職業(yè)教育國家學分銀行的建設現(xiàn)狀、困境和對策

程舒通，徐從富

(1.杭州科技職業(yè)技術學院 信息工程學院，杭州 311402；2.浙江大學 計算機科學與技術學院，杭州 310027)

學分銀行是一種對各級各類成果按照相關指標轉(zhuǎn)換成學分，進行存儲、認證、積累與轉(zhuǎn)換，借鑒銀行的某些功能而形成的學習激勵制度和教育管理制度。其主要特點是將學習成果進行累積，突破了學習級別與類別的限制，可以記錄學習者被認可的學習成果，也突破了固定學習制的學習方式，利用彈性學制獲取的成果同樣可以轉(zhuǎn)換成學分，如技能培訓、職業(yè)技能考證等。因此，在職業(yè)教育領域建設國家學分銀行具備先天的優(yōu)勢，對于構筑靈活貫通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系、推進職業(yè)教育現(xiàn)代化具有重大意義。[1]

一、職業(yè)教育國家學分銀行建設現(xiàn)狀

2019年1月，國務院在頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提到，要推進職業(yè)教育國家學分銀行建設，實現(xiàn)學習成果的可追溯、可查詢、可轉(zhuǎn)換。[2]4月4日，孫春蘭副總理在全國深化職業(yè)教育改革電視電話會議上的講話中提到，通過職業(yè)教育國家學分銀行試點方案，對學歷證書和職業(yè)技能等級證書體現(xiàn)的學習成果進行登記和存儲，推動學習成果的認定、積累和轉(zhuǎn)換，為技術技能型人才持續(xù)成長、終身學習拓寬通道。[3]6月11日，教育部在《關于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導意見》中提到，鼓勵學校積極參與實施1+X證書制度試點，同步參與職業(yè)教育國家學分銀行試點，探索建立有關工作機制。[4]2020年3月，教育部發(fā)布了《關于做好職業(yè)教育國家學分銀行建設相關工作的通知》，明確了推進職業(yè)教育國家學分銀行建設的目標任務是堅持以學習者為中心，建立符合中國國情的職業(yè)教育國家學分銀行，結合1+X證書制度試點工作，有序開展學習成果的認定、積累和轉(zhuǎn)換。[5]具體實施流程為學分銀行組織形成學時學分記錄規(guī)則、職業(yè)教育培訓評價組織提出建議學分、學分銀行組織認定學分銀行學分值、院校和培訓評價組織研制具體的學習成果轉(zhuǎn)換辦法、學習者登錄學分銀行信息平臺登記相關學習成果等。

職業(yè)教育國家學分銀行真正走向落地始于教育部委托國家開放大學開發(fā)的職業(yè)教育國家學分銀行信息平臺(以下簡稱“學分銀行信息平臺”)，該信息平臺于2020年1月13日起上線試運行。國家開放大學在介紹職業(yè)教育國家學分銀行建設進展時提到，學分銀行信息平臺總體架構設計分為基礎設施層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應用層和用戶層。基礎設施層主要是指數(shù)據(jù)計算和存儲、網(wǎng)絡傳輸?shù)挠布A；數(shù)據(jù)層分為基礎數(shù)據(jù)庫、業(yè)務數(shù)據(jù)庫和主題應用數(shù)據(jù)庫；支撐層分為兩個平臺，分別是基礎功能支撐平臺和共享交換平臺，其中人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計算等功能也在這一層實現(xiàn)；應用層主要分為學分銀行門戶、學分銀行信息平臺、證書管理服務平臺、職業(yè)公共服務平臺和學銀在線等五大平臺；最后，應用層主要為教育行政部門、培訓評價組織、培訓考試機構、試點院校、行業(yè)、企業(yè)、學習者、專家、社會成員等用戶提供應用服務。

