中國成人教育的制度生態建設

段麗瓊，曾青云

(1.張家口廣播電視大學，河北 張家口 075000；2.江西師范大學，南昌 330046)

“制度生態建設”不僅回應了新時代對成人教育發展的新需求，也體現了成人教育制度建設的新思維。我們既要辯證地反思制度建設在中國成人教育發展過程中的變遷規律和內涵更替，找到新時代成人教育制度建設的啟始點，又要從“頂層設計”和“基層運作”等多個維度，對成人教育制度生態建設進行深度分析，廓清成人教育制度生態建設中“合理內核”“基本功能”“實踐策應”之間契合的原生內需和內在機理，以此確定新時代中國成人教育制度生態建設的著力點。

一、中國成人教育制度生態建設的合理內核

成人教育的本質內涵界定了制度生態建設的“主體架構”“現實基礎”“發展趨勢”等合理內核，也產生了成人教育制度生態建設的內源動力。

1.中國成人教育制度生態建設的主體架構

中國成人教育制度生態的基本架構可分為三個范疇：一是制度，是在成人教育發展的歷史中形成的，要求社會和業內必須共同遵守的相關規范和行動準則。二是制度結構，指各種不同制度在成人教育一定發展時期或階段中的地位、作用及其相互關系，反映的是各種制度在成人教育領域內的外在聯系。三是生態，指成人教育相關的各種制度的存在狀態，以及它們之間或它們與成人教育之間存在的相互支持又相互制約的內在關系。以上三個范疇的統一體，就構成了現代意義上的“成人教育制度生態”，并由此界定了成人教育的發展空間和相互關系，即在成人教育發展中各種相關制度之間客觀上存在著一種相輔相成、相互銜接、互為補充又共生同行的客觀關系。

“多元混合”是中國成人教育制度生態的鮮明特征，它以國家制定的成人教育制度為核心，以地方制定的成人教育制度為輔助，以各類機構制定的成人教育制度為補充，共同形成成人教育制度的生態環境。實踐證明，具有中國特色的成人教育“多元混合”的制度生態具有無可比擬的優越性。一是明確了社會各方面在成人教育發展過程中的職能與責任，使各類辦學主體之間既存在一種“休戚與共”的內在關聯，又形成一種互為壓力的發展關系，進而形成一種相互促進、相互補充又共同發展的內在機制。二是保障了各種制度在成人教育發展中的同存與共進。它不僅彰顯了國家成人教育制度的指導性和約束性，有效激發了地方政府發展成人教育的主動性和積極性，又充分顯示了對辦學機構的鞭策性和激勵性，三者之間的相互疊加，充分供給成人教育發展所需要的“制度產品”和“法制服務”，進而不斷完善與健全成人教育的原有制度體系，使之成為改革開放以來中國成人教育快速發展的根本保障。

2.中國成人教育制度生態建設的現實基礎

中國成人教育建設什么樣的制度生態，取決于中國社會經濟與成人教育發展的現況與趨勢。一是基于“多元化”社會經濟所有制之上。自改革開放以來，中國特色的社會主義多元所有制生態已具雛型，多元化所有制必然衍生多元化的成人教育辦學主體，因此，也必須有多元化的成人教育制度體系與之相適應，從而促進成人教育的健康發展。二是基于成人教育的“多樣化”發展。經過四十年的改革開放，中國成人教育早已突破了單一的辦學模式，開創了一種多元化的辦學局面，所涉及的范疇繁雜多樣，包括學歷教育、技能培訓、人力資源開發、特殊群體教育、社區教育、老年教育、農村教育、終身教育等。依據現代教育理論，多樣化的成人教育決定了成人教育制度建設的多元化，需要從多個維度和多個層面，對成人教育規劃、投入、管理、機構和人員做出宏觀調節與微觀規范，要求成人教育所有成員都能自覺遵守與執行。也正是上述兩方面的重合，決定了中國特色的成人教育制度結構，以及由此形成的“多元混合”的成人教育制度生態。

