全球金融治理面臨的八個(gè)問題

文/張禮卿 編輯/孫艷芳

>>>美國華盛頓，國際貨幣基金組織總部。

所謂全球金融治理（Global Finance Governance），是指各國通過簽署協(xié)定等方式形成特定的制度、規(guī)則和機(jī)制，對全球貨幣事務(wù)和金融活動進(jìn)行管理，以維護(hù)全球貨幣和金融秩序的穩(wěn)定和公平，進(jìn)而推動全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資等各個(gè)領(lǐng)域的健康發(fā)展。

長期以來，以美元為中心的國際貨幣體系是全球金融治理框架的最主要特征。對于這一體系的穩(wěn)定性和公平性，經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間并沒有形成共識。上世紀(jì)70年代，以查爾斯?金德伯格爾為代表一些學(xué)者提出“霸權(quán)穩(wěn)定論”，認(rèn)為美元“霸權(quán)”可以向世界提供自由貿(mào)易體制和最后貸款人等公共產(chǎn)品，從而有助于世界市場出清和金融穩(wěn)定。不過，從上世紀(jì)60年代初期羅伯特?特里芬提出“兩元悖論”，到近年來約瑟夫?斯蒂格里茲、周小川等學(xué)者關(guān)于國際貨幣體系的討論，都提出了相反的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，美元作為一種主權(quán)貨幣，充當(dāng)國際貨幣時(shí)難免遭遇“特里芬難題”，而且美國的貨幣政策總會優(yōu)先考慮美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要，不可能以全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為政策的出發(fā)點(diǎn)。布雷頓森林體系的瓦解以及半個(gè)多世紀(jì)以來全球金融動蕩的頻繁發(fā)生都表明，“霸權(quán)穩(wěn)定論”并沒有獲得有效驗(yàn)證，美元主導(dǎo)的全球貨幣體系并不是一個(gè)具有內(nèi)在穩(wěn)定性的制度框架。

2020年3月，新冠疫情開始在全球蔓延后，全球金融市場劇烈動蕩。作為應(yīng)對，美國從其自身角度出發(fā)，實(shí)行了極端寬松的財(cái)政與貨幣政策。這些政策正在引起人們對于通脹的擔(dān)憂，有可能對未來全球金融的穩(wěn)定構(gòu)成極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，新興市場經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定長期以來受到美國貨幣政策的外溢效應(yīng)沖擊。2020年5月份以后，近一半的國際貨幣基金組織（IMF）成員國向該組織表達(dá)了獲得流動性支持的期望，其中很多低收入國家已深陷主權(quán)債務(wù)償付困境。這一切，再次反映出全球金融治理面臨的各種問題和局限。

如何完善全球金融治理框架，從而更好地維持世界金融秩序的穩(wěn)定性和公平性，是擺在我們面前的重要課題。展望未來，至少有八個(gè)方面的問題值得深入展開研究。

問題一：如何繼續(xù)推進(jìn)國際貨幣體系的有效改革

既然以美元為中心的國際貨幣體系存在嚴(yán)重缺陷，那么改革就具有突出的意義。事實(shí)上，在過去幾十年間出現(xiàn)過不少改革方案，其中主要包括回到國際金本位方案、實(shí)行單一世界貨幣方案、基于特別提款權(quán)（SDR）的超主權(quán)貨幣方案、多元儲備貨幣方案和改良的美元本位方案等。從歷史經(jīng)驗(yàn)可知，回歸國際金本位方案并不具有可行性；單一世界貨幣和基于SDR的超主權(quán)方案雖然可以徹底解決“特里芬難題”，但需要主要經(jīng)濟(jì)體具有足夠的政治意愿，也許經(jīng)過長期努力有可能實(shí)現(xiàn)；改良的美元本位制方案需要美國進(jìn)行自我糾正，基本上也沒有現(xiàn)實(shí)性。