目前，學分銀行信息平臺主要服務于1+X證書制度試點工作，從《職業(yè)教育國家學分銀行建設工作規(guī)程(試行)》可以看出，職業(yè)教育國家學分銀行是對學歷證書和職業(yè)技能等級證書等所體現(xiàn)的各類學習成果進行認定與核算，具有學習成果存儲、積累和轉(zhuǎn)換等功能的學習激勵制度和教育管理制度。學分銀行信息平臺已經(jīng)開設的個人業(yè)務包括賬戶開設、成果登記、成果認定、成果轉(zhuǎn)換、成果查詢、學習路徑指導等，開設的機構業(yè)務包括賬戶開設、成果登記、設置轉(zhuǎn)換規(guī)則、受理轉(zhuǎn)換申請、管理成果數(shù)據(jù)、業(yè)務統(tǒng)計分析等。通過“1站—3平臺—2系統(tǒng)”實現(xiàn)學分銀行的服務體系治理格局，“1站”是指職業(yè)教育國家學分銀行門戶網(wǎng)站，面向個人用戶、機構用戶、社會公眾展示職業(yè)教育國家學分銀行的業(yè)務內(nèi)容、工作動態(tài)、政策宣傳情況，并與職業(yè)技能等級證書信息管理服務平臺對接，實現(xiàn)業(yè)務對接、數(shù)據(jù)共享等。“3平臺”是指個人賬戶平臺、機構賬戶平臺、綜合業(yè)務管理平臺，用于實現(xiàn)個人賬戶與機構賬戶的建立，學習成果的存儲、認定、積累和轉(zhuǎn)換等，實現(xiàn)業(yè)務管理、專家評審、信息監(jiān)管、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、門戶網(wǎng)站運營等。“2系統(tǒng)”是指終身學習成果檔案系統(tǒng)和專家在線評審系統(tǒng)，用于實現(xiàn)終身學習成果檔案管理和專家在線評審等服務。

學分銀行信息平臺對學歷證書和職業(yè)技能等級證書已經(jīng)實現(xiàn)了初步的管理，但對于其他職業(yè)培訓類證書以及企業(yè)培訓教育的成果管理還處于空白狀態(tài)，因此該信息平臺還有很多需要深入開展的工作。為此，教育部在2020年3月30日發(fā)布了《關于做好職業(yè)教育國家學分銀行建設相關工作的通知》，要求通過學分銀行的建設拓寬技術技能人才持續(xù)成長通道，逐步探索開展各類學習成果的認定、積累和轉(zhuǎn)換，服務全民終身學習。

為全面推進職業(yè)教育國家學分銀行建設，職業(yè)院校要深入研究學分銀行的本質(zhì)和特色、學分獎勵的范圍和方法、學分的兌換方法等。如合肥職業(yè)技術學院在2020年3月18日出臺的《合肥職業(yè)技術學院“學分銀行”實施方案(試行)》，按照在線學習取得的各類證書、獲得的專利、發(fā)表的作品、競賽獲獎、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果、志愿者服務等標準認定學分。將學分獎勵的范圍拓展到全國和省、市級的各種競賽(包括職業(yè)技能、雙創(chuàng)活動、學科知識、科技、體育及文學藝術競賽等)獲獎成果、在市級以上學術刊物中發(fā)表研究論文及參加社會實踐的成果。獎勵的學分可以兌換選修課(含課內(nèi)和課外)學分、教學計劃內(nèi)專業(yè)限選課學分以及部分公共基礎課學分，其中三類課程不允許兌換：教學計劃中的核心課程、實踐環(huán)節(jié)類課程、有作弊記錄的課程。合肥職業(yè)技術學院的學分認定比較寬泛，能夠滿足學生的個性化發(fā)展以及職業(yè)能力發(fā)展的需要，實現(xiàn)學生的學習意愿和就業(yè)意愿。但在學分兌換的過程中，學分的適應面比較狹窄，沒有體現(xiàn)出學習成果轉(zhuǎn)換為學分的真正意義，這與學分銀行只在校內(nèi)開展有關。因此，拓展學分銀行的適用面、在全國范圍內(nèi)建立真正的國家學分銀行成為職業(yè)教育發(fā)展的重大趨勢。

