進一步發揮特別提款權的作用

文/熊愛宗 王亮亮 編輯/孫艷芳

受新冠肺炎疫情影響，全球陷入嚴重的公共衛生危機和經濟危機。危機造成各國對國際流動性的需求上升。盡管包括國際貨幣基金組織（IMF）在內的國際社會采取了一系列措施，但發展中國家，特別是低收入國家，依然面臨較大的外部融資缺口。為解決這一問題，特別提款權（SDR）再次受到熱烈討論，并被寄予很高的期望。

特別提款權分配可促進對低收入國家的流動性支持

特別提款權是IMF創設的一種國際儲備資產，它的分配有利于彌補成員國的國際儲備不足。2008年全球金融危機爆發后，IMF在2009年進行了1612億特別提款權的普遍分配，并批準了1997年達成的215億特別提款權的特別一次性分配。也因此，在新冠疫情暴發之初，各方就呼吁再次進行特別提款權的普遍分配，并作為對發展中國家和低收入國家的支持。2020年3月23日，IMF總裁格奧爾吉耶娃在二十國集團冠狀病毒緊急事件部長級電話會議之后發表聲明指出，“一些中低收入國家已請求IMF分配特別提款權?！薄拔覀冋谂c成員國共同探討這一方案。”聯合國貿發會議（UNCTAD）也發文建議IMF進行3萬億—5萬億美元的特別提款權分配，以使得發展中國家可以獲得1萬億美元的分配額度。2020年4月15日，包括德國總理默克爾、法國總統馬克龍、南非總統拉馬福薩在內的18位歐洲和非洲領導人發表的共同倡議指出，IMF必須立即進行特別提款權的分配，以幫助低收入國家為采購基本商品和必要的醫療用品提供額外的流動性。英國前首相布朗聯合超過100位各國前總統和前總理向G20發表公開信，呼吁IMF進行5000億—6000億美元的特別提款權分配。此外，一些學者也呼吁IMF進行特別提款權的分配。

然而，特別提款權的分配從來就不是一個簡單的經濟問題，而是一個政治問題。2020年4月，二十國集團（G20）財長和央行行長核準通過的《G20行動計劃——支持全球經濟渡過新冠肺炎危機》指出，G20國際金融架構工作組討論了特別提款權分配以及相關國家將超額特別提款權贈予或借給有需要國家的可能性，但是沒有達成共識。反對特別提款權普遍分配的國家認為，特別提款權分配并不能使低收入國家獲益。如美國前財長姆努欽指出，特別提款權分配并不是滿足成員國緊急需求的有效工具，這是因為，將有近70%的分配會流入G20國家，而這些國家不需要或不會使用這些額外分配的特別提款權來應對疫情；而所有的低收入國家只能獲得3%的份額額度。

但呼吁進行特別提款權分配的聲音一直沒有停止。2020年7月，中國人民銀行行長易綱發文指出，為應對疫情和推動全球經濟復蘇，國際社會應盡快達成共識并落實特別提款權分配。其援引彼得森國際經濟研究所的研究指出，如果基金組織分配5000億美元特別提款權，76個全球最貧窮的國家可獲得220億美元的特別提款權，其總國際儲備可上升超過9%，其中22個國家的國際儲備可上升超過20%。因此，特別提款權的分配對于低收入國家的支持將是巨大的。

進入2021年后，推動特別提款權分配的政治共識逐步凝聚。2021年2月召開的G20財長和央行行長會議發布的新聞通告指出，IMF應就特別提款權普遍分配提出建議。美國財政部長耶倫在給G20同事的信中也表示，特別提款權的分配可以促進低收入國家的流動性，滿足這些國家應對衛生危機和經濟復蘇的需要。一旦實施新一輪特別提款權普遍分配，將可以滿足全球對儲備的長期需求，為各國直接提供大量的流動性。

進一步加大特別提款權對低收入國家支持的其他方案

為解決低收入國家國際流動性不足的問題，除了積極推動特別提款權的普遍分配外，圍繞特別提款權，各方還提出以下方案。

方案一：發達經濟體將分配的特別提款權捐贈出一定比例，援助有需要的低收入國家。特別提款權的分配基于各國在IMF的份額比例。根據目前的IMF份額結構，35個發達經濟體在IMF中的份額占比達到61.46%，而74個國際開發協會（IDA）國家份額僅占到基金組織總份額的4.24%。這意味著分配的特別提款權將大部分流入發達經濟體。而如果發達經濟體可以貢獻出一定比例的特別提款權，這對于低收入國家來說將是巨大的支持。發達經濟體貢獻的特別提款權可以用于免除低收入國家的雙邊債務，也可以將其注入世界衛生組織牽頭實施的新冠肺炎疫苗實施計劃（COVAX），幫助低收入國家盡快獲得疫苗。