相比之下，多元儲備貨幣方案是相對可行的選擇。理論上，通過貨幣競爭，主要儲備貨幣發(fā)行國的財(cái)政和貨幣政策將會變得相對自律，同時(shí)“特里芬難題”將會因?yàn)楸欢喾N貨幣分擔(dān)而變得相對緩和。不過，這個(gè)方案將會在多長的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)也尚難預(yù)料。10年前，巴瑞?艾青格林在《囂張的特權(quán)》一書中曾頗為樂觀地預(yù)言，2020年美元在全球儲備體系中的比重將顯著下降，歐元和人民幣的比重將相應(yīng)上升。現(xiàn)在看來，這個(gè)預(yù)言基本落空了，因?yàn)槊涝闹匾圆]有比10年前下降。不過，從長遠(yuǎn)看，美元地位的逐漸衰落是個(gè)必然趨勢，因而多元儲備貨幣格局仍然可以期待。關(guān)鍵在于歐元地位必須得到鞏固和發(fā)展，人民幣國際化的程度也需要獲得持續(xù)提升。

值得注意的是，自2009年G20倫敦峰會決定增發(fā)2500億美元等值的SDR之后，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于進(jìn)一步提升SDR在全球儲備體系中的地位一直懷有期待且不斷予以推動。在去年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，斯蒂格里茲、奧甘博等學(xué)者再次呼吁大規(guī)模增發(fā)SDR，以應(yīng)對低收入國家面臨的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。近日，IMF執(zhí)董會正在對增發(fā)6500億美元等值SDR的提案進(jìn)行討論。如果獲得批準(zhǔn)，SDR的儲備資產(chǎn)地位將會得到進(jìn)一步提升，并有望成為多元儲備貨幣（資產(chǎn)）方案的一個(gè)成員，甚至重新燃起人們對超主權(quán)貨幣方案的希望。

問題二：如何通過更為有效的國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)來減少系統(tǒng)重要經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)政策的溢出效應(yīng)

在各國經(jīng)濟(jì)高度關(guān)聯(lián)的今天，主要經(jīng)濟(jì)體的宏觀經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)具有越來越明顯的外溢效應(yīng)。例如2008年美國的次債危機(jī)很快演變成全球性金融危機(jī)，其后續(xù)的量化寬松貨幣政策的實(shí)施和退出，給新興市場經(jīng)濟(jì)體金融穩(wěn)定帶來巨大沖擊；再如2015年中國匯率政策的調(diào)整，同樣對全球金融市場產(chǎn)生了巨大影響。這些都清楚地表明，主要經(jīng)濟(jì)體的政策協(xié)調(diào)至關(guān)重要。2020年3月以來，美聯(lián)儲實(shí)施極端寬松貨幣政策，導(dǎo)致一些新興市場經(jīng)濟(jì)體資本流入大量增加和貨幣顯著升值；而未來美聯(lián)儲一旦退出量化寬松政策，資本大量從新興市場流出將不可避免，這些國家貨幣的匯率會再次面臨動蕩。

從目前看，二十國集團(tuán)（G20）可能是最重要的國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。2009年的倫敦峰會，G20成功促成各國實(shí)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激。2020年4月，面對疫情，G20 通過了“暫緩最貧困國家債務(wù)償付的倡議”（DSSI），此后還多次倡議延長債務(wù)期限，并提出了后續(xù)債務(wù)處理框架。目前，有關(guān)國家一致同意將緩債期限延至2021年6月30日，并將在2021年4月確定是否需要再延期6個(gè)月。總體上看，G20在推動國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)方面（特別是在危機(jī)期間）發(fā)揮了重要作用。不過，如何繼續(xù)有效地發(fā)揮其在政策對話方面的積極作用，并且使之真正成為一個(gè)具有約束力的持久的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免其演變?yōu)橹饕?jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人空談和做秀的平臺，仍是全球金融治理領(lǐng)域面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

