全面預(yù)算績效管理存在的問題及解決之道

【摘要】2018年以來，東莞推動全面預(yù)算績效管理成效顯著，目前已基本實現(xiàn)全覆蓋。但在這過程中，仍存在著績效管理意識不強、績效管理水平不高、績效管理的硬約束體系還未形成等問題。本文將分析東莞在實施全面預(yù)算績效管理方面存在的問題，探析提高全面預(yù)算績效管理水平之道。

【關(guān)鍵詞】全面預(yù)算績效管理;績效意識;問題;激勵約束長效機制

一、全面預(yù)算績效管理的概念

2018年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》標志著全面預(yù)算績效管理的正式實施。但全面預(yù)算績效管理的概述是什么？目前官方和學(xué)屆尚未有定論。但蘇夏嵐（2021）[1]概括了全面預(yù)算績效管理的概念：全面預(yù)算績效管理，是指在預(yù)算管理中引入績效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時重視預(yù)算產(chǎn)出，將各級政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目預(yù)算全方位納入績效管理，將績效目標設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算全覆蓋納入績效管理，從而建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以提高政府資金配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性為目的的一系列管理活動。筆者認為該概念較為準確描述了全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵和外延，本文采取這一概念進行描述。

二、東莞在實施全面預(yù)算績效管理存在的問題

盡管東莞的預(yù)算績效管理開展較早，也取得了良好成績，全面預(yù)算績效管理也推進得不錯，但與高質(zhì)量全面預(yù)算績效管理水平的差距仍然很大。主要存在以下幾大問題：

（一）預(yù)算單位的全面預(yù)算績效管理意識仍然薄弱

經(jīng)過了十多年的實踐，東莞的市級預(yù)算單位的績效管理意識得到了很大提高，但全面預(yù)算績效管理的推動才幾年時間，很多市級預(yù)算單位尚未有全面預(yù)算績效管理意識，遑論鎮(zhèn)街預(yù)算單位的全面預(yù)算績效管理意識。很多預(yù)算單位負責績效管理的主要是會計人員，相關(guān)項目負責人并未直接參與績效管理工作，導(dǎo)致應(yīng)該真正了解項目的人員并未有績效的意識和知識，最終導(dǎo)致整個預(yù)算單位的績效管理意識淡薄。預(yù)算單位普遍存在“重投入、輕績效”情況，如筆者在多年的績效評價過程中，發(fā)現(xiàn)很多單位的預(yù)算項目申報中，存在不少非必要建設(shè)內(nèi)容，預(yù)算價格虛高，甚至有些項目的必要性不強等。一些項目預(yù)算了很多資金，但實際上年度內(nèi)支出不了，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低，影響了資金使用效率和效果。還有不少預(yù)算單位缺乏績效管理意識，不注重收集項目實施過程中的相關(guān)佐證資料，導(dǎo)致在績效自評或財政績效評價需要提供佐證材料時，無法提供充分有效的佐證材料，最終難以進行客觀有效績效評價。