同時，職業(yè)教育國家學分銀行的先導力量是國家開放大學，因此在《國家開放大學綜合改革方案》中，教育部針對國家開放大學存在的定位不清晰、體系不健全、質(zhì)量不高等問題，明確了改革的指導思想和總體思路，加快學分銀行建設，厘清與省級學分銀行的關系，建立學分認定體系和標準，開展學分互認試點，實現(xiàn)學歷教育與非學歷教育學分的有機銜接。[6]

二、建設過程中面臨的困境

隨著國務院和教育部關于職業(yè)教育國家學分銀行建設的相關文件出臺，國家層面已經(jīng)認識到學分銀行的重要性，并逐漸將其上升為國家意志，學分銀行信息平臺的建設也逐步走向成熟。但是國家學分銀行在建設過程中也面臨一些困境。

(一)缺乏健全的法律保障和政策支持

教育部在2019年12月5日出臺了《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案(征求意見稿)》，提到“建立職業(yè)教育國家學分銀行，推進職業(yè)教育各類學習成果的認定、積累和轉(zhuǎn)換”。值得肯定的是，這是職業(yè)教育法自1996年頒布實施以來的首次修訂，也是首次在國家立法層面明確要建立資歷框架和學分銀行。但是在其他的相關法律中，并未提到職業(yè)教育國家學分銀行的概念，這樣就容易導致建設國家學分銀行是職業(yè)教育領域熱衷的主題，如果沒有其他行業(yè)或者領域的組織積極參與，學分銀行的建設與成效將會受到影響，也會給后續(xù)國家資歷框架的建設帶來一定的阻礙。[7]

同時，在政策支持方面，教育部在《關于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導意見》中提到，鼓勵學校積極參與職業(yè)教育國家學分銀行試點，探索建立有關工作機制。對于培訓評價組織的支持，主要體現(xiàn)在1+X證書制度試點工作的招募與遴選方面。除此之外，對相關單位和機構的支持就非常缺乏，尤其缺少財政以及制度上的配套措施。

(二)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制

職業(yè)教育國家學分銀行是一項舉全國之力建設的重大工程，涉及的單位和角色眾多，只靠法律與政策的支持是不夠的。以職業(yè)教育國家學分銀行為框架，要填充的內(nèi)容包括各級各類成果轉(zhuǎn)換成的學分，以及個人用戶與機構用戶對學分銀行的操作。從長遠發(fā)展考慮，學分銀行還應該參照銀行的形式，根據(jù)成果的效應對存儲的學分賦予利息的功能。

到目前為止，國內(nèi)尚未確立協(xié)調(diào)機制，只有國家開放大學開發(fā)了學分銀行信息平臺，該平臺還有很多需要跟進的內(nèi)容。國家開放大學不具備管理全國各職業(yè)院校和培訓評價組織的資格，教育部以及各省份的教育行政部門也沒有成立相應的管理機構，因此要組織和協(xié)調(diào)各類機構、院校來共同參與職業(yè)教育國家學分銀行的建設過程。缺少核心管理部門將會出現(xiàn)工作的推諉和不作為等消極現(xiàn)象，延緩學分銀行的建設進程，降低建設質(zhì)量。

(三)對職業(yè)教育國家學分銀行建設的認識模糊

一方面，國家學分銀行的推廣存在問題。國務院和教育部發(fā)文要求建設職業(yè)教育國家學分銀行，但是并未自上而下形成一整套操作方案，如學分認定標準、學分的受用范圍、相關的獎勵與懲罰措施等，這樣就導致職業(yè)院校在參與建設職業(yè)教育國家學分銀行的過程中認識不清、積極性不高。

另一方面，職業(yè)院校自身對職業(yè)教育國家學分銀行沒有引起足夠的重視，目前基本的狀態(tài)就是局限在校內(nèi)對學生的課程學習、技能比賽、社團活動、社會實踐等評定相應的學分，學生修滿足夠的學分就可以獲得畢業(yè)證書。這種校內(nèi)的學分制只能體現(xiàn)出學生在校期間的學習成果，一旦結束學業(yè)，僅有畢業(yè)證書和幾本職業(yè)技能證書還有效，而其他很多成果將會歸零，造成了很大的教學資源浪費。

