著重針對(duì)所收購(gòu)的國(guó)家政策性糧食數(shù)量以及庫(kù)存管理等進(jìn)行全過(guò)程負(fù)責(zé)，保障國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)政策得以全面貫徹與落實(shí)。其中，各方主體成員主要針對(duì)中儲(chǔ)糧有關(guān)分公司、省級(jí)糧食行政管理部門、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級(jí)分行等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)作，合理確定委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)之后對(duì)共同收購(gòu)的國(guó)家政策性糧食數(shù)量以及庫(kù)存管理等進(jìn)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。結(jié)合當(dāng)前應(yīng)用反饋情況來(lái)看，全方位貫徹落實(shí)三方四個(gè)共同監(jiān)管機(jī)制內(nèi)容在一定程度上可以為國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)以及監(jiān)管工作提供良好的導(dǎo)向動(dòng)力。

舉例而言，早于2014年國(guó)家小麥最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案中就沿用了上述監(jiān)管機(jī)制內(nèi)容，此后經(jīng)過(guò)多次實(shí)踐之后逐步對(duì)該監(jiān)管機(jī)制內(nèi)容進(jìn)行延續(xù)使用。目前，為進(jìn)一步強(qiáng)化四個(gè)共同機(jī)制內(nèi)容，保障國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)以及監(jiān)管工作質(zhì)量合理，各收儲(chǔ)企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)貫徹落實(shí)儲(chǔ)糧安全主體責(zé)任，重點(diǎn)針對(duì)國(guó)家政策性糧食數(shù)量進(jìn)行盤點(diǎn)清查。需要注意的是，對(duì)于政策性糧食收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)因違規(guī)收購(gòu)以及數(shù)量短少所造成的損失問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)該企業(yè)所屬性質(zhì)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理與賠付。舉例而言，如果該企業(yè)屬于中央糧食企業(yè)及其租賃庫(kù)點(diǎn)，必須由該企業(yè)總部或者分支機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)賠付問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。如果該企業(yè)屬于地方國(guó)有糧食企業(yè)以及社會(huì)企業(yè)，必須由三方會(huì)同有關(guān)部門完成共同追繳過(guò)程[5]。

除此之外，如果收儲(chǔ)企業(yè)存在違規(guī)問(wèn)題且該企業(yè)屬于中央糧食企業(yè)，則該企業(yè)總部或者分支結(jié)構(gòu)應(yīng)該對(duì)相關(guān)人員主體責(zé)任進(jìn)行追究處理。情節(jié)嚴(yán)重者，應(yīng)該將其列入黑名單，并禁止其從事政策性業(yè)務(wù)。一旦出現(xiàn)違法行為，必須及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行全權(quán)受理。總體來(lái)看，四個(gè)共同機(jī)制在一定程度上要求委托庫(kù)點(diǎn)管理各方都需要主動(dòng)承擔(dān)起自身的崗位責(zé)任，針對(duì)日常工作中所涉及到的流程內(nèi)容進(jìn)行全面管理。如果庫(kù)點(diǎn)在糧食收儲(chǔ)過(guò)程中存在問(wèn)題，相關(guān)負(fù)責(zé)人員必須問(wèn)責(zé)主體并追究責(zé)任。舉例而言，某委托庫(kù)發(fā)生盜賣政策性糧食風(fēng)險(xiǎn)事件，因情況相對(duì)惡劣該省糧食局以及省農(nóng)發(fā)行等主體，管理人員組成聯(lián)合調(diào)查處置工作小組，通過(guò)全過(guò)程監(jiān)督與管理有效追回了損失，并重點(diǎn)對(duì)涉嫌違規(guī)的庫(kù)點(diǎn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了嚴(yán)肅懲處。

