警惕“雙高計劃”項目的潛在風險：表征與規避

李天航，王 屹

(1.南寧職業技術學院 高職教育研究所，南寧 530008；2.南寧師范大學 職業技術教育學院，南寧 530001)

高職院校無論從招生數額還是院校數量上都占據著高等教育的“半壁江山”，但卻存在辦學時間短、文化底蘊薄弱、體制機制不完善等問題，這使得高職院校在社會上的影響力較低，社會對高職院校的認可度有待提升。為了提升高職院校辦學質量，促進高職院校由中低端邁向卓越，國家以項目制的形式對高職院校進行大力扶持。“雙高計劃”項目就是典型的項目制。自從2019年國家啟動“雙高計劃”項目以來，在職業教育領域關于“雙高計劃”項目的探索已經成為學術研究的熱點和重點。除了對“雙高計劃”項目的價值取向、建設思路、實施路徑等方面進行研究之外，也應該對“雙高計劃”項目本身進行理性審視，只有這樣才會在錯綜復雜的項目建設格局中抓住主要矛盾，從而推測出未來高職院校的發展方向。“雙高計劃”項目建設不能等同于高職院校建設，其只是推動高職院校發展的一種外部手段，尤其要注意“雙高計劃”項目在給廣大高職院校帶來發展機遇的同時，也會帶來潛在的風險。

一、“雙高計劃”項目：機遇與風險并存

“雙高計劃”項目是典型的項目制。項目制是從計劃經濟時代的“單位制”發展而來的一種新的國家治理體制，“是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規分配渠道和規模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項資金方式進行資源配置的制度安排”，[1]具有競爭性、激勵性、開放性等特征。項目制主要是國家為了在某一領域實現特定的政策目標，通過資金資助的方式完成政策目標的制度安排，其核心機制是通過資金的分配調動項目承擔者的積極性。目前在國家治理體制中處處可見以項目為中心的管理方式和運行機制，項目制已經具備強大的資源支配和調控能力，涉及政治、經濟、文化、社會服務等多個領域，甚至在一定程度上影響著人的意識形態和生存方式。

隨著項目制在高職院校不斷嵌入，國家與高職院校逐漸建立起一種以項目為載體、以服務社會為核心、以學校內涵式發展為目標的新型契約關系。從時間維度回顧國家對高職院校的資助建設歷程，處處可見項目制的身影。無論是“國家示范性高等職業院校建設計劃(2006—2009年)”“‘國家示范性高等職業院校建設計劃’骨干高職院校立項建設(2010—2013年)”，抑或是“國家優質校建設計劃(2015—2018年)”，還是現在的“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃(2019年至今)”，都是項目制推動之下的產物。上述項目是在國家財政資源有限的背景之下，為滿足國家職業教育治理需求、促進高職院校發展的正確選擇，國家通過加大財政投入力度，加強地方對高職院校的重視程度，以標準化、規范化的項目運作配置教育資源、推動高職院校的治理與發展。項目制還含有國家層面“以點帶面”的期待，即期待部分高職院校在發展過程中起到示范引領作用，帶動中國高職教育邁上新的階梯。項目制對高職教育宏觀改革以及高職院校的發展起到了重要的推動作用。很多高職院校也正是在項目制的引領與推動下，實現了自身的跨越式發展。

在社會發展過程中，總會有主導的制度體系及其運作邏輯對事物的發展起重要影響。項目制以其獨特的體系和運作邏輯影響著高職院校的發展進程，在項目制的推動下，高職院校的確實現了發展，但沒有辦法證明到底成功的是項目還是高職院校，并容易引發過于關注項目而非高職院校本身的思維盲點。尤其是當項目越來越以常態化姿態融于高職院校的建設之中時，更應該警惕項目制本身帶來的風險：當項目以一種符號或身份表征高職院校地位或代表某種利益紐帶時，更容易扭曲項目與高職院校的關系，再加上項目制在運作過程中具有“走樣”的趨勢，自身的價值理性逐漸迷失。[2]盡管“雙高計劃”項目理應遵循項目制的管理規范，但不能簡單地將項目制的運作邏輯強加給高職院校。所以應從項目制的運作邏輯出發，研判可能為“雙高計劃”項目建設中的高職院校帶來的風險。只有在對風險有清醒認知與理性把控的前提下，才能推動高職院校向更深遠層次遞進發展。

