大數據視角下政策執行信息化的分析
——以貴州凱里市舟溪村《調整玉米種植結構通知》為例

敖 雪，彭 珊

（貴州財經大學 公共管理學院,貴陽 550025）

1 公共政策與政策執行概念界定

公共政策的內涵是指政府或者其他政治參與者，為了解決社會公共問題，調和社會利益關系以及實現一定時期內的公共目標而采取的一系列的、具有權威性和合法性的行為規范或準則。政策執行則是指政策執行者根據政策相關要求，以政策目標為導向，實現出臺的政策落地的過程。

2 政策執行信息化

現代意義上的信息化是指借用大數據以及互聯網平臺，通過在信息傳遞、溝通、反饋等流程之間構建信息網絡，從而提高生產、生活以及工作的效率。政策執行過程中，由于受距離、層級等條件限制以及政策執行人員價值偏好的影響，容易造成政策信息失真以及信息不對稱問題。通過政策執行的信息化，打破政府各部門以及各層級間的數據壁壘，將政策出臺以及落地連接在一個網絡里，促進政策傳達保持高效的同時，也緩解政策制定者、執行者、政策對象（群眾）三者之間信息不對稱問題。

3 貴州凱里市舟溪村案例回顧——《調整玉米種植結構通知》

貴州省處于云貴高原，地勢陡峭以及土壤稀薄導致可利用的土地較少，而貴州農村作物種植多是以經濟效益低的玉米為主。隨著“鄉村振興”戰略的實施以及“脫貧攻堅戰”的展開，調整貴州農村傳統的無經濟效益的種植業以及合理配置資源勢在必行。2018 年，貴州省發布《省人民政府辦公廳關于打贏種植業結構戰略性調整攻堅戰的通知》，以改善種植業結構，種植具有經濟效益的作物，一定程度優化種玉米的傳統習慣。該政策的目的是進一步擴大經濟作物種植規模，利用有限的土地資源帶動農民增收。貴州凱里市舟溪村根據省州市農業產業結構調整的通知，下發了《調整玉米種植結構通知》，該通知在網上掀起一陣熱議。通知內容包含一些比較顯眼的地方，比如政府的背后、四岔路公路沿線以及公路景區，禁止種植玉米，一旦被通報或者被處罰，將免去該戶三年的合作醫療補貼，同時于當年不得享受國家相關惠民政策。

4 對政策執行不到位原因剖析

凱里市舟溪村的“禁種玉米”通知，反映了政策執行過程中，由于信息化不足以及基層人員價值取向偏離公共利益而造成政策扭曲。原始政策目標是調整農村種植業結構，而政策下達過程中，出現的曲解政策目標的原因包括因信息化不足導致的政策扭曲與信息不對稱、形式主義與監管不力、公共服務與權力捆綁。

4.1 信息化不足導致的政策扭曲與信息不對稱

（1）政策扭曲指的是政府出臺的相關政策與實際中執行政策的行為不一的現象。這種現象表現為政策執行人員或者基層部門曲解政策目標而導致的政策錯誤傳達。在政策執行過程中，由于基層政府的能動性往往會導致政策執行的偏差。丁煌（2002）解釋，政策執行阻滯的其中一個表現形式便是“政策執行局部化”，指的是政策執行者為了自己的私人利益和價值取向，對政策原意或者政策精神進行曲解傳達，擇其利者而用，擇其無用者則棄。由于對政策實質精神掌握的程度不夠，舟溪村沒有正確理解“調整”一詞，其含義是指并非顛覆，也并非全盤否定。因地制宜實施玉米減種，而非因“利”制宜禁止玉米種植。除此之外，通知中也反映出基層政府的主體偏好凌駕于公共利益至上，對于“公共政策”的含義較為模糊，看到了“政策”強制性，而忽視了“公共性”，是對公共政策“控制功能”的強化以及對“導向功能”的省略。

（2）信息不對稱是指由于政策宣傳不到位，導致公眾不了解政策執行的內容以及目的，而掌握信息有利的一方則會利用這樣的“不平衡”來使信息失真，以此來達到自己的某種目的。政策執行信息化程度不高，上下級之間沒有緊密聯系，政策公布與宣傳不到位，導致政策的制定者與執行者之間政策信息不對稱，而執行者與政策對象即受政策所影響的公眾之間也存在信息不對稱問題。原因有三：第一是模糊政策導致執行者出現政策執行與制定的偏差，而政策執行者本身的有限理性也導致政策不能以完全客觀的理性來執行；第二是政策執行者為了自身需求刻意利用掌握信息的優勢來弱化甚至曲解民眾對政策的了解；第三是公眾知識受限，即獲得信息的渠道閉塞。在傳達省級政策過程中，政策宣傳力度不夠，很多時候民眾對相關政策的了解比較模糊，只能被動接受，但是一旦出現被扭曲的信息還原，便導致民心渙散，不利于政策執行，還會損害政府威信。