中國社會經濟發展的不平衡，引發不同區域和不同類型成人教育發展程度的差異。例如，東部及經濟發達地區的成人教育發展具有明顯優勢，西部及經濟欠發達地區的成人教育則相對落后；成人學歷教育發展迅速而非學歷教育發展相對遲緩，這對成人教育“多元混合”制度生態的構建與發展造成了一定的困難。因此，需要國家在設計總體制度時，能充分考慮各地區的實際問題而有所側重和平衡，地方政府則要根據本區域社會經濟和成人教育發展的實際，出臺相應的政策和制度，對國家的相關制度進行補充，而辦學機構要圍繞國家和當地政府的有關制度，調整本機構的辦學方向與辦學行為。惟此，中國成人教育的制度生態建設才能更為理性與實在。

3.中國成人教育制度生態建設的發展趨勢

中國成人教育生態環境建設的發展趨勢主要有三：一是主體更為突出。國家作為成人教育制度生態建設的主體，其主導地位將得到進一步明確，不僅成人教育制度產品供給愈發充分，且更重視不同區域、不同類型、不同層次的成人教育之間均衡發展，并隨著成人教育發展內外環境的變遷，以及所引發的成人教育平衡機制與運行機制的變化，在頂層設計上始終處于一種推動成人教育周而復始地不斷完善和持續創新的循環過程之中，所覆蓋的范圍將更為寬廣，對相關法律政策的把握與表達也更為具體，使“指導、約束、鞭策、激勵、規范、程序”等關鍵詞，成為引領中國成人教育整體發展的現實導向。二是布局更為合理。各類成人教育的發展將得到深度的關切，在不斷優化和充實現有制度內涵與結構的同時,還根據各類成人教育改革發展的走向，制定一批既順應成人教育整體發展目標，又符合具體辦學類型實際的新制度，形成更為合理的生態布局。三是特色更為鮮活。它在同步把握各類型成人教育之間的共性與個性的基礎上，強調要把“引導改革、完善機制、促進創新、防控風險、保障發展、規范行為”等要素，貫穿于成人教育制度生態建設的全方位與全過程，并由此彰顯各類成人教育制度的本然秉質，形成互動協同的系統化關系，形成明顯區別于其他類教育制度的鮮活特色。以上三個方面的疊加，就全面描繪了成人教育制度生態建設的總體走向和未來趨勢。

“分類指導”當是中國成人教育制度生態建設趨勢的主旋律，一種“制度+”的現代思維，主張在“統籌兼顧、分層推進、分類指導”的原則下，深度把握成人教育發展的特點與規律，針對不同區域成人教育的客觀差異，結合不同類型成人教育的發展實際，分區域和分類別進行制度設計與供給，自覺把成人教育制度建設與國家、地方經濟社會的發展對接起來，尤其是要落實國家教育發展戰略，順應現代成人教育創新發展的大勢，實現制度生態建設的差異化與配套化，把成人教育制度生態建設“促進教育創新、支撐事業發展、打造中國特色”的理念落到實處，全面提升成人教育制度生態建設的前瞻性與有效性。

二、中國成人教育制度生態建設的基本功能

把握“基本功能”是中國成人教育制度生態建設的的前提，只有正確認識了基本功能，尤其是“協同互補”“融匯共生”“秩序優化”等核心功能，成人教育制度生態建設才能據此選擇合理的行為和路徑，才能達到預設的目標。

1.中國成人教育制度生態建設的“協同互補”功能

“協同互補”是中國成人教育制度生態建設的基本功能，是指多種成人教育制度在成人教育發展過程中所具有的“職能性分工與互補協同性”功能。一方面，國家要在提供制度產品方面做出更多努力，為地方成人教育制度和機構成人教育制度建設提供導向性支持和政策性保障。另一方面，通過地方成人教育制度和機構成人教育制度的分類推進，真實展現地方成人教育發展的現狀，為國家成人教育制度的設計與推進提供更多的信息與依據。但調研顯示，此項功能在成人教育領域內并沒有得到充分發揮。一是存在結構性缺陷。盡管在成人教育領域已有一些管理性與業務指導性制度，但具有法律和法規意義的重大制度和基本制度供給存在重大缺失，國家層面上的具有法律法規意義的成人教育制度建設長期滯后，不僅導致成人教育在國家發展戰略架構中的位置邊緣化，更使地方成人教育制度和機構成人教育制度建設處于一種“無法可據”的窘境。二是總體數量不足。與其他教育(例如普通教育、職業教育等)相比，成人教育現有的制度總量十分有限，據統計，近十年來，國家教育部除了出臺《開展高等學校繼續教育發展年度報告工作的通知》，以及每年的《職業教育與繼續教育工作要點》外，其他成人教育(或繼續教育)的制度供給幾近空白，造成制度生態建設基因稀缺的不利局面。