(四)成果轉(zhuǎn)換為學分的標準不統(tǒng)一

職業(yè)教育領域的成果種類很多，大致可以分成學歷教育、職業(yè)技能培訓、社會實踐、各類技能競賽等四大類。由于這四類的方向一致，都是為了培養(yǎng)學生的職業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)，因此可以形成一個完整的學習框架或者學習路徑，但是四類成果的傾向性不同，在轉(zhuǎn)換為學分的時候出現(xiàn)了一定的難度。區(qū)域經(jīng)濟的影響以及人們對職業(yè)教育關注度的不同，導致了中西部地區(qū)和東部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展力量的不均衡，這種不均衡不僅影響了整個國家的教育平衡態(tài)勢，也直接影響了職業(yè)教育國家學分銀行的發(fā)展，特別是成果轉(zhuǎn)換為學分的標準不一致，成為職業(yè)教育國家學分銀行發(fā)展的瓶頸之一。

(五)社會對學分銀行的需求度不高

職業(yè)院校、培訓評價組織和培訓機構是職業(yè)教育國家學分銀行的主要建設者，由于參與的積極性不高導致學分銀行建設進程緩慢。學分銀行的間接建設者和受益者還包括用人單位，用人單位也是學分銀行成效的監(jiān)督者，其在接收新員工或后期對員工晉升、晉級考核中，如果將職業(yè)教育國家學分銀行的學分作為其中一項重要指標，學分銀行在用人單位的價值得到體現(xiàn)，將有助于推動學分銀行的應用和推廣。

然而現(xiàn)狀是每一家用人單位都有自己考核員工的標準，看重的不是成果轉(zhuǎn)換的學分，而是成果本身。而且不同行業(yè)的用人單位對不同的職業(yè)技能等級證書的重視程度也不一致，這樣就導致職業(yè)技能等級證書在學分銀行中轉(zhuǎn)換為學分的標準時出現(xiàn)差異，造成學分轉(zhuǎn)換困難。

三、應對困境的措施

(一)健全職業(yè)教育國家學分銀行的法律、政策保障機制

要在全國職業(yè)教育領域?qū)嵤┖屯茝V職業(yè)教育國家學分銀行，首先，要建立健全相關的法律保障機制。通過立法的形式引導全社會都積極參與到國家學分銀行建設中來，確保對學分銀行的科學管理與有效推廣。可以通過法律條文的修訂以及補充性法規(guī)的形式，對職業(yè)教育國家學分銀行的各利益方的權利和義務作出詳細規(guī)定，同時也保障學生對學分擁有的所有權、兌換權、使用權等。建議從職業(yè)教育法新增的“推進職業(yè)教育各類學習成果的認定、積累和轉(zhuǎn)換”這句話入手，要求職業(yè)教育各類學習成果的成型單位或者頒發(fā)單位都有責任參與學分銀行建設，要從法律上肯定這些單位應該享有的權利，這樣可以激發(fā)他們參與建設的積極性。同時，也要從法律上約束其行為，避免出現(xiàn)弄虛作假以及操作不公平的現(xiàn)象。出臺和法律相配套的行政性文件，對建設學分銀行的具體行為作出指導性方案，避免建設資源和教育資源的浪費。

其次，要從政策層面來鼓勵職業(yè)院校、培訓評價組織及相關機構參與職業(yè)教育國家學分銀行的建設，例如建立經(jīng)費保障機制、提供良好的服務環(huán)境等。對積極主動服務國家重大戰(zhàn)略的職業(yè)院校，優(yōu)先納入國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設，在中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設中、實訓基地建設項目中以及現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃中予以支持。對于培訓評價組織及相關機構，可以通過設立專項資金對其進行扶持，發(fā)揮稅收杠桿作用以減輕企業(yè)運作壓力。同時也要加強社會輿論宣傳，對參與建設職業(yè)教育國家學分銀行的培訓評價組織和機構予以表彰，促進企業(yè)提升參與職業(yè)教育的自覺性和責任感。

(二)建立專門的管理機構進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)