問題三：如何建立和健全全球金融安全網(wǎng)，以防范日趨明顯的流動性沖擊

自上世紀(jì)70—80年代以來，伴隨著金融自由化和金融全球化的快速發(fā)展，新興市場經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定頻繁遭遇沖擊，貨幣危機(jī)不斷發(fā)生。作為對策，很多國家嘗試大量積累外匯儲備，或者簽署雙邊貨幣互換協(xié)定，或者參與區(qū)域性金融一體化進(jìn)程，或者在危機(jī)發(fā)生時(shí)向IMF尋求流動性貸款。所有這些措施都有一定的作用，但總體上并不充足，不能完全避免貨幣金融危機(jī)的發(fā)生。譬如，2020年4月，IMF估計(jì)，因疫情沖擊產(chǎn)生的流動性貸款需要將高達(dá)2.5萬億美元，但該組織所擁有的貸款資源大約只有1萬億美元，缺口巨大。此外，上述的一些工具或途徑，還存在較大的約束和使用成本。譬如大規(guī)模持有外匯儲備就意味著巨大的機(jī)會成本，即不能充分利用外匯資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)；再譬如，IMF貸款和某些區(qū)域性貨幣互換安排，常會要求危機(jī)國接受苛刻的“條件性”（Conditionality）。因此，如何創(chuàng)新和完善全球金融安全網(wǎng)的建設(shè)（全球金融安全網(wǎng)是一個(gè)松散的國際金融合作網(wǎng)絡(luò)，其主要功能是避免金融危機(jī)的發(fā)生以及減緩危機(jī)造成的沖擊。目前，這一網(wǎng)絡(luò)由全球多邊機(jī)制、區(qū)域金融安排以及國家之間簽署的雙邊互換協(xié)議等多層次救助機(jī)制所構(gòu)成），著力維護(hù)全球金融體系的穩(wěn)定，仍然需要進(jìn)行積極的探索和創(chuàng)新。

問題四：如何對現(xiàn)行的國際金融治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革

為了在戰(zhàn)后對國際貨幣秩序進(jìn)行重建，在美國主導(dǎo)之下，布雷頓森林體系于1944年應(yīng)運(yùn)而生。盡管已經(jīng)過去了77年，而且在其核心內(nèi)容——可調(diào)整的釘住匯率制度（即“雙掛鉤”）在1973年已經(jīng)退出歷史舞臺，但作為這一體系的機(jī)構(gòu)遺產(chǎn)，國際貨幣基金組織和世界銀行集團(tuán)一直保留至今，并且成為現(xiàn)行全球金融治理框架的重要組成部分。客觀講，在這70多年里，國際貨幣基金組織和世界銀行集團(tuán)在促進(jìn)全球貨幣穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減少貧困等方面做出了不容忽視的重要貢獻(xiàn)；但是，在全球經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變革后的今天，無論是國際貨幣基金組織還是世界銀行，以美國為絕對主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)不僅難以更為有效地發(fā)揮其應(yīng)有作用，也有失公平。對這兩大國際組織的份額和投票權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，使中國等新興市場經(jīng)濟(jì)體擁有更多的話語權(quán)，已是大勢所趨。遺憾的是，由于種種原因，特別是由于美國國內(nèi)政治力量的阻擾，這方面的改革至今沒有結(jié)果。如何尋求突破，依然是主要國家的領(lǐng)導(dǎo)人所面臨的挑戰(zhàn)。

問題五：如何對國際資本流動進(jìn)行有效管理

國際資本流動的經(jīng)濟(jì)影響是雙重的。一方面，正常的資本流動具有促進(jìn)資源合理配置、實(shí)現(xiàn)跨期均衡和分散投資風(fēng)險(xiǎn)等潛在利益；另一方面，非理性的、特別是投機(jī)性短期資本的大規(guī)模流動，則常常會成為一國金融動蕩的根源。近年來的不少實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，資本自由流動與經(jīng)濟(jì)增長并不存在明顯的相關(guān)關(guān)系，其包含的政策含義值得我們深思。

