信任理念下科研經費使用監管的制度優化

張 迪

（東北師范大學 政法學院，長春 130000）

0 引言

近年來，我國投入財政科研經費力度顯著提升。2019 年，全國共投入研究與試驗發展（R＆D）經費22 143.6 億元，比上一年增加2 465.7 億元，增長12.5%；研究與試驗發展（R＆D）經費投入強度（與國內生產總值之比）為2.23%，比上年提高0.09個百分點。但是我國的科研經費卻在使用過程中存在著“跑冒滴漏”的現象，特別是近年來科研經費使用腐敗案件多發，院士、“長江學者”等國家頂尖專家的貪腐，引起了輿論的高度關注［1］。2018 年7 月國務院印發的《關于優化科研管理提升科研經費若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）中開門見山地提出了建立完善以信任為前提的科研管理機制，賦予科研人員更大的人、財、物自主支配權，其中“信任”二字在以往的文件中并未提及；2019 年提出開展項目經費使用“包干制”改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用，這說明了黨和政府在關于科研經費管理自主使用權方面給予了科研主體充分的信任。我國關于科研經費的監管制度正在進行著由以往單一的監管向“管服”監管轉變，為科研人員提供一個寬松的科研環境以及更好的服務。在此過程中，信任在科研經費使用監管制度中起到了至關重要的作用。

1 科研經費使用監管制度優化的現實意義

科研主體對科研經費的自主、正確的使用是使科學探究順利進行的必要保障。賦予科研人員充分的科研經費使用權的前提就是信任。信任取決于制度供給，這樣才能避免尋租腐敗的滋生。新制度主義在決策研究中將“行為—制度—決策”模式的“制度”作為中間變量，科研主體只有在較為優化的制度前提下才能實現正確的決策。科學研究的過程充滿了創造性和不確定性，過于剛性的監管方法、機械的監管方式和監管流程不僅會難以激發科研人員的積極性，也不利于科研成果的轉化。

盡管近年來伴隨著我國科研經費管理“放管服”改革持續推進，各科研機構從科目設置、經費比重、開支范圍等方面提出了一系列“松綁＋激勵”的措施，但仍存在改革舉措“落地難”的問題［2］。沒有改變傳統的監管理念而單純地從監管手段等方面入手，是監督制度難以優化升級所面臨的重大問題，政策改革中建立以信任為前提的放權，目的在于要合理激發科研人員的積極性，促使科研成果轉化。監管的目的在于合理使用科研經費以提高科研效率，在傳統的“不信任”的背景下，監管勢必會造成科研經費監管的“困境”。基于此，本文將從制度執行過程中存在的問題進行分析，為優化以信任為前提的科研經費使用監管提供合理性建議。

2 當前科研經費監管中存在的問題及成因

2.1 科研經費監管過程中的問題

2.1.1 科研監管意識存在偏差

高校及科研機構的管理部門、財務部門以及審計部門等在處理科研經費上沒有形成一個相互協作的意識。各部門在監管過程中常常缺乏聯動，導致高校內部未形成閉環監管模式，這樣就會造成多頭管理、制度交叉重復、權責不明、互推責任等問題［3］。現行的部門各司其職、互不干涉，歸根結底是從思想意識上還處于傳統的行政體制中，從觀念上表現出來對科研經費使用問題上的不重視，導致科研經費出現腐敗的問題。

2.1.2 缺乏以信任為主導的科研監管模式

“放管服”在科研領域的改革能否順利實現，關鍵在于能否讓科研人員享受到政策制度上的改進，以及讓科研人員切實地感受到“被相信”的感覺。缺乏信任的科研人員處于僵化的行政體制下難以自行支配經費，這樣就會打消科研人員的積極性，造成一部分科研人員僅是為了職稱晉升和完成崗位考核而從事科研活動的局面。在缺乏普遍激勵的情況下，為不斷提升人們的科研積極性，則需不斷拉升獎勵力度，由此造成科研的過度利益化的現象［4］。

2.1.3 科研經費的全流程復雜，導致存在著違規違紀現象

科研經費的使用涉及多方主體，參與者、資助者和科研管理部門在處理科研經費的使用問題上會從自身利益出發，科研人員、財務人員和管理人員在委托—代理關系中出現信息不對稱和利益不一致的問題，導致道德風險問題和腐敗問題的產生。科研經費的流程錯綜復雜，使得大部分科研經費的項目負責人有機可乘，從而產生嚴重的腐敗問題，以票套現、“借殼”套現等事例屢見不鮮。缺少科學合理的科研經費流程不僅不會促進科研成果的轉化，反而會加劇違法亂紀行為的出現。