（二）全面預(yù)算績效管理水平還不高

筆者在多年的第三方績效評價實踐中，發(fā)現(xiàn)東莞很多預(yù)算單位的績效管理水平還有待提高。主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、缺乏全面預(yù)算績效管理的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，不了解全方位、全過程、全覆蓋績效管理體系的相關(guān)邏輯，導(dǎo)致預(yù)算績效目標和指標填寫質(zhì)量較差。很多預(yù)算單位的績效目標和指標填寫由財務(wù)、會計人員代勞，但這些人員不了解項目實際情況，難以設(shè)定好績效目標和指標，而懂業(yè)務(wù)的人員又不了解績效目標和指標的相關(guān)知識，導(dǎo)致預(yù)算單位設(shè)定的績效目標和指標普遍質(zhì)量較差。在績效目標和指標不科學(xué)、不準確前提下，難以對項目的績效管理水平進行有效評價。2、預(yù)算績效審核質(zhì)量不高。目前大部分的預(yù)算績效審核由財務(wù)部門負責，主要做法是由財政部門的相關(guān)業(yè)務(wù)科室負責審核預(yù)算，但由于項目涉及眾多專業(yè)知識，財政部門的人員知識較為單一，難以做出專業(yè)審核。因此，對很多項目預(yù)算審核采取簡單的默認預(yù)算單位預(yù)算，或者按照一定比例削減預(yù)算的方式，這都不科學(xué)。另外，財政部門每年也會選取部分項目委托第三方機構(gòu)審核，但畢竟還是少數(shù)。再者，第三方審核的結(jié)果是否真正得到應(yīng)用，還得看財政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位的博弈。3、績效目標審核質(zhì)量不高。預(yù)算單位績效目標設(shè)定質(zhì)量較差的情況下，需要財政部門對績效目標進行審核把關(guān)，但實際的效果不盡如人意。主要原因是，財政部門需要審核的績效目標數(shù)量眾多，人手不足加上專業(yè)能力單一，難以進行有質(zhì)量的審核。結(jié)果就是，財政部門的審核僅僅是形式審查。即使每年會將一部分項目委托給第三方審核，第三方審核相對專業(yè)，但畢竟比例不高，難以改變目前績效目標審核質(zhì)量不高的現(xiàn)實。4、預(yù)算績效自評質(zhì)量不高。由于預(yù)算單位普遍缺乏績效管理意識，在預(yù)算績效自評中，一是績效目標不夠科學(xué)合理，難以進行有效評價，二是缺乏佐證意識，不知道提供哪些佐證資料，或者提供的佐證資料不正確或不充分。出現(xiàn)了單位自評分數(shù)很高，但第三方審核的結(jié)果較差的局面，而委托第三方審核的比例不高。5、預(yù)算績效的公開與應(yīng)用還不足。目前，很多預(yù)算單位尚未將預(yù)算績效信息進行公開，或者雖然公開，但公開的內(nèi)容詳細程度各異，無法實現(xiàn)真正的社會監(jiān)督。另外，績效管理的結(jié)果應(yīng)用還不足。雖然有政策要求將績效管理的結(jié)果與預(yù)算安排和單位、個人考核掛鉤，但在實際操作中，效果不甚理想。

（三）績效激勵約束作用不強，“硬約束”體系尚未形成

目前，預(yù)算績效管理的約束主要是績效管理水平與預(yù)算安排相掛鉤、與部門考核掛鉤。但實際上，很多項目屬于常規(guī)的民生項目，很難通過削減預(yù)算的約束來提高績效管理水平。其他非常規(guī)性項目，由于績效管理不佳削減預(yù)算的做法沒有“硬約束力”的上級文件，在執(zhí)行中也往往因為預(yù)算單位的施壓、或領(lǐng)導(dǎo)的批示而成為一句空話。至于部門考核中的績效管理部分，由于占比較低，一般不超過10%，約束力也不強。另外，也缺少激勵制度，對預(yù)算績效管理做得好的單位和個人，目前還未形成有效的激勵和獎勵機制。這樣會降低預(yù)算績效管理工作人員的積極性，導(dǎo)致績效管理相關(guān)制度難以貫徹，績效管理相關(guān)工作難以順利有效執(zhí)行[2]。可見，整個預(yù)算績效管理的“硬約束”體系尚未形成。

三、提高全面預(yù)算績效管理水平之道

（一）加強培訓(xùn)學(xué)習，全面提高預(yù)算單位人員績效意識和水平

思想決定行動，要提高績效管理水平，首先要提高績效管理意識，而且首要是單位領(lǐng)導(dǎo)績效管理意識。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，業(yè)務(wù)人員才會有動力去提高預(yù)算績效管理意識和水平。應(yīng)加強單位全體人員對全面預(yù)算績效管理制度、相關(guān)文件精神和要求的學(xué)習，形成全員重視績效、全員自覺主動參與提高單位預(yù)算績效的局面。一是從面上對所有人員進行績效管理知識的“掃盲式”培訓(xùn);二是對業(yè)務(wù)人員從微觀上進行績效管理知識和技能培訓(xùn)，包括但不限于預(yù)算申報、績效目標和指標設(shè)定、績效自評信息填寫和佐證資料提供、績效運行監(jiān)控的佐證資料提供、績效信息公開和結(jié)果應(yīng)用等，大力提高業(yè)務(wù)人員的績效管理水平。另外，盡快轉(zhuǎn)變觀念，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要牢固樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效理念，從重視分配、重視投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暪芾怼⒅匾暜a(chǎn)出，追求預(yù)算績效最大化和公共支出成本最小化。