3.2 全面發(fā)揮監(jiān)管合力，推進(jìn)政策性糧食收儲(chǔ)改革發(fā)展

面對(duì)當(dāng)前政策性糧食委托收儲(chǔ)領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，國(guó)家政府部門針對(duì)這一現(xiàn)狀問(wèn)題采取了創(chuàng)新以及強(qiáng)化監(jiān)管措施。結(jié)合應(yīng)用反饋情況來(lái)看，目前已經(jīng)取得初步成效。舉例而言，中儲(chǔ)糧強(qiáng)烈推廣政策性糧食一卡通收購(gòu)系統(tǒng)，通過(guò)覆蓋所有政策性糧食收購(gòu)以及糧款結(jié)算環(huán)節(jié)，保障收購(gòu)流程以及責(zé)任追溯等工作內(nèi)容得以規(guī)范化發(fā)展。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)于2016年就已經(jīng)全面完成10076家國(guó)有庫(kù)點(diǎn)建設(shè)使用以及民營(yíng)庫(kù)點(diǎn)建設(shè)使用。與此同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)糧權(quán)司法公正推廣效果，我國(guó)已在多個(gè)地方儲(chǔ)糧庫(kù)點(diǎn)完成遠(yuǎn)程監(jiān)控建設(shè)工作。并積極運(yùn)用法律以及技術(shù)手段對(duì)庫(kù)點(diǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行全面優(yōu)化與管理。

相關(guān)專家明確指出，收儲(chǔ)制度改革全面到位效果在一定程度上會(huì)對(duì)委托收儲(chǔ)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控能力產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。其中，中儲(chǔ)糧基本上可以視為糧食流通體制改革的成果表現(xiàn)，不僅可以集中彰顯出對(duì)中央儲(chǔ)備糧的全力監(jiān)管，同時(shí)也可以集中擔(dān)當(dāng)起服務(wù)調(diào)控的重要角色。面對(duì)當(dāng)前政策性糧食委托收儲(chǔ)面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，相關(guān)人員不可以偏概全。而是應(yīng)該弄清政策體制發(fā)展背景以及問(wèn)題根源表現(xiàn)，對(duì)當(dāng)前政策性糧食收儲(chǔ)工作所面臨的疑難問(wèn)題進(jìn)行全力解決。除此之外，在我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)推進(jìn)的發(fā)展背景下，地方政府以及相關(guān)部門需要主動(dòng)承擔(dān)起自身的主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)監(jiān)管合力力度，以期可以為收儲(chǔ)制度改革創(chuàng)造良好保障條。

3.3 合理組織糧食收購(gòu)，切實(shí)保障農(nóng)民利益

抓好糧食收購(gòu)始終是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益不受損、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)效果的重要途徑。近些年來(lái)，糧食儲(chǔ)備司始終立足于市場(chǎng)化改革發(fā)展，對(duì)玉米收儲(chǔ)制度以及小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策進(jìn)行了全面調(diào)整與優(yōu)化。在這一過(guò)程中，糧食市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了全面發(fā)展，并且在流通效率方面明顯增強(qiáng)。其中，為確保各地以及相關(guān)企業(yè)可以緊抓市場(chǎng)化以及政策性收購(gòu)優(yōu)勢(shì)，政府相關(guān)部門立足于市場(chǎng)化改革推進(jìn)背景，對(duì)市場(chǎng)化收購(gòu)比例進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，確保糧食購(gòu)銷主體更加多元化。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來(lái)看，多數(shù)農(nóng)民在擇機(jī)售糧意識(shí)以及能力方面得到了明顯增強(qiáng)。可有效保障自身利益不受損。除此之外，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)糧食收購(gòu)的合理組織與優(yōu)化，糧食儲(chǔ)備司應(yīng)該始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極順應(yīng)市場(chǎng)新形勢(shì)變化發(fā)展，保障糧食收購(gòu)市場(chǎng)始終處于平穩(wěn)有序的運(yùn)行狀態(tài)。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，為全面實(shí)現(xiàn)糧食保供穩(wěn)市的發(fā)展目標(biāo)，政府部門以及主體成員之間應(yīng)該對(duì)糧食市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行合理安排。并主動(dòng)立足于市場(chǎng)形勢(shì)變化，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)以及重點(diǎn)品種糧食供應(yīng)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)前可能影響市場(chǎng)穩(wěn)定的不確定因素進(jìn)行提前應(yīng)對(duì)。同時(shí)，各級(jí)糧食行政管理部門需要主動(dòng)承擔(dān)起自身的管理責(zé)任，逐級(jí)傳導(dǎo)壓力以及夯實(shí)責(zé)任，保障安全儲(chǔ)糧以及政策性糧食收儲(chǔ)目標(biāo)得以全面實(shí)現(xiàn)。