2.1.4 對濫用科研經費的責任追究力度不大

精準嚴厲的責任追究制度是防止科研經費濫用的有力保障。黨的十八大以來，黨中央加強了反腐倡廉工作的實施，科研經費的監管問題得到了強有力的執行。隨著中央巡視組的深入調查，高校及科研部門科研經費濫用情況得到了有效的遏制，但是高校及科研機構出于對科研人員鼓勵其積極性方面的考慮，對科研經費在使用過程中采用寬松的態度及對待違法亂紀的行為，從輕發落的情況使責任責懲戒效果較差。

2.2 科研經費存在問題的原因分析

2.2.1 缺乏科學完善的科研績效評價體系

科學完善的科研績效評價體系是一項綜合性的評價。應該堅持專款專用，符合實際等原則，用最低的成本效益來換取最大的科技成果轉化，這對實現科研經費管理問題具有重要意義。目前我國高校及相關的科研機構缺乏高效的科研績效評價體系，導致在科研項目在實績考核中存在著成本難計量、難核算等問題，例如將科研人員的日常支出等費用歸納為教學支出的現象，就導致在此過程中出現尋租的可能，這也就造成了難以供算在項目中科研經費的投入產出效果。

2.2.2 科研經費監管模式有待完善

科學高效的科研經費監管制度應包含外部控制和內部監管雙重作用。科研經費的腐敗問題在于缺少內、外部控制。從外部控制上講，加強國務院、財政部、科技部和教育部與地方高校科研機構的縱向監管制度；從科研機構內部格局來講，統籌協調好科技處、財務處和項目負責人之間的關系，使科研經費的使用、核算和管理信息有機地融合一起，但也存在互相脫節，缺乏信息溝通等類似的問題［5］。三者之間應該構成相互協作、相互監督的格局，保證科研經費正確使用。

2.2.3 管理方式陳舊，缺乏服務意識

我國針對科研經費的管理形式出臺了一系列的舉措，但有些科研經費的管理措施仍然流于形式，難以落實到科研經費的具體風險點上，科研經費依然存在各種問題［6］。科研管理人員和審計、財務人員應提高服務意識和服務態度來構建這種委托—代理的合作伙伴關系，使科研人員能夠盡可能地減少一些科研經費上繁文縟節的糾纏，同時沒有利用好信息分享平臺導致各部門脫節，缺乏必要的信息溝通都是傳統監管模式不能適應當前科研經費合理使用的重要原因。

3 以信任為前提的背景下，科研經費使用監管制度的優化路徑

3.1 貫徹落實以信任為前提的科研經費監管機制

以信任為前提的科研經費監管保障機制就是要給予科研人員充分的經費使用自主權，改變以往的行政本位的管理觀念，改進行政化的管理模式，加大簡政放權的力度，使科研人員切實地感受到“放管服”在科研領域改革的“紅利”。改進評審方式，積極探索實施科研經費“包干制”及配套審計制度，賦予高校中院系和項目負責人對項目和經費管理更大的自主權，在“放管服”改革為背景的條件下，建立以信任為前提的科研人員道德自律、學術自治和科研經費監管的多重機制。

3.2 以制度優化為主線制定科研經費管理流程

科研經費管理在實際運行中涉及多個主體，為了避免“政出多門”現象的產生，就要在部門權限方面充分發揮各部門的優勢，以此來保證科研經費使用的科學性和合理性。建立完善的科研誠信信息系統，對科研人員、相關機構、相關組織等的科研誠信狀況進行記錄，實行科研主體的“黑名單”制度，并逐步與全國信用信息共享平臺、地方科研誠信信息系統互聯互通，分權限實現信息共享，為實現跨部門、跨地區聯合懲戒提供支撐［6］。

3.3 堅持科學的激勵與科研經費評價機制相結合

科研人員激勵和科研經費評價機制為充分賦予科研人員經費使用自主權提供依據。要加強科研人員的激勵機制，使科研人員有獲得感。科研項目要負責對科研項目確定績效條件，制定科學合理的指標體系，并按照指標體系對實施步驟進行細化。加大對科研人員違法、違規使用科研經費的懲處，建立以信任、互信為基礎的科研服務新模式，可以有力促進社會資源的合理配置，使守信的人得到更多資源，失信者受到限制［7］。