重大公共衛生事件下疫情物資與工程緊急采購引發財務控制的思考

管芝云 李 明 張佩芳 上海浦東新區周浦醫院

新型冠狀病毒肺炎(Corona Virus Disease 2019，COVID-19)，簡稱“新冠肺炎”，是2019 年末突然而至的公共健康重大危機，對世界經濟與社會都將產生重大而又深遠的影響，對承擔公共醫療服務的公立醫院來說，也是一場突如其來的沖擊。疫情期間，醫療衛生機構面臨收入斷崖式下跌與防疫成本直線上升的壓力，醫院的運營管理也遇到了難度高點。防疫物資與戰疫工程突發的情況頻頻出現。為了應對新冠肺炎疫情, 防疫物資的短缺是醫療機構最大的難題，武漢用“中國速度”創造出十多天內建成武漢火神山、雷神山醫院的奇跡背后，既是4 萬多名建設工人傾力搶建的血汗成果，也有背后財務管理團隊籌集資金、臨時預算、按時審核與結算等細致努力與拼搏。

一、內部控制與財務控制

1992 年美國COSO 委員會提出了第一份關于內部控制的正式報告，揭開強化企業內部控制管理的序幕。2008 年5 月我國頒布了大中型企業適用的《企業內部控制基本規范》。財政部于2012 年頒布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》。公立醫院是事業單位，既要堅持醫療的社會公益性又要保證持續穩健經營，所以持續加強內部控制，建立良好的運營管理秩序，不斷優化工作流程是公立醫院應對運營挑戰的有效方法之一。

財務控制是內部控制的重要組成部分，通常可包括：組織架構控制、全面預算控制、授權審批控制、成本控制、風險控制、資產控制以及審計控制。公立醫院的財務控制是指在醫院戰略目標指引下，在遵法守紀的基礎上實施適當的程序與方法，對醫院資金投入過程及效益效果進行衡量與校正，確保公立醫院為資源有效配置使用的目標以及相應的財務計劃得以順利實現。財務控制服務于公立醫院的戰略目標與理財目標。

二、防疫物資與戰疫工程突發給醫院內部控制帶來的影響

2020 年春節突如其來的新冠疫情讓所有人都措手不及，衛生系統更是仿若意外劈頭蓋臉而來。新的防疫要求與應急準備讓預算外的物資采購與戰疫工程的應急項目頻繁發生。

(一)防疫物資采購帶來的影響

瘟疫陰影下，全國供應鏈體系遭遇了極大考驗。疫情就是命令，無預算戰疫物資與防護用品的突發采購在疫情初期更加明顯。而物資的緊缺與疫情封鎖下的運輸困難也是春節假期最明顯的特征。采購任務往往都是時間緊、任務重、要求高。醫院物資采購部門在搶時間搶資源采購時，口頭匯報與非書面決策流程頻發，經常出現先采購后有集體決策記錄的現象。醫院內部各科室的疫情防控緊急程度不同，物資采購的驗收入庫與分發常常無縫銜接，領用拆開包裝后才發現采購質量問題，造成退貨退款結算環節的混亂。

(二)戰疫工程施工帶來的影響

無預算對醫院內部就診流程區域、核酸檢測場地、發熱門診區域等改擴建以及專項CT 房屋的建設等應急工程在疫情命令下短時間內就開工建設。書面的可行性認證流程、集體決策記錄常有缺失。

三、應急采購是否都能適用單一來源采購規定

疫情下，時間緊采購任務急迫，沒有時間公開招募比選。春節假期里的采購困難、運輸困難、施工人員招募困難以及施工物資短缺、供應商在外地休假鞭長莫及等，這些常常導致醫院經辦部門認為：當下情形符合采取單一來源采購的方式。

四、應急采購與工程中的財務控制措施

(一)醫院應當建立應急管理機構、應急管理制度與流程

疫情期間醫院成立疫情防控工作領導小組，工作職責包括：將根據上級行政部門統一部署和要求，統一領導和指揮全面負責醫院疫情防控工作。領導小組負責研究制定防控相關政策措施并組織實施，決定疫情防控有關重大事項(含重大資金使用)。領導小組辦公室通常設置在醫院黨政辦公室。疫情期間特事急辦，醫院應編制《醫療物資應急采購管理制度與流程》《應急工程管理制度與流程》等，重大項目必須走可行性認證流程，加強風險控制。各部門均要開設綠色通道，及時完成審批流程，加快處置，不得拖延瀆職。

(二)建立財務疫情專項預算管理制度與流程

財務部門牽頭制定財務疫情專項預算管理制度與流程。財務部門聯合業務管理部門、采購部門，以滿足疫情防控工作需要為首要目標制訂詳細預算。財務部負責核查預算的科學性與可行性，并上報優先列入院內集體決策議程進行快速集體決策。決策后應及時完成預算院內公示流程。