實(shí)際上，在過去幾十年間，工業(yè)化國家的資本周期性地大規(guī)模流入和流出新興市場，在很多國家引發(fā)了宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，并構(gòu)成資產(chǎn)價(jià)格泡沫生成與破滅周期（Boom-bust Circle），最終基本上都以金融危機(jī)收場。面對屢屢發(fā)生的動蕩，國際貨幣基金組織終于自2012年起改變了長期以來鼓勵(lì)資本賬戶開放的立場，認(rèn)為面對大規(guī)模資本流入沖擊時(shí)，一國除了應(yīng)該及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策、允許貨幣升值和加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管外，還應(yīng)該將資本管制當(dāng)作可選的政策工具。這一立場轉(zhuǎn)變，無疑有助于新興市場經(jīng)濟(jì)體國家的金融穩(wěn)定。不過，如何提高這些政策工具的效果，并不是一件很容易的事情。

需要指出的是，如果僅僅從輸入國對國際資本流動進(jìn)行管理，不僅效果不佳，而且并不公平。因?yàn)闊o論是調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策、允許貨幣升值、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，還是實(shí)行資本管制，其政策代價(jià)基本均由輸入國承擔(dān)而與輸出國無關(guān)。因此，如何探索一個(gè)由輸入國和輸出國共同參與的國際資本流動管理框架，通過某種形式的國際協(xié)定對國際資本流動進(jìn)行雙向管理，將是全球金融治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要任務(wù)。

問題六：如何對全球金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管

2008年美國次債危機(jī)后，國際社會對全球金融監(jiān)管給予了高度重視。在2009年召開的G20倫敦峰會上，與會各國一致同意在原先的金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum）基礎(chǔ)上創(chuàng)立金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Board），作為促進(jìn)全球金融監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，與國際貨幣基金組織一起，對全球金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并提出解決措施。會上還提出了全球金融監(jiān)管的基本框架，主要包括：改造金融監(jiān)管架構(gòu)，加強(qiáng)對宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)的識別和管理；擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍，將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融工具納入審慎監(jiān)管范圍；改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的薪酬制度；提高金融體系資本質(zhì)量和數(shù)量，阻止過度杠桿，提取緩沖資金；進(jìn)行會計(jì)準(zhǔn)則改革等。在之后的匹茲堡峰會和首爾峰會上，G20還對如何緩解金融機(jī)構(gòu)的順周期效應(yīng)、加強(qiáng)對影子銀行和衍生產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管等重要問題提出了具體應(yīng)對措施。

高度重視全球金融監(jiān)管框架的建立，無疑是全球金融治理方面的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在FSB的積極努力下，這方面的成績不容低估。不過，這一進(jìn)程同樣面臨挑戰(zhàn)。首先，最大的問題是如何使各項(xiàng)監(jiān)管設(shè)想得到有效的實(shí)施；其次，如何形成一個(gè)各國均應(yīng)遵守，但也能適當(dāng)體現(xiàn)不同發(fā)展階段國家特點(diǎn)的國際標(biāo)準(zhǔn)；最后，如何加強(qiáng)各國在監(jiān)管領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和合作，特別是在大國關(guān)系日趨復(fù)雜的環(huán)境下，如何避免非經(jīng)濟(jì)因素對監(jiān)管合作的干擾等。上述這些問題，都值得進(jìn)行深入研究。

問題七：如何有效地開展區(qū)域性和集團(tuán)性貨幣金融合作

區(qū)域性和集團(tuán)性貨幣金融合作是全球金融治理的一個(gè)重要層面。近年來，由于全球性貨幣金融合作面臨資金不足、條件苛刻等諸多困難，加上各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推動，區(qū)域性和集團(tuán)性的貨幣金融合作框架不斷出現(xiàn)。前者如“清邁協(xié)議”及其多邊化（CMI，CMIM），后者如美聯(lián)儲主導(dǎo)的“14國貨幣互換協(xié)定”、金磚國家應(yīng)急儲備安排（BCAR）等。在長期發(fā)展融資方面，除了亞洲開發(fā)銀行、非洲開放銀行、泛美開發(fā)銀行這些較早成立的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)外，還有亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和新開發(fā)銀行（即金磚銀行）等。