4.2 形式主義與監管不力

（1）形式主義是指處于考慮到所謂的“政治正確”和獲得快速政績的功利目的，極端化和“一刀切”地執行政策［1］。根據通知內容的表述，“在政府背后、四岔路公路沿線以及公路景區看得到的地方”不得種植玉米。舟溪村基于功利主義忽視鄉村建設以及鄉村振興的長期利益，只看到了眼前的價值。忽視群眾民意，只顧慮領導批示，這屬于形式主義的作風。這樣的事情并非僅有一例，“云南富民荒山刷綠漆”事件以及“安徽刷白墻”事件的做法也令人咋舌。

（2）政策是一個制定、執行、監督、評估、變更或終止的系統。執行部門與監管部門的數據不連通以及工作不銜接，因此才會出現執行的“漏洞”。對于不符合程序的關乎村集體利益的事項，在媒體曝光之前，上級政府并沒有實施相應的命令整改，下級政府存在機會主義，反映出政府監管工作沒有到位，在政策下達的過程中，沒有做到政策落地實施后的一系列監測監督工作。

4.3 公共服務與公共權力捆綁

公共權力行使的根本目的是良好地實現人民的公共意志，公共服務事項是由法律、法規、規章或者行政機關的規范性文件設定，是相關部門必須有效履行的義務，二者共性在于“公共”。“在以上區域種植玉米被通報者或者被處罰者，將免去該戶三年的合作醫療補貼，同時于當年不得享受國家相關惠民政策。”于舟溪村的通知中，基層執行人員利用權力的強制性試圖遏制服務的責任性，沒有有效執行政府提供公共服務的職責，而是利用強權命令，刻意用權力“捆綁”村民享受公共服務的權利。

5 公共政策有效執行的路徑分析

公共政策的有效執行離不開權威和政策的合法性，也不能缺少暢通的政策通道以及執行人員的價值取向和偏好，通過互聯網建立內部約束以及外部監督機制，能減少政策執行過程中的機會主義，借用大數據平臺打通數據壁壘，緩解信息不對稱問題。

5.1 利用人工智能提升政府公共權力的合法性

哈貝馬斯在《合法化危機》中認為政府的合法化危機是一種認同危機，由于來自民眾地對政府公信力的缺失而導致的政府威信的下降。提升政府的合法性首先在于增強政府管理的能力，政策目標制定需要大眾化同時也需要權威性。第一，通過人工智能以及“互聯網＋”的模式，優化政策執行的流程，簡化執行步驟，減少由于政策下達步驟較多而導致的政策信息失真以及政策扭曲。第二，政府部門應該提高決策與執行效率，提升自我監督的力度，通過建立相關網站或者研發相關手機APP，拓寬外部監督的渠道，增加監督的方式，及時接收來自社會團體、公眾、媒體等第三方的監督，并第一時間做出反饋，從而保證政策從出臺到落地能因地制宜的同時不偏離政策的最終目標，保持政府機構的廉潔。第三，利用大數據精準地提高政府內部監測質量，抑制貪污腐敗的滋生。政府內部監測與控制不僅是對權力的約束，而是全過程、各部門依據自身情況，通過大數據的挖掘、分析以及集成等技術，對監測機構及被監測人員權責關系進行數據共享，在兼顧效率、防范風險的基礎上進行政府內部權力的有效監督。

5.2 加強行政倫理建設

當前，在我國政府行政倫理存在主體在價值方面的失衡、對行政倫理規范存在滯后性和倫理行為失范等問題。提高公職人員的素質，包括基礎的理論水平、執行能力、自我約束以及思想道德的提高。通過線上、線下結合的方式對相關機構人員進行行政倫理知識技能培訓、考試，將培訓記錄以及考試成績上傳數據系統，并建立培訓數據臺賬，作為年度考核的標準之一。同時，培養基層人員內生動力，減少機會主義傾向。

5.3 完整政策執行的考評機制

形式主義的出現，很大程度上源于對政策落實基層的效果考核與評價浮于表面化。為保證客觀性與深入性，第一，可引入第三方評估機制，聘請高校或者專業評估部門針對基層相關部門政策執行落實情況，對照政策目標與價值取向，客觀評估基層人員的工作情況；第二，引入競爭機制，提高公職人員的工作積極性；第三，除了制定符合各地區共性標準的考核指標外，可以借助互聯網，通過網上問卷調查的形式進行群眾滿意度調查與收集，因地制宜結合當地實際情況，防止政策“一刀切”。

5.4 增強政策執行信息化，加強政策宣傳力度

“政策信息孤島”的存在是導致信息不對稱的原因之一，利用數據平臺打通上級政府與基層之間的數據壁壘，同時通過互聯網進行政策信息的宣傳，開通民意反饋通道，使政策制定者掌握群眾民意的“第一手資料”，使群眾對政策信息第一時間了解，減少政策下達與執行中的信息真實性被層次所剝離。同時，政策宣傳應采用更加接地氣的方式。由于普通民眾素質不高，主動了解政策的動力不足，一些在政府官網推出的政策信息并不能實時傳遞給普通大眾，所以可以通過微信新聞推送、短視頻平臺的情景劇等與群眾生活接觸面較大的途徑來普及政策，提高群眾對政策的接受度，擴大其對政策的接收面。