(三)建立應急支付管理制度與流程

疫情下，制定剛柔相濟的應急支付管理制度與流程是非常有必要的。資產控制措施不能放松，采購后必須及時完成質量驗收后才能發放領用，質量問題嚴格走退庫退貨流程。退貨退款結算與采購付款原則上仍采用銀行轉賬方式付款，但因疫情防控需要緊急采購時，采購人員可以使用綁定公務卡的微信、支付寶等支付方式(選擇公務卡支付)。支出后應按照財務報銷流程及時完成報銷工作，在公務卡還款系統中進行還款。在嚴格執行授權批準控制的基礎上，財務人員在看見疫情緊急付款憑證時，必須特事特辦，加快處置進度，及時完成付款報銷及入賬。及時入賬后，疫情防控采購數據統計分析才會及時準確，才能做好醫院領導層下一步決策的數據支撐。

(四)完善財務績效評價制度

完善財務績效評價制度，明確財務績效評價指標考核，是對采購過程與資金使用的有效監督方法之一。財務績效評價制度一般包括預算執行情況、財務運行績效和日常財務管理三個部分多項考核指標。疫情期間重大資金使用項目適用于預算執行情況與財務運行績效中的部分考核指標，例如：項目資金支出完成率、審計后項目支出審定價與預算金額的比率、項目啟用后就診服務人次與計劃服務人次比率等。同時可根據實際情況增加考核指標，例如：“項目實際耗時與計劃耗時的比率”可以體現項目實施效率。

(五)嚴格把控單一來源采購的條件

疫情期間，不是所有的醫院采購都屬于應急采購范圍。只有以滿足疫情緊急防控工作需要而特別采購的事項才屬于應急管理范疇。應急采購應當優先考慮多渠道采購：可以挑選醫院以往的供應商進行比價采購，也可以通過同行醫院推薦、需求科室自薦等方式確定供應商范圍，進行多方比價采購。

《政府采購法》第三十一條規定了單一來源采購方式及適用情形，其中較為接近疫情期間采購的是“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”情形。醫院財務人員應當深刻解讀法律法規，嚴格控制單一來源采購方式的使用條件。雖然疫情爆發在春節假期內，的確“發生了不可預見的緊急情況”，但也并非都是“不能從其他供應商處采購”的情形。預算經院內決策審批后，立即向上級主管部門提出申請，經批準后方可按照規定，采用不執行政府采購法規定的方式和程序選擇供應商，自行采購時也必須遵守院內采購相關規定；或按政府管理部門的規定采購進口物資無需審批。

財務部門應當牽頭內部控制管理，聯合醫療業務管理部門、醫院感染控制部門、紀檢監察、內部審計等部門加強采購過程的監督，嚴格把控單一來源采購的條件，監督采購公示過程。既要及時完成緊急采購任務，也要加強各類風險控制。

(六)紀檢監察與審計監督

因疫情而緊急實施的物資與工程采購，紀檢監察實施全過程監督防控控制廉政風險。采購前，紀檢監察人員多提醒、多開展談心談話與廉政教育，具有敲山震虎的威懾作用，可以預防部分人員敗壞風氣，利用緊急辦事的契機進行指定采購、利益輸送，預防出賣醫院權益去牟取私利，預防員工的瀆職與職務犯罪。采購中紀檢監察人員加快供應商與醫院及員工的多方利害關系審查，多詢問比價細節或者直接坐鎮采購現場，采購后實地勘察監督，嚴防死守，堅決杜絕商業賄賂現象的發生。

對某個采購事項實施全過程審計是內部審計盡早介入監督的工作方式之一。即使采購事項不在年度預算內，采購前，內部審計人員可以爭取第一時間獲得采購計劃，查看采購的可行性與合理性。采購中，內部審計人員審閱合同與采購計劃是否貼合；在考慮疫情需要的前提下是否符合經濟效益原則；供應商是否符合相應的資質，是否是“無重大違法記錄”的法人，能否保障合同的順利履行等，盡量縮短對供應商資質審查的時間，提高工作效率。采購后，嚴格審查物資與資產入庫完成情況是否與合同約定的一致，質量是否與合同約定一致，是否按期完成履行合同。

工程決算審價是對工程項目實施內部控制的最后一道防線。緊急疫情下，如果沒能充分比價，防疫物資與戰疫工程可以先采購先實施，但須在合同中約定：以審計最終審定價作為雙方結算的依據。采用以外部專業審價為主、內部審計為輔的工作辦法對所有大額防疫物資與戰疫工程的采購與實施進行項目審價，是加強成本控制以及保障合理使用國有資金的有效辦法。

(七)加強財務檔案中采購資料的歸檔備查

財務部門應當加強疫情物資采購合同的管理。緊急預付款時，注意收集上級部門疫情防控物資采購政策文件與院內采購相關決策支持資料、公示圖片等作為憑證附件，以備日后遇到外部審計、督查或者巡察時提交核查。

五、結語

加強財務控制，確保資金的安全完整與有效使用是財務人的工作使命。對公立醫院財務管理人員來說：疫情是意外，也是一場緊急實戰演練。財務管理工作平時忽視的應急機制在疫情面前應當抓緊雕琢打磨、反復摸索，并為適應內外部環境變化持續改進財務控制措施付出堅持不懈的努力。