化解遼寧省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政體制研究

王凡碩

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。當(dāng)前，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)嚴(yán)重，已經(jīng)對(duì)金融安全造成威脅。2019 年遼寧省實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入2 652 億元、財(cái)政支出5 761 億元，巨額的財(cái)政赤字使得遼寧省政府不斷舉借債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題愈發(fā)突出，如何化解存量債務(wù)，減少增量債務(wù)成為了財(cái)政重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

一、遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

從債務(wù)總規(guī)模來(lái)看，根據(jù)遼寧省財(cái)政廳披露數(shù)據(jù)，遼寧省2012 年到2019 年的債務(wù)余額分別為8718億元、8 526 億元、8 455 億元、8 593 億元、8 884 億元。2019 年遼寧省一般公共預(yù)算收入為2 652 億元，地方政府債務(wù)余額與一般公共預(yù)算之比為335%，遠(yuǎn)超國(guó)際預(yù)警線。

從各級(jí)政府債務(wù)分配出發(fā)，截至2019 年末，遼寧省地方政府債務(wù)中省級(jí)政府債務(wù)余額268.93 億元，市級(jí)政府債務(wù)余額4 710.19 億元，市轄區(qū)政府債務(wù)余額3 488.38 億元，縣級(jí)政府債務(wù)余額416.85 億元。2019 年末遼寧省省、市、區(qū)、縣各級(jí)政府債務(wù)比例為3.03%、53.02%、39.27%、4.68%。可以看出，市一級(jí)政府在遼寧省承擔(dān)了最大的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

從政府債務(wù)的債權(quán)人角度來(lái)看，遼寧省地方政府債務(wù)最主要的資金來(lái)源是銀行存款。根據(jù)《遼寧省政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》可以看出，銀行貸款、發(fā)行債券、BT 是遼寧省地方政府債務(wù)的主要來(lái)源。盡管遼寧省政府債權(quán)人還包括信托融資、應(yīng)付未付款項(xiàng)、融資租賃等，但銀行貸款占比超過(guò)40%，占據(jù)了最重要的地位。

從政府債務(wù)資金支出方向來(lái)看，遼寧省地方政府債務(wù)的資金主要用于提供公共產(chǎn)品。地方政府債務(wù)的發(fā)生是基于地方財(cái)政支出缺口，而財(cái)政支出的主要方向是提供公共產(chǎn)品。2020 年上半年，遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)8.1%，實(shí)現(xiàn)連續(xù)增長(zhǎng)。在社會(huì)發(fā)展迅速和經(jīng)濟(jì)急需轉(zhuǎn)型的今天，人民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求越來(lái)越高，遼寧省政府也正在努力滿(mǎn)足人民的需要。

二、遼寧省地方政府債務(wù)主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）遼寧省政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)

遼寧省有大規(guī)模的存量債務(wù)已經(jīng)是不可否認(rèn)的事實(shí)。但由于遼寧省未建立科學(xué)的舉債指標(biāo)體系并加以實(shí)行，遼寧省政府依然在不停地舉借新債。在存量債務(wù)難以化解、新債又在不斷堆積的情況下，遼寧省政府不得不面對(duì)政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)。從橫向角度來(lái)看，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，遼寧省在全國(guó)31 個(gè)省市區(qū)中債務(wù)規(guī)模排名第六。2019 年遼寧省實(shí)現(xiàn)GDP 總量24 909.5 億元，地方政府債務(wù)余額占比超過(guò)35%，可見(jiàn)遼寧省地方政府當(dāng)前債務(wù)規(guī)模偏大且有上升趨勢(shì)。為了通過(guò)政府投資來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，遼寧省政府依然在不斷擴(kuò)大新債的規(guī)模。

（二）遼寧省政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)的償還資金主要來(lái)自六個(gè)方面，包括稅收收入、舉借新債、財(cái)政結(jié)余、債務(wù)投資收入、償債基金、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。制度上的難以保障、債務(wù)投資方面的效益底下、財(cái)政收入方面的不樂(lè)觀都使得遼寧省政府在償還債務(wù)問(wèn)題上顯得軟弱無(wú)力，面臨地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省政府的債務(wù)資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這類(lèi)投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，導(dǎo)致政府債務(wù)資金投資在這類(lèi)項(xiàng)目上難以獲取可觀的收益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金獨(dú)立的良性周轉(zhuǎn)。這也就使得政府想依靠債務(wù)投資收入來(lái)償還地方政府債務(wù)顯得尤為困難。針對(duì)地方政府債務(wù)償還的問(wèn)題遼寧省建立了專(zhuān)門(mén)的償債準(zhǔn)備金制度，但并未真正發(fā)揮這一制度的重要作用，反而出現(xiàn)了違規(guī)挪用償債準(zhǔn)備金等管理上的問(wèn)題。

（三）遼寧省政府債務(wù)的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

遼寧省當(dāng)前的財(cái)政體制并沒(méi)有一個(gè)明確監(jiān)督政府債務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)，未能形成對(duì)政府債務(wù)的有效制約。作為內(nèi)部監(jiān)督重要組成部分的人民代表大會(huì)和審計(jì)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題足夠重視，對(duì)于日益嚴(yán)重的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)，“土地財(cái)政”大行其道，使得內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮本來(lái)該有的作用，難以制約債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。同時(shí)，遼寧省財(cái)政信息對(duì)外披露不規(guī)律且披露信息不完整，沒(méi)有完善的信息披露制度。近些年來(lái)，遼寧省逐步公開(kāi)財(cái)政數(shù)據(jù)細(xì)節(jié)，以便接受社會(huì)各界的監(jiān)督，對(duì)于政府債務(wù)數(shù)據(jù)遼寧省只公布一些總體上的模糊數(shù)據(jù)，并沒(méi)有向社會(huì)提供詳盡的信息。因此，從內(nèi)外部?jī)煞矫鎭?lái)講，遼寧省都面臨地方政府債務(wù)的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。