二、項目制的運作邏輯

1.起點：事本主義邏輯

事本主義是項目制運作的基本邏輯。[3]項目的運作遵循“一事一議”原則，以“事”的內在邏輯為起點，在有限的時間和資源條件下，利用特定組織形式完成具體的目標。項目是臨時的行動，目的是產出單一的產品或服務；項目是技術性行動，因為它們是短期的，具有定義好的范圍和目標。[4]為了便于目標在短期內完成，事本主義邏輯常采用分割化的治理方式，即將事物整體切分為多個部分，再賦予不同部分個別目標，通過個別目標的實現帶動整體的發展。按照事本主義邏輯，項目制更擅長解決某領域的單個問題，而不是綜合性問題，并且擅于將不同領域內的問題劃分得十分細致。比如在政治建設領域有黨風廉政、反腐倡廉專項治理等項目，在經濟建設領域有“三農”建設、城市公共物品供給等項目，在文化建設領域有國家圖書館國家文獻戰略儲備庫、特色文化產業發展等項目。事本主義邏輯的優勢在于短期內完成任務目標，畢竟每個項目都有固定的時間期限。

2.手段：擇優邏輯

項目制是國家通過專項財政支付的方式建立的一種激勵型財政體制。獲得項目意味著獲得國家專項財政資金支持，也意味著獲得更多的社會資源。由于專項財政資金和社會資源是有限的，國家在項目立項中就涉及到篩選的問題，并且項目制本身帶有“以點帶面”的意蘊，擇優邏輯在其中得以體現：國家作為項目的“委托方”，往往對那些基礎條件好、有承擔過類似項目經驗、有發展潛力的對象更為青睞，并愿意選擇他們作為項目的“代理方”。按此擇優邏輯，篩選出來的項目“代理方”更有基礎、有經驗、有能力完成“委托方”交付的任務，便于項目更加高效地完成。

3.方式：技術理性邏輯

技術理性邏輯是項目制運作的典型特征與方式。[5]為了便于專業化管理，項目制已經形成了標準化和技術性強的操作體系，比如嚴格的制定、申報、審核、立項、督查、驗收、獎懲等一系列過程，這種操作體系重視量化與效率，體現了技術理性邏輯。技術理性強調理性至上、效益優先，它將自然界包括人本身設定為一種“技術存在”，并為這種技術存在建立起嚴密的技術規則和技術體系。[6]技術理性邏輯關注科學和技術在認識世界、改造世界過程中的作用，逐漸形成以追求高績效技術實踐為中心的操作行為準則。受技術理性邏輯影響，項目制強調項目目標可預測、項目過程可監控、項目結果可量化。項目制設計者相信，只有這樣才便于項目過程管理、質量監督與績效驗收，避免項目出現失真、失控等情況。

4.目的：管控邏輯

項目制不同于以往強調指令性計劃的“單位制”，盡管引入了市場化的競爭機制，弱化了國家直接的行政干預力度，但這種競爭機制并不能完全消解國家意志，畢竟這種機制是國家設計出來的，帶有明顯的國家驅動型特征。國家推行項目制有明確的意圖，并將行政權威和力量融入到項目推行過程之中——在項目資源配置中強調計劃、指標，因此項目制本身還帶有來自國家層面的管控邏輯，彰顯著“國家視角”。項目制通過單項支付、專款專用，可以讓國家直接面對承接項目的基層社會，使基層社會視野之中不僅有地方政府的管理與服務，更有中央政府的權威意志與優惠政策，從而實現了在層級管理之外尋求國家對基層社會的“隱形遠程控制”。[7]

三、項目制運作邏輯下“雙高計劃”項目的潛在風險表征

1.事本主義邏輯：割裂高職院校發展的整體性

事本主義邏輯遵循“一事一議”原則，以項目目標為導向，習慣于就問題解決問題、就事論事，體現了分割主義哲學。目前“雙高計劃”項目正處于起步階段，很多入選“雙高計劃”項目的高職院校都面臨多個問題，比如到底如何建設？到底什么是“高水平”？如何在建設中真正達成“高水平”？由于在國家層面暫無十分明確的指導，不少高職院校在推進“雙高計劃”項目建設的過程中往往迷失方向。如果簡單將事本主義邏輯的分割化治理方式應用到“雙高計劃”項目建設中，就是以碎片化思維模式來構建高職院校，罔顧高職院校整體性發展的基本規律。

首先，高職院校整體性是指課程、教學、師資隊伍、校企合作等辦學要素是相互聯系的，共同存在于一個完整的整體之中。受事本主義邏輯帶來的碎片化思維模式影響，不少高職院校以申報書(建設方案)為指南，“將‘雙高計劃’項目建設總任務分為不同的片段，每個片段對應一個建設任務”，[8]缺乏對不同建設任務關聯性的深度分析與思考，意圖通過每個建設任務的簡單疊加來實現學校的整體性發展。這是一種“為了任務而完成任務”意識的體現，缺乏對建設布局的宏觀謀劃和對各建設任務邏輯關聯的深度思考。