（二）積極引入第三方進行績效評價和輔導(dǎo)，提升績效管理水平

東莞早在2012年就開始全面引入第三方進行績效評價的做法。近10年來，在第三方的作用下，東莞的績效管理水平提升較快。首先是對市級預(yù)算單位，從引入第三方機構(gòu)進行結(jié)果績效評價開始切入，慢慢到預(yù)算管理的前端和中段，如預(yù)算績效審核、績效目標審核、績效運行監(jiān)控、績效自評審核等。目前第三方已全面介入預(yù)算績效管理的全過程，市級預(yù)算單位的績效管理水平也得到了很大提升。其次，第三方的水平也在眾多項目評價實踐中得到了很大提升，績效評價報告的水平也在逐步提高。同時，財政部門績效管理科的業(yè)務(wù)水平也得到很大提高，逐步形成第三方和財政部門的良好業(yè)務(wù)互動。最后，第三方也可以輔導(dǎo)預(yù)算單位進行全過程績效管理咨詢和輔導(dǎo)工作，包括績效目標申報、績效自評輔導(dǎo)、績效管理指導(dǎo)等方面。另一方面，可以協(xié)助財政部門開展財政績效評價，提高預(yù)算單位績效管理水平提升。此外，財政部門還可以與第三方合作共同研制績效管理相關(guān)標準，實施標準化建設(shè)，全面推動績效管理水平提升[3]。東莞市早在2016年就委托第三方制定了一個指標體系匯編，涵蓋了19個行業(yè)類別的績效評價指標。

（三）建立績效管理激勵約束長效機制

目前，績效管理的約束，東莞的做法主要是：1、對部分預(yù)算審核不通過的項目不安排入庫，不安排預(yù)算。一是必要性不強的項目，直接不予立項。這種項目一般是過于超前、沒有政策依據(jù)、存在重復(fù)建設(shè)嫌疑、投入產(chǎn)出不匹配等，主要是委托第三方機構(gòu)進行審核。二是項目有立項建設(shè)必要性，但可行性不足，如無法在預(yù)算年度內(nèi)實施完成，或者需要滿足前置條件但難以滿足等。2、削減預(yù)算金額。主要對項目的必要性和可行性基本無質(zhì)疑，但預(yù)算規(guī)模偏大不合理的情況，采取削減預(yù)算金額的方式進行約束。3、績效運行監(jiān)控。對超過一年建設(shè)期的項目，財政部門會在年中進行績效運行監(jiān)控。對照年初設(shè)定的績效目標和指標，進行逐一比對審核，如發(fā)現(xiàn)存在資金支付進度不理想，項目進度慢等情況，適當核減資金。4、將預(yù)算績效管理納入單位年度考核，與評優(yōu)和年度績效獎金掛鉤，但占比不高，激勵和約束效果還不明顯。因此，除了繼續(xù)堅持目前的主要做法外，建議系統(tǒng)建立績效管理激勵約束長效機制。首先，從制度上重視績效管理工作，如建立單位的全面預(yù)算績效管理制度，建立以單位一把手為組長的績效管理小組等。其次，建立內(nèi)外結(jié)合的激勵約束機制。對內(nèi)，明確績效管理職責，落實到人，明確獎勵標準和懲罰措施，并將績效管理業(yè)績納入個人晉升考核內(nèi)容等;對外，財政部門要對預(yù)算單位績效管理進行考核，建立明確考核標準，適當提高占比。同時，提高對預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)（特別是一把手）的績效考核比例，并明確獎懲措施。逐步提高激勵和約束力，建立績效管理激勵約束長效機制。

參考文獻：

[1]蘇夏嵐.芻論行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理存在的問題及對策[J]，商訊，2021（7）：146-148.

[2]吳暢.地方政府全面預(yù)算績效管理存在的問題與解決路徑——以云南省紅河州為例[J]，預(yù)算管理與會計，2021（7）：53.

[3]湖北省財政廳預(yù)算績效管理處.全面實施預(yù)算績效管理改革初探——基于湖北省的實踐[J]，財政監(jiān)督，2021（7）：62.

本文是東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院“政校行企”項目：“茶山鎮(zhèn)生活垃圾壓縮、運輸服務(wù)項目績效評價”（編號：政201808）研究成果。

作者簡介：原秋華（1982.6—），男，漢族，廣西桂平市人，講師，碩士研究生，政府采購管理專業(yè)負責人，主要研究方向：政府采購，績效管理與評價，經(jīng)濟法。