對成人教育基本屬性認識偏差或是上述問題產生的源頭。一個長時期內，人們總是對成人教育的生產力屬性情有獨鐘，有意無意間回避成人教育的上層建筑屬性，尤其在市場經濟環境下，對生產力屬性的過度關注又蛻變為“市場化”與“工具化”，或片面地把“市場服務”當作成人教育發展的全部意義，或把成人教育作為滿足市場需求的工具，甚至在社會上幾乎形成了“市場調節是成人教育發展主要因素”的“共識”，忽略了國家和政府職能對成人教育發展的決定性作用，而制度建設作為國家和政府成人教育職能的實態化，產生諸如“結構性缺陷”“總量嚴重不足”等問題也就難以規避了。

2.中國成人教育制度生態建設的“秩序優化”功能

“秩序優化”是成人教育制度生態建設的前提，也是成人教育制度生態建設的根本保障，其有兩層涵義。一方面，成人教育制度生態建設是國家職能與權威的具體化，它的制定與執行都必須遵循相關法律法規，有序和有效地運行，以避免出現相關制度設計與建設的隨意性和盲目性。另一方面，制度生態建設秉執“公平、公正、公開”原則，以國家和成人教育整體利益為根本，以規則和規范作為成人教育的發展依據。而調研數據顯示，上述功能在成人教育業內還沒有得到應有展顯。一是強制功能弱化。現有的成人教育制度多以“通知”“辦法”“規定”“決定”“意見”等形態出現，雖然制度建設的實用性與廣泛性得到應有表達，但制度建設的權威性和強制性卻略顯不足，以至在執行過程中，極易產生“選擇性”執行或“變通式”解讀等狀況，甚至出現“上有決策、下有對策”的現象。二是激勵功能濫化。在市場經濟背景下，成人教育制度建設所內蘊的“激勵性”和“鞭策性”功能，由于剛性約束的缺失，常常被異化為一種“功利意識”而濫用，或打著“加快改革”與“鼓勵創新”的旗號，或借口“與時俱進”“緊跟潮”，在相關制度執行中另搞一套，追求機構或個人利益的最大化，嚴重背離成人教育制度“激勵功能”的初衷。

過度“市場化”或與以上問題有因果關系。從理論上說，成人教育制度生態建設與市場化并不矛盾，而是訴求在市場化環境促進成人教育更好地發展。如果過度“市場化”，就會在客觀上造成市場規律與成人教育制度建設之間的矛盾，為了緩解這類矛盾，在相關制度建設過程中就會更多地考慮市場因素問題，使一些制度本身就存在諸多“靈活性”或“變通性”，加之成人教育制度的執行與市場聯系過于密切，難免出現諸如為了追求“靈活性”而犧牲原則性，或為了強求“變通性”而放棄“規范性“等現實問題，必然導致成人教育制度建設“秩序優化”功能的不斷弱化甚至形式化。