其次，為了各項建設任務順利完成，據筆者調研了解到，有的高職院校采用短期規劃等方式，甚至提出“在五年建設周期內前四年就應完成“雙高計劃”項目建設任務的大部分目標”，在質量與效率的博弈中更提倡效率。這種理念違背了高職院校長期性、整體性的內在發展規律，同時也難以真正達成“高水平”建設目標。所謂“高水平”就是高職院校要在某幾個方面實現實質性突破，“如果在建設內容上與國家示范性、骨干院校相比沒有突破，那么其預期的建設目標難以達成，會給我國整個職業教育體系的穩定帶來隱患”。[9]“高水平”建設目標的達成需要長期規劃、系統設計、深謀遠慮，是和事本主義邏輯的臨時性、短期性特征相沖突的，如果不加以控制，容易造成建設任務重難點不明和力量渙散等情況的出現。

2.擇優邏輯：加劇高職院校內部分層

項目制是一種以 “擇優”的邏輯進行資源分配的社會治理機制，即某一類項目的實施往往選擇那些本身具備良好條件的組織或個體為對象，其明顯的標志是貧富差別的拉大。[10]“雙高計劃”項目在一定程度上可以說是對國家示范性、骨干院校建設項目的延伸。國家示范校在高水平高職院校建設單位中占據絕對優勢，高水平高職院校中A檔全部被示范校占有，B檔入選15所，占比75%，C檔入選17所，占比65.4%。[11]這一方面說明國家示范性、骨干院校建設項目確實促進了當時入選高職院校的發展，另一方面反映出當時入選國家示范性、骨干院校建設項目的高職院校和大部分非入選高職院校的差距不斷拉大。

從入選“雙高計劃”項目的高職院校區域分布情況看，不同省份也出現分布不均衡的現象，比如江蘇、浙江等省份入選學校數量最多，分別有20所、15所，上海、海南等省(市)入選學校數量僅有1所，西藏、青海等省(區)更是出現無學校入選的局面。此次入選“雙高計劃”項目的高職院校，未來在顯性方面能夠獲得大量資助資金，在隱性方面承擔著來自國家的期待并肩負著發展中國特色高水平高職學校的使命，這也可以理解為獲得了國家給予的一種符號，而這種符號容易演變為“頭銜”“榮譽”“地位”，使得未來帶有此種“頭銜”“榮譽”“地位”的高職院校在資源整合、人才引進等方面更具話語權與優勢。所以“雙高計劃”項目在公平合理遴選的背后，暗含著“強者恒強”的趨勢，具有進一步加大高職院校內部分層的風險，使得強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”越發明顯。即便是從入選“雙高計劃”項目的高職院校內部來看，也存在這種情況：入選的高職院校又被分為A、B、C三個檔次，每個檔次獲得的資金支持也會有所差異。

3.技術理性邏輯：重顯性指標和材料包裝而輕內涵建設

技術理性邏輯推崇項目應規劃化、標準化建設，過程可監控、內容可操作、結果可量化，為了實現上述目標，需要大量數據作為支撐。在這種邏輯的促使下，不少高職院校在制定“雙高計劃”項目建設方案時，以繁多的數據作為建設任務的驗收標準，并且將數據又具體細分到每一項建設任務中，比如開發多少門新技術課程、建設多少個專業教學資源庫、獲得多少項市廳級以上科研項目、技術服務到款額多少萬元、多少人獲得國家級榮譽稱號、組建多少個教學創新團隊、服務多少家企業等等。這里隱含的邏輯是只要數據指標完成了，“雙高計劃”項目建設也就完成了，將學校辦學質量的提升等同于數據指標的填報，對技術技能的積累、工匠精神的養成、職業文化的塑造等難以量化的隱性目標忽略不計。這是一種將高職院校的靈性、生命性抽象化的簡單邏輯，將高職院校視為統計學意義上的“數字化的存在”，高職院校被簡化、貶低為“數字的承擔者”“抽象概念的依附者”。追求顯性指標的另一隱患是生成了一大批“表面華麗”的數據，再加上管理成本高和信息不對稱，對委托方(國家)而言，項目實施階段進入了“黑箱”，過程控制便近乎于“失控”。[12]如果不加以控制，高職院校為了更好地完成指標會采用“包裝業績”甚至數據作假等方式，“這些指標很多都是高報、虛報，或者在組織實踐層面根本沒有實施，對教學也沒有任何作用，就是形式化的工作”。[13]這一系列行為使“雙高計劃”項目存在重顯性指標而輕內涵建設的風險。

