全球金融治理的中國方案：理念、規則和取向

文/王國剛 柳圓圓 編輯/孫艷芳

21世紀以來，尤其是在2008年美國金融危機沖擊、特朗普執政中強力貫徹“美國優先”和2020年新冠疫情沖擊等背景下，全球治理再度進入了深層的調整時期，各種嚴峻挑戰接踵而來。中國作為最大的發展中國家和世界第二大經濟體，不可能獨善其身，理應提出中國的全球治理方案，推動人類命運共同體的建設。

合作共贏：中國的全球金融治理理念

全球金融治理依什么理念展開，是全球金融發展中的一個基本問題。它不僅涉及到對世界各國（和地區）訴求的認識，而且涉及到對全球金融發展趨勢及其內在規律的認知。中國歷來強調，國不論大小強弱應一律平等，相互尊重各自的主權利益，互利合作。1953年12月31日，周恩來在接見印度代表團時，代表中國政府首次提出了“互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處”的五項原則。1989年鄧小平在接見泰國總理差猜時指出，“考慮國與國之間的關系，主要應該從國家自身的戰略利益出發。著眼于自身長遠的戰略利益，同時也尊重對方的利益，而不去計較歷史的恩怨，不去計較社會制度和意識形態的差別，并且國家不分大小強弱都相互尊重，平等相待”。2013年6月19日，習近平總書記在接見聯合國秘書長潘基文時明確指出，“零和思維已經過時，我們必須走出一條和衷共濟、合作共贏的新路子”。“歷史告訴我們，一個國家要發展繁榮，必須把握和順應世界發展大勢，反之必然會被歷史拋棄。什么是當今世界的潮流？答案只有一個，那就是和平、發展、合作、共贏”（引自《習近平談治國理政》）。可見，合作共贏是中國在國際經濟金融關系中長期堅持的基本理念。

合作共贏依托于中國五千年的深厚文化，反映了世界幾千年發展中各國和各民族的共同訴求，也反映了政治經濟發展的內在規律和必然趨勢。其打破了西方國際金融理論的認知，是一個既傳承歷史又推陳出新的現代國際經濟金融基本理念。合作共贏理念與西方國際經濟金融理念相比較，至少有三個不同：

第一，在對人（乃至人類）的本性認識上，西方經濟學認為，“人的本性是自私的”，每個人（乃至一個國家）的各種經濟活動都建立在利己的基礎上。與此對應，在國際經濟金融關系中，世界各國或地區會追求各自的私利，并無全球共同福祉可言。雖然在某種特殊條件下，有些國家可能在利益方面做出某種退讓，但這只是權宜之計，目的在于謀求更多的長遠利益。依此邏輯，在國際經濟金融關系中只有利益關系和利益交易，并無真正的朋友。與此相反，中華文化盡管也重視利益機制，但強調“人之初，性本善”是人們從事各種經濟活動的基點，認為人在本質上有著向善求善的欲望和追求。雖然人與人之間存在著利益差別，但在本性上是相近的。基于此，人與人之間合作互利是必然的，追求社會福祉的目標是共同的。以此邏輯，國際金融關系本質上就是一種互幫互助的關系。

第二，在市場經濟機制上，西方經濟學強調完全競爭、優勝劣汰，因此，通常將競爭對手視為敵對方。此認知貫徹到國際金融關系中，就會將市場競爭對手國視為對抗國，運用種種對己有利的國際資源和種種手段來爭取自己的利益，限制乃至完全忽視對手方的合理訴求和國際規則。與此相反，中華文化主張，市場經濟雖應貫徹市場競爭規則，但前提是，應重視對手方的合理權益及其合理訴求；強調“和為貴”，視競爭對手為合作方、互利方。另一方面，強調應充分看到對手方的長處，積極取長補短，可視對手方為“良師益友”。畢竟全球金融發展并非哪個國家獨自之事，需要各國（和地區）共同努力。同理，全球金融市場也不是哪個國家的市場，是各國或地區的共同市場，有待各國或地區共同努力才能有效發展。

第三，在金融運作機制上，西方經濟學以資本權利為基點，認為資本越大則權利越強，形成了依資本權利決定市場競爭力的機制。將上述認知擴展到國際金融關系之中，必然視發展中國家為弱國，利用它們資本緊缺的短板，通過資本輸出機制進入發展中國家，隨后將資本的優勢轉化為定價的優勢，謀得高額紅利。一旦資本權利受到發展中國家主權機制的限制，就動用政治機制、外交機制乃至軍事（甚至戰爭）機制，對發展中國家實施“制裁”。與此相反，中華文化雖然重視資本平等和尊重市場機制，但更加強調經濟平等建立在人類平等基礎上，而各類主體共存共生、人類的共同發展則是資本平等和市場平等的基礎。其內在機理是，市場經濟的發展受制于眾多經濟、社會、文化和政治等條件，從而決定了各種舉措都應注意兼顧左鄰右舍、瞻前顧后、統籌安排。因此，處理國際經濟金融關系，應在充分尊重主權的基礎上“求同存異”，各國或地區之間各有所長也各有所短，應取長補短，合作共贏。

