政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀探討
——從治理理論的視角

文/姚昱君

自改革開放后，我國公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。原有的政府包攬一切、行政管制為主導(dǎo)的政府供給模式難以滿足居民日漸增加和復(fù)雜化的公共服務(wù)需求，為順應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需要，公共服務(wù)的供給主體擴(kuò)展到社會領(lǐng)域，政府從社會組織處購買公共服務(wù)成為當(dāng)前公共服務(wù)供給的新方式[1]。基于此，文章從治理理論的角度對當(dāng)前社會組織從政府處承接公共服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究。

一、政府從社會組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，公眾的民主意識不斷增強(qiáng)，民主化進(jìn)程不斷加快，政府盡快轉(zhuǎn)變職能已成為刻不容緩的事情。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。結(jié)合治理理論的含義，社會上應(yīng)該存在多個治理主體，主體間地位平等、共同協(xié)作，政府并不獨(dú)享權(quán)力，并偏重社會力量參與治理。一方面，在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會組織作為社會力量的主要代表在不少方面具有天然的優(yōu)勢，比如其非正式性和靈活性可以極大地拉近和公眾之間的距離，有效激發(fā)公共服務(wù)市場的活力等，進(jìn)而彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”問題。另一方面，政府從社會組織處購買公共服務(wù)本身既是對社會組織的培養(yǎng)，也是對政社新型關(guān)系的推動方式的探索。總的來說，政府購買公共服務(wù)具有非常重要的意義[2]。

從20世紀(jì)90年代開始，我國開始引用從社會組織購買公共服務(wù)這一模式，至今為止，確實(shí)取得不少成效。一方面，購買公共服務(wù)的力度不斷增加、購買形式變得多樣化、購買公共服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，涵蓋了包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)保、應(yīng)急救災(zāi)等多個領(lǐng)域。自2012年以來，中央財政項(xiàng)目每年投入兩億資金用于支持社會組織開展社會服務(wù)。而且政府相繼頒布了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》等法規(guī)，這些法規(guī)的頒布標(biāo)志著這一領(lǐng)域開始逐步走向法治化道路。另一方面，通過政府向社會組織購買公共服務(wù)的方式，可以提升公共財政的利用率和公共服務(wù)的質(zhì)量，促使公共服務(wù)事業(yè)得到迅速發(fā)展。

二、發(fā)展中的困境

當(dāng)前，國家不斷提出要創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力等政策目標(biāo)，可以說，公共服務(wù)購買就是落實(shí)這些政策目標(biāo)具體行動安排的重要手段之一。截至目前，政府不斷自上而下地從社會組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索，取得了不小成就，在推動公共服務(wù)均等化、擴(kuò)展社會組織發(fā)展空間等方面都發(fā)揮了積極作用，但也面臨了不小困境。

第一，參與主體權(quán)責(zé)不清，社會組織缺乏獨(dú)立性。在公共服務(wù)購買過程中的三主體：政府、社會組織、公眾必須在明確其權(quán)責(zé)界限的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)良性互動。在政府購買中，政府成為承接服務(wù)過程中的提供者和監(jiān)管者而非提供者，因而其不應(yīng)干涉社會組織內(nèi)部的管理。換而言之，社會組織必須具有其自身的獨(dú)立性和自主性。然而在實(shí)踐中，不少地方政府對自身職能界限認(rèn)知模糊，不但對基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)等缺乏認(rèn)知，而且依舊對社會組織的業(yè)務(wù)開展指手畫腳，大到具體項(xiàng)目開展，小到具體策劃細(xì)節(jié)都要做出明確指示，導(dǎo)致社會組織不得不將更多的精力放在政府部門提出的各項(xiàng)合同外的要求，而非服務(wù)本身。還有的地方政府單純將購買社會服務(wù)當(dāng)作應(yīng)付上級的任務(wù)指標(biāo)，直接通過非競爭性方式選擇合作伙伴。這種困境的產(chǎn)生有缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度的原因，更深層次的卻是因?yàn)檎疀]有對自身權(quán)責(zé)界限有明確的認(rèn)知，并且還未完全轉(zhuǎn)換治理邏輯，缺乏足夠的平等合作意識，只是把社會組織當(dāng)作社會管理的新工具，而非平等的合作伙伴。