“項目制的另外一個衍生結果是繁文縟節的文本規則泛濫，項目制數目、規模龐大，委托方無力實行實質性監管，只能在文本形式和程序的技術治理上大做文章”，[14]并且在評價方式上多采用文本評價，這就為技術理性邏輯的延伸提供了機會。在“雙高計劃”項目申報初期，為了能夠獲得項目的審批，不少高職院校開始聚集大量“寫手”，撰寫高水平高職學校及專業建設計劃項目申報書、XX專業群高水平專業建設項目申報書、中國特色高水平高職學校和專業建設計劃等材料，有的高職院校甚至專門成立新的部門充當“資料所”“材料庫”“文字生產車間”的角色，最終完成長達十幾萬字的申報材料。然而這還只是開始，在成功入選“雙高計劃”項目之后，高職院校為推動各項建設任務的落實與完成，還需要學校內部各二級組織完成大量例如建設方案、工作計劃、項目進展情況報告、月總結、季總結、年總結等過程性和總結性文本材料，甚至有的材料要求圖文并茂，徒增了很多工作量，帶有些許“留痕主義”的傾向。高職院校內涵的進一步建設不能在原有基礎上繼續徘徊,把新的重要建設行動變成了原有材料的重新整理與填報，使高職院校在大量低效、無用的煩瑣建設任務中喪失了重要發展機遇。[15]文本材料的數量與高職院校內涵式發展沒有必然的關聯，很多文本材料可能只是學校歷年累計的結果，與“雙高計劃”項目關聯并不密切，甚至會出現以文本材料的堆砌掩蓋學校內涵式發展缺失的做法。“表面上轟轟烈烈，內部卻躑躅難行”，[16]使“雙高計劃”項目存在重材料包裝而輕內涵建設的風險。

4.管控邏輯：辦學模式同質化

項目制樹立了政府權威，催生了變性集權，政校關系由單純的行政隸屬關系變為資源依賴關系，新的關系格局規訓了學校的行動邏輯。[17]項目制的管控邏輯像一條暗線一樣隱藏在 “雙高計劃”項目中，盡管“雙高計劃”項目是動態、開放的，但高職院校在項目推進過程中必然會嚴格遵循“中央—地方—學校”的關系鏈條，在行動邏輯中也會自覺遵從自上而下的行動指令。

目前，對于到底如何建設“中國特色高水平高職學校”尚無明確的定論，不少高職院校在描繪“中國特色高水平高職學校”建設藍圖時基本是圍繞加強黨的建設、打造技術技能人才培養高地、建設技術技能創新服務平臺、建設高水平專業群、加強高水平“雙師型”教師隊伍建設、提升校企合作水平、提升服務發展能力、提升學院治理水平、提升信息化水平、提升國際化水平等十項建設任務進行謀篇布局。因為上述建設任務是《教育部 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》中直接提出的，是申報書撰寫的“規定內容”，并且也基本涵蓋了高職院校辦學的基本要素，這確保高職院校以此為參照進行申報書等材料的撰寫在宏觀方向上是一致的。通過對10所A檔高水平建設學校的建設方案文本分析發現，受上述文件表述框架的影響，建設目標和建設任務存在高度同質化現象，每項建設任務的具體舉措大同小異，各自的辦學特色未能充分彰顯。[18]這說明來自國家層面的管控邏輯被巧妙融入“雙高計劃”項目建設中。高職院校在“雙高計劃”項目謀劃階段不約而同地在國家提供的框架下進行延伸，導致一定程度上產生了思維“惰性”，對自身辦學基礎、辦學特色思考不深入、不到位，出現辦學模式同質化現象。

四、對“雙高計劃”項目潛在風險的規避

1.規避事本主義邏輯：系統規劃，實質突破

“中國特色高水平高職學校”的實現是一項系統工程，應跳出事本邏輯帶來的“一事一議”“就事論事”碎片化思維模式，需要系統布局和長遠規劃。首先，高職院校應樹立整體性思維觀，以學校整體性發展的邏輯代替事本主義邏輯，對“雙高計劃”項目中各項建設任務進行系統化梳理，厘清不同建設任務之間的邏輯關系，加強建設任務之間的聯系性和整體性，比如要思考專業群建設任務與校企合作、人才培養、技術技能創新等建設任務內在的邏輯和結構關聯，而不是單純完成單項建設任務，再將單項建設任務簡單疊加匯總。其次，高職院校應結合“雙高計劃”項目對學校未來的發展進行長遠考慮，結合自身建設優勢考慮在哪些方面達到“高水平”建設目標，面向重難點發力，力爭實現實質性突破。再次，要將項目等外部資源促使學校內涵式建設的行為轉變為高職院校自主自發的行為，即使項目建設告一段落，項目效果發揮的作用依舊可以持續存在。