方案二：將各國分配但未使用的特別提款權重新利用起來。各國在收到特別提款權分配之后，可以根據需要將其轉換為外匯，以償付國際收支逆差或IMF的貸款，也可以與黃金、自由兌換貨幣一樣作為國際儲備資產。為進一步盤活特別提款權作為國際儲備資產的作用，可以將各國未使用的特別提款權以某一種形式集合起來重新加以利用。目前，IMF共向成員國分配了2041億特別提款權，如果可以將其中10%重新利用起來，總額也將超過200億特別提款權。然而實際中，如何定義特別提款權的“未使用”可能是一個難題，因為很多國家持有特別提款權可能是儲備資產管理的需要，而不是單獨的不想使用特別提款權。而如果簡單地將各國特別提款權持有量多出分配量的部分算作“未使用”的話，截至2021年2月28日，IMF有 57個成員國的特別提款權持有量超過其分配量，多出的特別提款權總規模仍達到80億特別提款權。

集合起來的各國未使用的特別提款權，可以交給IMF管理使用。IMF是特別提款權的創設者，對于特別提款權的使用具有豐富的經驗，因此IMF將是特別提款權管理的最優受托人。目前，IMF的一些已有安排也都接受成員國以特別提款權的形式出資，如向低收入國家提供優惠貸款的減貧和增長信托（PRGT）。因此，從IMF的角度來看，集合起來的特別提款權可有三個去向：一是注入減貧和增長信托，提高低收入國家外部融資的獲取規模；二是注入控災減災信托，加大對低收入國家的債務減免力度；三是新建某種形式的信托，滿足低收入國家其他融資需要。

方案三：IMF可以利用特別提款權作為資本金，建立一個特殊目的機構（SPV），對外發行債券進行融資。通過杠桿效應，其無疑可以進一步擴大IMF的貸款能力。例如2010年IMF曾發文指出，可以2009年特別提款權分配為契機，發達經濟體以分配的特別提款權作為資本金，建立綠色基金（Green Fund），從而幫助發展中國家應對氣候變化的挑戰。因此，在當前疫情背景下，各國，特別是發達經濟體，可以現有和新增特別提款權為資本金，建立由基金組織管理的特殊目的機構。該資金則主要用于支持發展中國家應對疫情和促進經濟復蘇。

中國的角色與作用

中國支持特別提款權在疫情應對中發揮更多作用。新冠疫情暴發后，中國政府一直支持進行特別提款權的普遍分配。中國人民銀行行長易綱多次呼吁，應推動特別提款權普遍分配，以更好支持新興市場和發展中國家應對疫情帶來的沖擊。在2021年2月26日G20財長與央行行長視頻會議上，易綱進一步指出，應推動特別提款權普遍增發，并將現有和新增特別提款權以適當形式轉借給低收入國家，支持其經濟復蘇。

中國一直支持擴大特別提款權的使用。2009年，時任中國人民銀行行長的周小川曾發文指出，應特別考慮充分發揮特別提款權的作用，并在建立特別提款權與其他貨幣之間的清算關系、推動特別提款權的計價職能、推動創立特別提款權計值資產、完善特別提款權的定值和發行方式等方面提出建議，旨在使特別提款權真正滿足各國對儲備貨幣的要求。2016年中國擔任二十國集團輪值主席國期間，重啟了國際金融架構工作組，將研究擴大特別提款權的使用，作為推動國際貨幣金融體系改革、完善全球金融治理的重要內容。當年8月，世界銀行在我國銀行間債券市場成功發行特別提款權計價債券，成為擴大特別提款權使用的標志性事件；當年10月，人民幣正式成為特別提款權籃子貨幣之一。

從未來看，要使特別提款權發揮出更大的作用，還需要對其做進一步的完善。一是進一步完善特別提款權的分配機制。鑒于目前IMF份額結構的分配機制導致特別提款權的分配與需求之間難以匹配，解決辦法可將各國對儲備資產的需求作為IMF分配特別提款權的考慮變量。二是合并IMF特別提款權賬戶和普通資源賬戶。根據IMF協定，凡涉及特別提款權的業務與交易，均應通過特別提款權賬戶辦理，而其他業務與交易則應通過普通賬戶辦理。如果將兩個賬戶合并，IMF就可以將各國未使用的特別提款權看做是各國在IMF的存款，可以直接進入普遍資源賬戶使用。這有利于進一步盤活特別提款權的存量資產。三是從更長遠的角度看，應逐步擴大對特別提款權的使用，特別是私人部門的使用，以不斷完善其國際貨幣職能，使其能最終成為一個完備的超主權儲備貨幣，不斷提升國際貨幣體系的穩定性。