為了解決統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制缺乏的問題，需要成立職業(yè)教育國家學分銀行的專門管理機構。該管理機構具體職能包括建立學分銀行的規(guī)章制度、運行體系和質(zhì)量保障體系，同時也要實現(xiàn)不同機構、單位、部門和個人的利益保障和溝通交流的協(xié)調(diào)功能。

1.建立學分銀行的規(guī)章制度

依據(jù)國家的法律、法規(guī)和規(guī)章等相關規(guī)定，結合學分銀行的實際情況和需要，制定用于規(guī)范各項工作的規(guī)范性文件，包括學分銀行的章程以及各類規(guī)定、辦法、細則、操作流程等。各類規(guī)章制度要遵循合法性、嚴密性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、完備性、操作性等原則。

2.建立學分銀行的運行體系

職業(yè)教育國家學分銀行的運行體系主要包括對學分銀行的管理、資金和資源投入、多方合作、成效評價和信息保障等。通過建立科學和完善的運行方式、高效的規(guī)范化管理模式來確保學分銀行運行體系得到有效控制。

3.建立學分銀行的質(zhì)量保障體系

以質(zhì)量管理的八項原則為基礎，通過建立質(zhì)量管理組織機構(包括質(zhì)量委員會、質(zhì)量管理部、質(zhì)量管理小組)，按照學分銀行的規(guī)范制度，在既定的質(zhì)量標準(學習成果互認聯(lián)盟、認證標準以及業(yè)務受理等)下，實現(xiàn)對學分銀行的質(zhì)量管理與監(jiān)控。質(zhì)量保障體系的構建要秉承科學性、嚴格性、開放性等原則，因此需要學分銀行、教育主管部門、第三方質(zhì)量評價機構共同完成。

(三)提高各領域?qū)β殬I(yè)教育國家學分銀行本質(zhì)的認識

職業(yè)教育國家學分銀行的本質(zhì)是模仿銀行的資金存取功能，開設學生的個人賬戶，將一系列的學習成果轉(zhuǎn)換為學分進行存儲，因此學分銀行最終存儲的是學習成果，而學分是成果的表現(xiàn)形式。職業(yè)教育國家學分銀行面向的服務群體是職業(yè)教育領域的學生和從業(yè)者，建立學分銀行的目的一方面是積累職業(yè)教育成果，更重要的另一方面是幫助服務群體通過學分的形式對外展示職業(yè)能力和勞動技能。

包括政府教育部門、職業(yè)院校、培訓評價組織與機構、企事業(yè)用人單位在內(nèi)，所有參與職業(yè)教育國家學分銀行建設以及通過學分銀行開展工作的單位及組織，都要通過各種宣講、培訓及交流學習的形式，提高對職業(yè)教育國家學分銀行本質(zhì)的認識。學分銀行不僅僅記錄了學習成果，更通過一種有效的手段對學生的成果進行綜合評價。這種評價能避免主觀盲目性，采用轉(zhuǎn)換、積累、兌換的方式讓學習變得更有成效，讓評價變得更為理性、科學。同時職業(yè)教育國家學分銀行也扮演一種國家資歷框架的推進角色，這對教育興國的發(fā)展戰(zhàn)略起到了積極的作用。