2.規避擇優邏輯：避免固化，資源共享

“雙高計劃”項目應擺脫擇優邏輯的限制，避免成為高職院校身份傳遞和復制的工具。首先，應遵循統籌布局、合理流動的原則，加大“雙高計劃”項目動態調整的力度，將動態調整做牢做實，讓是否入選“雙高計劃”項目是一個有進有退、能上能下的動態過程，有能力和特色的高職院校都有機會入選，避免身份固化。其次，提高市場在項目資源配置中的地位。在項目資源配置中降低政府層面的比重，根據市場競爭和績效情況推動項目資源配置，既可以保證高職院校公平公正地參與資源競爭，還可以促進產教融合、校企合作。再次，改變不同高職院校過度競爭的環境，形成資源共享、合作共贏的網絡化治理模式。特別是入選“雙高計劃”項目的高職院校應加大對非入選高職院校的幫扶力度，真正實現“以強帶弱”。一是雙方可建立資源共享機制和配套制度，以開放包容的原則共享實訓場地、設施設備、高端企業項目等優質資源，共享產業升級改造、市場變化動態、企業需求等最新信息。二是增進雙方的科研合作，以應用性為導向，組建跨學校、跨區域的科研團隊，圍繞重大科研項目進行思維碰撞、靈感激發，在潛移默化中提升各自的科研與社會服務水平。三是增進教師之間的溝通交流，通過培訓、觀摩、聽課、研討等方式提升其教學水平，在合作中實現育人質量的提高。

3.規避技術理性邏輯：多元評價，回歸初衷

要實現由技術理性邏輯向價值理性邏輯的轉變，相對技術理性而言，價值理性更注重價值關懷，為純粹客觀的理性注入主觀的價值判斷。除了建立有效的監督問責機制之外，更應該加強對項目評價體系自身的革新，積極培育與健全第三方項目評價機構，建立科學合理的項目評價體系。在評價主體上，建立政府、行業、企業、學校、其他社會組織多主體參與的機制，實現評價主體多元化。在評價標準方面，在有限的建設周期內，以行業、企業標準為導向，根據不同高職院校的類型和建設基礎合理制定驗收標準，遵循實事求是原則，并且可以賦予高職院校在評價標準設定方面一定的自主權。在評價內容方面，降低文本性材料在驗收中的比重，引導教師將“包裝材料”的精力用到學校內涵式建設中。在評價方式上，除了對顯性數據指標進行驗收，也要注重進行質性的溝通與交流，比如要到學校采用問卷調查、訪談法、德爾菲法等方式進行實地考察，既避免數據造假又增強對學校的全面了解。在驗收過程中，要建立民主協商、平等參與的主體間關系，打消高職院校教師對評價的顧慮與恐懼，提倡高職院校教師對項目建設中存在的問題、未能達成預期目標的原因等內容進行如實闡述。針對反饋情況，評價方應提出切實可行的建議，真正實現以評價促進發展。

4.規避管控邏輯：差異發展，凸顯特色

盡管管控邏輯有一定的合理性，但高職院校容易在管控邏輯中迷失自我，出現大批模式相同的“樣板校”。為避免此種情況出現，高職院校在“雙高計劃”項目建設中應差異發展，凸顯自身特色。特色有兩方面含義，一是“人無我有”，是一個從無到有的過程，二是“人有我優”，是一個優化改造的過程。無論是從無到有還是優化改造都不代表一味追求新概念、創造新名詞，而應該在已有基礎上進行改良，在改良過程中提煉特色，在提煉特色中實現創新。首先，高職院校應思考如何在智能化、數字化時代背景之下賦予學校管理制度、人才培養模式、課程模式、師資隊伍建設、專業群建設等辦學要素新的內涵，以內涵建設引領特色化發展。其次，高職院校應認真思考自身所處地理區域、當地產業結構、辦學歷史等客觀條件，“結合自身發展的個性化差異進行規劃設計，通過自主選擇、自主定位和創新發展的方式，主動探尋與市場主體的新型合作關系”，[19]建成特色鮮明的類型教育。