區(qū)域性或集團(tuán)性貨幣金融合作安排的出現(xiàn)，是對全球性貨幣金融合作機(jī)制的補(bǔ)充。但由于種種原因，一些合作安排并沒有取得很好的成效。譬如創(chuàng)建于2000年5月的“清邁協(xié)議”，由于缺乏獨(dú)立的宏觀經(jīng)濟(jì)檢測機(jī)制，在使用時(shí)相當(dāng)程度上需要與IMF的“條件性”（conditionality）掛鉤，因而至今基本沒有被啟用過。盡管掛鉤的比例已經(jīng)從最初的90%降為70%，但仍然不足以鼓勵(lì)有關(guān)國家在危機(jī)時(shí)申請使用。其他區(qū)域性貨幣安排也有類似的問題。

問題八：中國應(yīng)該如何積極參與全球金融治理

經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)正在迅速崛起。近年來，已相繼成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大對外貿(mào)易國，同時(shí)也是全球主要的國際直接投資輸入國和輸出國。另外，人民幣國際化的進(jìn)程也頗為迅速。據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2020年人民幣國際化報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，2019 年，人民幣跨境使用逆勢快速增長，全年銀行代客人民幣跨境收付金額合計(jì) 19.67 萬億元，較上年增長24.1%；另外，截至2019年年底，人民幣已經(jīng)成為世界第5大支付貨幣和官方儲備貨幣。

作為一個(gè)國際影響力快速上升的新興經(jīng)濟(jì)體，中國理應(yīng)在全球和區(qū)域兩個(gè)層面積極參與全球治理。事實(shí)上，伴隨著對外金融的進(jìn)一步開放和人民幣國際化的逐步實(shí)現(xiàn)，借助G20峰會、IMF改革進(jìn)程、亞洲貨幣金融合作框架、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、新開發(fā)銀行、絲路基金、“一路一帶”倡議等國際性和區(qū)域性安排，中國正在努力承擔(dān)更多的國際責(zé)任，并在國際事務(wù)中享有更多的話語權(quán)。

當(dāng)前，中國正面臨百年未遇之大變局，在參與全球經(jīng)濟(jì)與金融治理方面，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。展望未來，中國應(yīng)通過多方面的努力，在尊重第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期形成的國際金融治理基本框架的同時(shí)，積極尋求變革和突破。其一，繼續(xù)創(chuàng)造和完善各種基礎(chǔ)性條件，包括擴(kuò)大金融開放、完善匯率形成機(jī)制和改進(jìn)投資環(huán)境等，穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國際化，促進(jìn)多元儲備貨幣體系的早日形成；同時(shí)，積極推動SDR的增發(fā)和擴(kuò)大使用范圍，為國際貨幣體系的長遠(yuǎn)變革創(chuàng)造機(jī)會。其二，積極參與G20框架下的國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，不斷推動政策對話機(jī)制的完善，提升其機(jī)制化水平和政策對話效果。其三，積極推動IMF和世界銀行集團(tuán)的份額和投票權(quán)改革，力爭在第16輪總檢查中進(jìn)一步提升中國的份額和投票權(quán)，使其與中國經(jīng)濟(jì)總量和開放程度等指標(biāo)保持一致，加快推進(jìn)這兩個(gè)國際金融組織的治理變革。相應(yīng)地，進(jìn)一步提高人民幣在SDR貨幣籃子中的比重，繼續(xù)提升人民幣的國際化程度。其四，積極參與全球金融安全網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大貨幣互換協(xié)定的簽署范圍，適當(dāng)增加金融資源的投入，為新興市場經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定提供更多的幫助。加強(qiáng)區(qū)域性貨幣金融合作，積極推動“清邁協(xié)議多邊化進(jìn)程”的具體實(shí)施，加快“10+3”宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室（AMRO）的機(jī)構(gòu)建設(shè)，為亞洲貨幣基金的最終設(shè)立創(chuàng)造條件。其五，繼續(xù)審慎推進(jìn)資本賬戶可兌換，擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)的對外開放，同時(shí)不斷擴(kuò)大在跨境資本流動和金融服務(wù)領(lǐng)域的國際監(jiān)管合作，在數(shù)字貨幣跨境流動等新興領(lǐng)域的監(jiān)管合作方面，提出建設(shè)性方案。