第二，購買流程規(guī)范性不足。目前關(guān)于政府購買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，尤其缺乏公開、透明、競爭性的購買程序，地方政府以公開招標(biāo)的名義暗箱操作屢見不鮮，或者避開公開招標(biāo)流程，選擇與自身關(guān)系好的社會組織作為承接方。而且很多政府部門在考察適合社會組承接公共服務(wù)的資質(zhì)時，主要考慮的不是專業(yè)能力，而是各種政治關(guān)系，比如某些地方政府部門在公開招標(biāo)之前便私下協(xié)定好把服務(wù)項(xiàng)目交給某個社會組織，造成購買流程規(guī)范性不足。

第三，社會組織力量弱小，專業(yè)能力不足。政府從社會組織處購買社會服務(wù)意味著需要有足夠數(shù)量和質(zhì)量的社會組織參與競爭。但我國社會組織起步較晚，發(fā)展時間較短，數(shù)量嚴(yán)重不足，能夠參與政府購買服務(wù)活動的社會組織有限。各地在實(shí)施政府購買服務(wù)時，遇到的窘境之一便是參與的社會組織數(shù)量不足。此外，由于我國的社會組織的發(fā)展很大程度上是自上而下式的政府扶持，其行政依賴性強(qiáng)，專業(yè)水平先天發(fā)育不足，因而其提供專業(yè)的公共服務(wù)的能力不足，種種問題制約了提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。

第四，公眾參與不足。由于我國社會組織的成長路徑側(cè)重自上而下的制度性推動，這意味著社會組織和公眾的距離不可避免地更遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)為在公眾間的公信力薄弱，沒有普遍的認(rèn)可和了解，因此在組織活動中也難以調(diào)動社會資源。尤其近年來社會組織慈善事業(yè)方面的丑聞層出不窮，進(jìn)一步打擊了公眾包括捐贈對象對于社會組織的信任。另外，長期以來，公眾習(xí)慣于政府直接供給公共服務(wù)，對社會組織了解不深，缺乏信任，再加上公眾作為承接社會公共服務(wù)的監(jiān)管者和獲得者一直以來都處于弱勢地位，既缺乏足夠的獲取相關(guān)信息的渠道，也缺乏表達(dá)自身服務(wù)需求和建議的路徑，參與其中的積極性大大受挫，進(jìn)而阻礙了購買社會服務(wù)項(xiàng)目的開展。

三、產(chǎn)生困境的原因

第一個原因是民主政治基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)。自改革開放以來，中央政府開始逐步對政治制度進(jìn)行了改革，但根本問題仍未得到解決，權(quán)力過分集中、官本位思想嚴(yán)重、政府獨(dú)享權(quán)力等現(xiàn)象仍十分常見。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府仍把持著絕對的權(quán)力，社會組織在承接公共服務(wù)時深受行政力量的制約，難以獲得自主地位。

第二個原因是公民社會發(fā)展不成熟。這總共體現(xiàn)在兩方面：一是社會公眾缺乏公民精神；二是社會組織發(fā)育不完善。治理理論不但主張打破政府獨(dú)享權(quán)力的局面，尤其強(qiáng)調(diào)社會力量的參與。而社會力量要想作為重要的治理主體之一參與進(jìn)治理對話，必須具備足夠的權(quán)力空間和相應(yīng)的公民素質(zhì)。長期以來，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，政府習(xí)慣于包攬一切，公眾也習(xí)慣于一切聽從政府指令，對公共事務(wù)缺乏主人翁意識。

第三個原因是法治建設(shè)不完善。目前我國在政府向社會組織購買服務(wù)方面缺乏完善的法律法規(guī)。我國尚未出臺關(guān)于政府向社會組織購買公共服務(wù)的法律，地方政府在購買公共服務(wù)時需要制定地方級的規(guī)章制度，因此，缺乏統(tǒng)一的制度支持和共識。正是由于缺乏完善的法律法規(guī)，導(dǎo)致目前無論是政府還是社會組織都缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范化的操作。