(四)形成統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換標準

在學分銀行建設過程中，主要的難點是區(qū)分可轉(zhuǎn)換為學分的成果類別以及成果等級體現(xiàn)的學分指標。

若要做好這項工作，有兩部分內(nèi)容值得關注并深入研究：其一，成果的范圍、種類以及應用去向。范圍指的是學校教育、職業(yè)培訓、企業(yè)培訓及自學所產(chǎn)生的學習成果；種類指的是學歷教育中的學歷證書、學習課程，創(chuàng)新教育中的各項專利、軟件著作權、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等，實踐教育中的社會實踐、社會服務，職業(yè)培訓中的職業(yè)技能等級證書，企業(yè)培訓中的培訓經(jīng)歷、獲取的證書，以及通過自學完成的其他學習成果等；應用去向主要是指學習成果的最終價值走向，可以分成三類，第一類是為獲取學歷證書而產(chǎn)生的成果，第二類是為提高職業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)而產(chǎn)生的成果，第三類是為實現(xiàn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)而產(chǎn)生的成果。其二，如何對不同的學習成果進行分級，分級之后再轉(zhuǎn)換為學分。對于已經(jīng)形成等級的學習成果的操作是比較容易的，如職業(yè)技能等級證書、國家職業(yè)資格證書、職業(yè)技能大賽、學歷證書、專利以及軟件著作權等，因為這些成果在既定的標準中已經(jīng)形成不同的等級，只需按照等級標準轉(zhuǎn)換學分即可，要根據(jù)社會需求度和學習成果的難度轉(zhuǎn)換學分。對于沒有形成等級的學習成果(如企業(yè)培訓、社會實踐和學習課程)，每個學校都有自身衡量的標準，因此在人才培養(yǎng)方案中會對其設置不同的學分。要對接職業(yè)教育國家學分銀行，就應該在全國范圍內(nèi)形成一個統(tǒng)一的標準，而不是學校在學分銀行信息平臺中自行設置轉(zhuǎn)換規(guī)則，否則容易造成學分轉(zhuǎn)換過大或過小的不公平現(xiàn)象，降低學分銀行的公信力。

目前，職業(yè)教育國家學分銀行能進行轉(zhuǎn)換學分的成果主要是學歷證書和職業(yè)技能等級證書兩部分，因此要將其他的成果納入到學分銀行，并細化學分轉(zhuǎn)換規(guī)則，后續(xù)還有很多需要深入開展的工作。

(五)加強社會宣傳與輿論引導

為了推進學分銀行的建設與使用，除了法律約束、政策支持外，必要的社會宣傳和輿論引導是必不可少的。目前，主要的宣傳工作就是國家開放大學組織的培訓活動，參加人員的涉及面不廣，集中在職業(yè)院校的開放教育學院，而面向職業(yè)院校主要領導及一線教師的培訓活動數(shù)量，遠不如一些技術培訓和教育改革培訓，主要的原因是職業(yè)院校目前的生存壓力在如何提高學生就業(yè)數(shù)量和就業(yè)質(zhì)量上，對于職業(yè)教育國家學分銀行未來能體現(xiàn)出來的價值尚不清楚。

職業(yè)院校和培訓評價組織、培訓機構是職業(yè)教育國家學分銀行建設的主力軍，因此一定要在這些單位和組織中做好正確的引導和監(jiān)管工作。可以從以下三個方面入手：第一，教育行政部門和國家開放大學除了組織專家研究職業(yè)教育國家學分銀行的技術外，還要仔細梳理學分銀行對職業(yè)院校、培訓評價組織和學生產(chǎn)生的價值，讓他們對學分銀行的建設產(chǎn)生濃厚的興趣和信心。第二，對于學分銀行中的難點——學分轉(zhuǎn)換規(guī)則的設置，要提前做好規(guī)劃和設計工作，而不是簡單地交給職業(yè)院校和培訓評價組織去完成。這樣既可以減輕后續(xù)的工作壓力，也可以在全國范圍內(nèi)形成規(guī)范的操作。第三，組織專家資源對學分銀行的全面鋪開進行實際指導，可以采用制定工作手冊、到職業(yè)院校與培訓評價組織蹲點指導、組織范圍較廣的社會培訓等方式。

總之，要擴大職業(yè)教育國家學分銀行的影響力，推進國家學分銀行建設工作，一定要全面做好法律、政策以及技術支持、社會宣傳等方面的工作。

四、結束語

職業(yè)教育國家學分銀行是深化職業(yè)教育改革、對接國家資歷框架的一項重大工程，是擴大職業(yè)教育影響力、積淀職業(yè)教育成果的重要舉措。這項工作目前已經(jīng)完成了信息平臺的建設，但是對信息平臺的改進、職業(yè)院校和培訓評價組織的積極參與、通過學分銀行規(guī)劃學生的學習路徑，還存在很大的發(fā)展空間。因此，需要自上而下通力合作，最終建成科學的、完善的、公平的、體現(xiàn)社會價值的職業(yè)教育國家學分銀行。