3.中國成人教育制度生態建設的“融匯共生”功能

“融匯共生”作為成人教育制度生態建設的重要功能，并不是指業內多種制度的簡單并合，而是強調要通過調控機制的創新，在多類制度之間構建一種“融匯貫通又互動共生”的邏輯關系。其中，國家制度是根基，所有地方制度和機構制度的建設都要融入國家成人教育制度的架構中來；而地方制度與機構制度是支干，與國家制度一同支撐起“一體兩翼”的互動新機制，通過促進各類制度之間的嵌入式互補和集成化推進，有效提升成人教育制度生態建設的聚合能效和整體功率。但調研發現，要充分展顯此項功能還存有一些問題。一是“壁壘性”制度的干擾。地方政府不僅擁有了較大的成人教育資源配置權，而且有相對獨立的成人教育經濟利益。正是在這種地方化格局下，我國成人教育制度建設實際上表現出競爭性。尤其是在成人教育市場競爭激烈的背景下，一些地方政府或辦學機構為了維護或擴大該地方或機構的局部利益，以違背國家成人教育根本制度或整體利益的方式，出臺了一些帶有明顯地方保護主義色彩的制度或條例，極大地干擾了“融匯共生”功能的發揮。二是“痕跡性”制度的影響。有的地方政府部門為了標榜其政績，推出了一些帶有明顯“痕跡主義”傾向的制度，或是空談本地區成人教育的發展前景，或是面面俱到地淺議本區域成人教育的管理，內容或形式上都脫離了本地區成人教育發展的實際，只一種簡單的政績痕跡，既不具有可行性和可操作性，也不具有共生性和融匯性。

以上問題的出現或與成人教育宏觀調控“失重”有關。一些政府部門往往不能深入成人教育實踐，尤其是對基層實踐進行檢查調研，從中獲得制定制度所需要的真實信息和可靠數據。而是專注于對各類文件報表材料的考評，以圖片、文字和視頻材料代替實踐研究，且以此作為制定成人教育相關制度的主要依據，使得成人教育制度建設嚴重脫離實際，成為一種擺設，并由此引發“保護主義”和“痕跡主義”問題的產生。

三、中國成人教育制度生態建設的實踐策應

在新時代背景下，中國成人教育制度生態建設是一項系統化的社會工程，不僅需要社會各方面的積極參與和大力支持，還要從更為長遠的縱深去思考成人教育制度生態建設的實踐策應。

1.強化成人教育制度生態建設的生成基因

強化“生成基因”是成人教育制度生態建設的應有之策，反映了成人教育制度與制度制定主體之間的內在聯系，不僅關系到成人教育制度生態有機整體的形成，更是評價成人教育制度建設諸要素配置是否科學的主要尺度。它強調在構建多元參與的成人教育制度建設進程中，不僅要對各主體(如國家、政府、機構)進行合理的角色定位，實現主體之間的協同合作，還要以“科學性、務實性、精準性”為原則，充分發揮各個主體的應有作用，為成人教育發展供給更多的制度元素，進而實現“生成基因”的最優化。這要從兩個層面著力，一是以戰略思維為引領。有關主體在制定成人教育制度時，要堅持歷史唯物主義的大局觀，不能局限于某一具體階段或事物，既要從國家發展戰略的高度，跳出成人教育的范疇去謀劃與設計；還要在一個較長的時間跨度上，去預測成人教育發展的走向與趨勢，使成人教育制度的發展預設、內容框架、基本構成、時空分布等生成基因最優化。二是以發展實踐為平臺。要深刻洞察中國成人教育發展的規律，任何成人教育制度的制定都不能離開成人教育的發展實際，要深入成人教育發展實踐中，去了解和把握它的成果與經驗、問題與矛盾、需要與要求、歷史與未來，合理展現這些要素的內核以及相互間的聯系，并以此作為制定相關制度的客觀依據，使制度建設的生成基因成為成人教育的特色表達。

為成人教育提供應有的法律法規等制度產品，無疑是強化“生成基因”的硬核所在，尤其是提供具有根本性和全局性的法律法規，諸如“成人教育法”“繼續教育法”“終身教育法”等，不僅能進一步改變成人教育制度結構中的法制性基因與行政性基因的比例，達到“強基固本”的目的和效力，突顯成人教育制度建設的法制意義。同時，法制性基因的加持，將大幅提升成人教育制度內涵建設的剛性程度，有助于在業內形成必要的法治行為方式和習慣，從根本上改變以往制度建設中“彈性有余、剛性不足”的痼疾。