四、解決措施

首先，培育協(xié)同治理主體，完善協(xié)同治理機(jī)制。應(yīng)堅(jiān)持治理理論的多元主體共治理念，加強(qiáng)政府與社會組織的合作意識，建立完善的合作競爭機(jī)制。國家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)要求實(shí)現(xiàn)主體的多元性和層次性，即在滿足主體多元化的同時，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)社會活動的開展。具體化的操作包括：①大力推動服務(wù)型政府建設(shè)；②放寬登記管理制度，盡快廢除各種關(guān)于社會組織注冊和成立的不合理規(guī)定，提高培育、發(fā)展社會組織的力度；③加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善第三方監(jiān)督機(jī)制，推動社會監(jiān)督、專家監(jiān)督等多元化監(jiān)督；④健全政府和社會組織雙方的即時績效考核與問題追責(zé)機(jī)制，并在為社會組織提供公平發(fā)展的制度和政策環(huán)境的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)放在監(jiān)管環(huán)節(jié)。

其次，加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)。關(guān)鍵是從法律制度上破除社會組織對政府部門的利益依附關(guān)系。一方面，應(yīng)建立健全政府監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)管，及時進(jìn)行信息公開，對未脫鉤單位采取問責(zé)制，對于因利益糾紛阻礙政府部門和社會組織脫鉤的單位要追究其責(zé)任；另一方面，要加強(qiáng)社會外部監(jiān)督，綜合運(yùn)用各種社會力量通過報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體進(jìn)行監(jiān)督。同時，政府要加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)，完善法制保障機(jī)制，健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任負(fù)責(zé)制，為管辦分離提供強(qiáng)有力的法律保障。此外，要保證公眾有足夠多的正式平臺和渠道參與公共服務(wù)領(lǐng)域，對公共服務(wù)效果和內(nèi)容在公眾間進(jìn)行調(diào)研，積極汲取公眾的看法和建議。

最后，社會組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)。雖然目前我國的社會組織發(fā)展取得不小進(jìn)步，但總的來說還是需要進(jìn)行很多方面的改進(jìn)。第一，社會組織應(yīng)規(guī)范組織的內(nèi)部治理，不斷強(qiáng)化組織內(nèi)部的制度建設(shè)，包括制定完善的管理規(guī)章、清晰明確的組織章程、完善、合理、科學(xué)的業(yè)務(wù)流程以及分工明確、能夠有效合作的機(jī)構(gòu)劃分，并能根據(jù)外部環(huán)境、自身發(fā)展?fàn)顩r及時作出相應(yīng)的調(diào)整；第二，應(yīng)致力于提高人員專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)對自身人員的管理，完善內(nèi)部考核和獎懲體系，在此基礎(chǔ)上做好媒體公關(guān)，擴(kuò)大正面的影響力，提高基層群眾對其的認(rèn)知度；第三，加強(qiáng)社會組織之間的交流與合作，從而減少資金、人員、信息等各方面資源的不足對社會組織活動的限制，并推動互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立；第四、堅(jiān)持相關(guān)信息公開透明的原則，加強(qiáng)信息披露建設(shè)，及時向外界公布自身業(yè)務(wù)進(jìn)展和相關(guān)資金的獲得和使用情況，并進(jìn)一步完善多種形式的監(jiān)督方式，具體包括上級監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、公眾監(jiān)督、捐贈人監(jiān)督等。

五、結(jié)語

為更好地提高政府從社會組織購買公共服務(wù)的質(zhì)量，以滿足當(dāng)下社會治理的需求，文章從治理理論的視角對政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀探討進(jìn)行了探討，并提出了一些建議，希望能夠提高政府服務(wù)質(zhì)量，提升政府購買公共服務(wù)的有效性，從而構(gòu)建一個效率更高的社會服務(wù)體系。