多邊主義：中國的全球金融治理規則

多邊主義，是指在國際事務中由三個以上國家或地區在相互平等的基礎上就共同所關心的國際事務達成的對成員國行為具有約束力的國際規則或國際協議。其內在機理在于，由于經濟金融活動是由介入其中的各方共同行為決定的，因此經濟金融活動的規則也理應由各參與方在平等的基礎上共同達成或制定。兩百多年來，國際金融規則大致經歷了以下三個發展階段：

第一階段：從18世紀到二戰結束。這是主要由單邊主義界定國際金融規則的時期。它的典型狀態是，帝國主義國家利用經濟優勢強制性地將本國利益及其規則強加于殖民地半殖民地國家。具體表現主要有三：一是帝國主義國家將本國的貨幣制度施加至殖民地國家，如英屬殖民地實行英鎊、法屬殖民地盛行法郎等等。這種貨幣制度的安排，完全由宗主國單方面決定，直接目的在于滿足其在對外貿易、對外投資和對外借貸等方面的需要，這也是其管控殖民地國家經濟金融的一個主要機制。二是直接投資和國際信用的資金主要由宗主國流向殖民地國家，與此相關的國際規則主要由宗主國制定。三是國際金融規則與國際貿易規則連為一體，是宗主國控制殖民地國家經濟金融命脈的主要機制。在此背景下，形成了一種以宗主國為“中心”、以殖民地為“外圍”的“中心-外圍”的國際經濟金融分工格局。

第二階段：從二戰結束到20世紀末。這是由美國單邊主義操控下的多邊主義由盛走弱的時期。20世紀40年代以后，在民族獨立的推進下，亞非拉等殖民地相繼成為擁有獨立主權的民族國家，致使由宗主國單邊界定國際金融規則的歷史難以延續，并以多邊主義取而代之。然而，單邊主義陰魂不散，一個突出的表現是美元霸權和美國金融霸權。1944年，布雷頓森林體系確立了以美元為中心的國際貨幣體系，消解了宗主國-殖民地之間的國際貨幣機制，有利于多邊主義的貫徹。但1971年8月，美國運用單邊主義強權，宣布美元與黃金脫鉤，到牙買加會議，認同了美元與黃金脫鉤的合法性，確立了浮動匯率制度，實際上認可了美元在國際貨幣體系中不受約束的霸權地位。進入21世紀，尤其是2008年美國金融危機以后，重構國際貨幣體系的呼聲日漸高漲，實際上反映了多邊主義的訴求。在國際金融組織方面，布雷頓森林體系下建立的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行在表面上屬于多邊國際金融組織，但世界銀行的行長由美國推薦、美國擁有對國際貨幣基金組織重大事項的一票否決權等安排，顯示了它們實際上掌控于美國手中。2018年以后，在特朗普執政期間，美國屢屢以退出國際組織相要挾來貫徹其“美國優先”的單邊主義，但相關國際組織堅持多邊原則，頂住了美國的施壓，顯示了多邊主義與單邊主義的博弈加劇。

第三階段：從20世紀末至今。這是經濟多極化背景下的多邊機制界定國際金融規則的時期。1995年1月1日，關貿總協定改組為世界貿易組織，確立了多邊貿易體制中非歧視性、自由貿易、可預見性、保障公平競爭、鼓勵發展和經濟改革等五大原則，標志著新型國際貿易體制的形成。這為按照多邊原則改革國際金融體制和國際金融規則等提供了貿易、投資、知識產權等方面的條件。1999年1月1日，歐元問世打破了美元獨霸的格局，標志著多極化國際貨幣體系的啟動，由此，在國際貨幣領域中形成了一個能夠與美元霸權相抗衡的歐元機制。2010年，中國GDP總量位居全球第二位；2016年10月，人民幣正式加入SDR貨幣籃子；2017年，中國對外貿易總額位列全球第一；2020年，中國成為唯一一個經濟正增長的主要經濟體。這些都意味著，中國正在成長為全球經濟金融體系中的新力量。由此，全球經濟金融多極化格局已露端倪，也在客觀上要求建立多邊主義的國際金融規則與其相適應。

上述國際經濟金融發展史呈現出國際金融規則演變的三個主要特點：一是單邊規則向多邊規則轉變。在單邊主義背景下，發達國家利用它們的強勢，常常把市場競爭、優勝劣汰等概念灌輸給發展中國家，以求打開對方國門，占領市場并獲取資源。但隨著發展中國家的經濟實力增強，爭取平等地位、平等競爭就成為它們在國際經濟金融中的共同訴求。另一方面，發達國家之間的不平等在美國（或美元）單邊主義的擴展中持續擴大，使得歐洲等發達國家有了較強的推進多邊主義的內在要求。由此，以多邊原則建立國際間經濟金融規則，已成為世界上絕大多數的國家或地區的共同要求。從全球金融發展的總趨勢看，多邊規則將日益成為主流機制和主導力量。二是“贏者通吃”讓位于“合作共贏”。按照西方經濟學的邏輯，物競天擇、優勝劣汰可在國際社會中給發達國家帶來“贏者通吃”效應；但兩百多年來，并無一個貧窮落后的發展中國家因國際競爭而被發達國家所吞并。二戰后，發展中國家經濟發展在總體上呈現出良好態勢，國際競爭力日趨提高。實踐證明，國際市場是一個多層次市場體系，各國均有自己的獨特優勢，“贏者通吃”是不可能成為現實的。在尊重各國主權（即國家不分大小、強弱和貧富）的基礎上展開國際經濟金融活動，相互借鑒、各取所長、合作共贏，已是絕大多數國家和地區的共同心聲，由此，合作共贏必然會成為主導性國際經濟金融理念。三是多邊規則在國際金融市場實操領域的延伸有待深化。各國或地區的金融市場是它們各自市場經濟的主要組成部分，均在它們各自的法律制度和金融監管約束下運行發展。從這個角度看，目前以多邊規則構建的國際金融市場并不存在。因此，要破解雙邊主義的約束，運用多邊規則創新全球金融市場，依然是一個有待實踐的論題。