2.優化成人教育制度生態建設的現實環境

優化“現實環境”是成人教育制度生態建設的應然之舉，要通過對“成人教育制度生存和發展的具體環境”進行合理優化，不斷拓展成人教育制度生態建設的深度與廣度。一是創建良好的輿論環境。國家、地方政府、辦學機構要運用“心理動態說服”和“行業文化說服”的方式，通過各種現代傳媒，向社會全面展示成人教育制度建設成果，讓全社會了解成人教育制度建設的歷史與發展，在全社會范圍內營造一種尊重成人教育制度、遵守成人教育制度、維護成人教育制度的氛圍。尤其是要在成人教育業內樹立一種“制度敬畏”的意識，促使各類辦學主體和個體都能自覺按照相關制度的規范與要求，改變相關制度建設的心理預設及其行為方式，有所為或有所不為。二是營造和諧的文化環境。要把成人教育制度建設納入社會主流文化建設體系之內，通過廣泛開展“文化宣傳工程”“文化傳承工程”“文化建設工程”，加強成人教育制度文化建設，揭示其文化沿革、廓清其文化本質、明確其文化地位，闡明其文化內涵，使之所蘊涵的政治智慧、教育智慧、學術智慧等要素，為社會主流文化和人民群眾所認同，進而營建一種成人教育制度建設與社會文化和諧發展的生態環境。

保持國家的“政策穩定”當是優化“現實環境”決定因素。它要求國家對成人教育制度建設的“關注度”能夠持續而穩定，不能因為“政治環境的變遷”“領導者的變換”“政績工程的需要”等原因，隨意改變或中斷成人教育制度建設進程，而是要積極發揮政府部門的職能作用，在深層分析現有成人教育政策合理因素的平面上，使之轉化為政策穩定的動力，以保持成人教育政策的穩定與持續。而實踐也印證，國家成人教育政策的持續穩定，不僅有利于貫徹落實國家推進成人教育制度建設的意志和決定，也能激發社會和業內參與成人教育制度建設的熱情與積極性，成為創建良好的輿論環境和營造和諧的文化環境的內源力。

3.細化成人教育制度生態建設的內涵結構

細化“內涵結構”是成人教育制度生態建設的應盡之責。借鑒瑞格盧斯的“細化理論”，倡導從成人教育制度建設內容中選出最為基礎和最具代表性的方面作為基本內涵，并將這些基本內涵中所包括的定義、原則、標準、目標等要素不斷進行細化，應用于新的制度建設之中，形成全新意義的成人教育制度建設生態。一是細化制度建設的結構。順應成人教育范疇不斷拓寬、行業分類日趨細化的大勢，在制度建設的上不能只關注某個教育分類或某個局部，而是要在站在全局的高度進行更為精細的頂層設計，不僅要盡可能地覆蓋所有成人教育分類，力爭每一個成人教育分類都有相對應的制度，更要從多個方位進行制度設計，使成人教育制度生態建設能有效貫徹到每個環節并發揮作用。二是細化制度建設的內容。要本著“精確、細化、深入、規范”的精神，針對不同成人教育分類的特點與實際，對相關制度具體的內容規范和操作行為進行合理細化，不僅要有粗線條和綱領性的指導思想、基本原則、總則等硬核，還要有可量化和能分解的主要目標、責任要求、崗位職能、考核標準、運行步驟等要素，使之具有更為明確的適用標準和實際操作性，實現成人教育制度建設由經驗化向科學化的轉變。

顯然，保證成人教育制度建設的延續性是細化“內涵結構”的載體。成人教育新制度的制定與出臺，并不是對原有制度的放棄甚至全盤否定，而是在繼承原有制度合理內核尤其是基本精神和主要特征的基礎上，對原有制度執行的成果、經驗與問題進行深刻分析和把握的前提下所進行的完善與創新，以實現各類制度之間的歷史銜接，讓制度內涵結構的細化深入到每一個環節,以此防控由于制度建設斷代或斷層所帶來的諸如“內容與實際相脫離”“制度之間相沖突”“前后制度不兼容”等種種問題，這樣成人教育制度生態建設才有內涵可以細化，才有內涵能夠細化，內涵細化才具有可行性和可操作性。