三、化解遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的對(duì)策

（一）化解遼寧省政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)

一方面，要全面化解債務(wù)存量。每一項(xiàng)債務(wù)可能都會(huì)對(duì)應(yīng)著不同的情況，遼寧省政府必須根據(jù)不同的債務(wù)情況具體問(wèn)題具體分析，將龐大的債務(wù)分門(mén)別類(lèi)，制定不同的化解措施。遼寧省地方政府債務(wù)中直接顯性債務(wù)占了很大份額，對(duì)于這類(lèi)債務(wù)遼寧省政府應(yīng)該根據(jù)債務(wù)的具體數(shù)額和最終的償還期限，制定一個(gè)合理的償還計(jì)劃，并嚴(yán)格依照計(jì)劃進(jìn)行償還。對(duì)于法律規(guī)定的遼寧省政府在一定條件下可能會(huì)承擔(dān)償債責(zé)任的直接隱性債務(wù)，各級(jí)政府應(yīng)該合理測(cè)算債務(wù)規(guī)模，充分利用償債準(zhǔn)備金制度。

另一方面，要設(shè)立科學(xué)的舉債指標(biāo)體系。當(dāng)前，遼寧省由于沒(méi)有合理的舉債指標(biāo)體系，導(dǎo)致出現(xiàn)了各種不合理不合規(guī)的債務(wù)，也正因此疏于對(duì)地方政府債務(wù)的管理。面對(duì)如此龐大的債務(wù)規(guī)模，為了有效化解遼寧省的存量債務(wù)，控制新債發(fā)行，建立一個(gè)合理合規(guī)的舉債指標(biāo)體系就更加凸顯。遼寧省的舉債指標(biāo)體系應(yīng)圍繞債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)增長(zhǎng)率、償債率等核心指標(biāo)，對(duì)債務(wù)的絕對(duì)量和相對(duì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控，做好事前預(yù)警和事中評(píng)估工作。

（二）化解遼寧省政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)一步完善政府償債準(zhǔn)備金制度。《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》中明確規(guī)定：“償債準(zhǔn)備金的來(lái)源：財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、專(zhuān)門(mén)用于償還政府債務(wù)的非稅收入、提前收回的政府債務(wù)資金、從配套資金中提取的資金、處置國(guó)有資產(chǎn)的收入、其他資金。”為充分發(fā)揮償債準(zhǔn)備金的作用，有必要加強(qiáng)對(duì)償債準(zhǔn)備金的管理。立足于“加強(qiáng)管理、獨(dú)立核算、專(zhuān)款專(zhuān)用、避免風(fēng)險(xiǎn)”的原則，對(duì)遼寧省政府的償債準(zhǔn)備金進(jìn)行管理，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)的償還風(fēng)險(xiǎn)。

充分利用債務(wù)資金，提高資金使用效率。一方面，在項(xiàng)目投資前，要嚴(yán)格把控項(xiàng)目的回報(bào)率，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)人員和科學(xué)的測(cè)算來(lái)確定項(xiàng)目的可投性。要科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍和重點(diǎn)，建立政府投資范圍和效果的評(píng)估機(jī)制，努力提高債務(wù)資金使用績(jī)效。[1]另一方面，在資金投資過(guò)程中，要定期確定收益情況，用動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)替代靜態(tài)的測(cè)算，隨時(shí)根據(jù)當(dāng)前的市場(chǎng)情況去不斷測(cè)量資金回報(bào)情況。

（三）化解遼寧省政府債務(wù)的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，做好評(píng)估工作，避免出現(xiàn)違規(guī)融資、違規(guī)擔(dān)保的情況。審計(jì)部門(mén)不僅要對(duì)債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行審核，還要對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)、預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)等一些列相關(guān)因素作出定期報(bào)告。紀(jì)檢部門(mén)也要積極參與地方政府債務(wù)的檢查，對(duì)于出現(xiàn)的違規(guī)項(xiàng)目、違規(guī)人員要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，進(jìn)一步完善晉升考核體系，修正唯GDP 的考核機(jī)制，突出并提高財(cái)政可持續(xù)性等考核指標(biāo)在整體考核機(jī)制中的地位和比重。[2]遼寧省的人民代表大會(huì)也要充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用，對(duì)于有疑問(wèn)的地方政府債務(wù)進(jìn)行及時(shí)問(wèn)責(zé)。

建立健全債務(wù)資金信息披露制度。《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》中明確規(guī)定，要主動(dòng)積極披露遼寧省政府債務(wù)信息。然而，在實(shí)際執(zhí)行中，遼寧省地方政府債務(wù)的信息透明度依然不高，難以發(fā)揮社會(huì)公眾在監(jiān)督方面的積極作用。社會(huì)公眾監(jiān)督作為遼寧省財(cái)政的外部監(jiān)督機(jī)制，可以從多個(gè)角度發(fā)現(xiàn)遼寧省地方政府債務(wù)的問(wèn)題，有利于減少政府工作人員錯(cuò)誤決策、玩忽職守、腐敗等問(wèn)題，并有利于幫助遼寧省政府提供具有可行性措施的方案。在債務(wù)監(jiān)督上真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)的全面監(jiān)督。