多元資本組合：中國的全球金融治理取向

落實“一帶一路”倡議，是中國推進以多邊規則構建全球金融體系的主要實踐，其在實踐層面上需要解決好三個相互關聯的難題：一是巨額資金。“一帶一路”沿線國家大多是資金緊缺的國家，它們的基礎設施建設需要投入數十萬億美元的資金。如果不能充分解決這些資金來源的難題，那么，“一帶一路”的進程將受到嚴重影響。二是資金性質。資金在性質上可分為資本性資金和債務性資金。就前者而言，“一帶一路”沿線的許多國家通過“儲蓄→投資”機制增加資本性資金的能力均相當有限，從而會制約建設項目所需的資金來源；就后者而言，債務性資金雖在一定時期內或能滿足項目建設的需要，但隨著還本付息，已建成項目的后續經營運作就與借貸者沒有多少利益關系了。鑒此，要實現長期的“合作共贏”是不容易的。三是政治風險。金融活動總有風險。在“一帶一路”推進過程中，并不僅限于各種經濟風險，經濟社會秩序動蕩、政權更迭乃至發生戰爭等所引致的各種風險也需要予以充分考量。破解上述三個難題，實際上已成為落實“一帶一路”倡議、構建全球金融體系新規則的關鍵。

推進“一帶一路”建設的過程，同時也是構建相關國家（和地區）的“利益共同體”的過程。從這個角度看，資本的組合機制具有聚合各方投資者利益、發揮他們整體化解風險的功能。形成多元化的資本組合，需要解決好三個問題：一是各國投資者能夠達成投資取向共識。在“一帶一路”建設中，既有商業性項目也有公益性項目。只有貫徹“合作共贏”的理念，拓展投資眼界，相關國家的投資者才可能聚焦于具體項目，形成多元化資本組合。二是貫徹股權平等機制。保障股權平等是保障股東權益的基本機制，也是吸引各國投資于“一帶一路”建設項目的重要機制。三是資本權益的交易機制。“投入之前先考慮好退出”是資本投資的一項重要原則。在國際性長期項目投資中，投資者對資本退出機制的重視程度明顯高于投資風險。這不僅出于對投資收益的安全性考量，更重要的是出于對投資本金安全性的考量。在資本權益可交易的條件下，國際投資者可以將這些資本與其運作的其他資產連接并統盤考慮經營運作，從而可強化他們的投資信心，擴展他們的投資規模。

在“一帶一路”建設中，多元化資本組合可在四個相互關聯的層面展開：一是金融機構層面。已有的各家國際性銀行以貸款為主要的資金供給方式，難以形成緊密型的“合作共贏”機制，鑒此，需要著力發展股權投資。股權投資方式，既可以是多國的各自公司向某一具體國家的建設項目投資入股，也可以是多國的各類股權投資基金集中對某國的具體項目投資入股。二是金融產品層面。“一帶一路”建設資金的籌集難易程度和數量多少，與金融產品的特征直接相關。在“一帶一路”建設中，需要探索以多邊規則為導向來設計、發行和交易的金融產品。例如，以建設項目為基礎，向多國乃至全球發行長期公司債券、股權投資基金、普通股股票、優先股股票以及其他證券等。三是金融市場層面。在“一帶一路”建設中，要支持多元化金融產品交易，金融交易場所的股權結構應多元化，金融產品交易機制（包括上市規則、交易規則和退市規則等）也應符合多邊利益的要求。在條件成熟時，這些交易場所應有效利用現代電子信息技術（包括互聯網等）向全球開放，擴展多邊機制在全球金融交易中的覆蓋面。四是多邊經濟特區層面。在有條件的國家，可以爭取劃出一定的區域發展多邊經濟。該區域實行特殊的制度，域內企業既可以有各個國家的獨資企業也可以有多個國家合股的股份公司；域內的具體經濟制度和經濟機制由管理委員會決定，其成員由域內各家企業推薦代表構成；域內各類企業的投資、生產、貿易、就業和稅收等具體制度由管委會與該國政府談判決定。這種多邊機制下的經濟特區運作，有利于弱化乃至避免雙邊機制條件下的政治風險。