地方政府投融資方式的選擇與地方政府債務風險研究

周 媛 個舊市綜治維穩網絡輿情信息中心

在社會經濟不斷發展的背景下，投融資體系發生了一系列變化，呈現出了完善狀態。從一方面來講，土地財政伴隨著房地產行業調控發生了改變，并且政府基于風險方面的考慮，將投融資平臺的融資功能去除，促使基礎設施投融資方式有了明顯改變，逐漸趨于規范化，另一方面，在實踐期間各項融資方式以不同方式積累著各種各樣的債務風險，對此，必須加強重視力度，在新常態背景下采取何種方式掌握地方財政風險的內在規律是強化財政管理、提升財務管理質量、促使地方財政穩定發展的關鍵。

一、地方政府投融資方式的選擇以及債務風險形成機制

(一)對于地方政府融資方式的供求分析

第一，一般情況下，城鎮化是投融資需求極為密切事項的基本來源，伴隨著時間的發展，我國將會步入新型城鎮化道路，為了實現良好發展的目的，其對于政府部門提出了較高的需求，這就需要從地方性基礎設施以及地方性公共服務等多方面入手，加大監督管理力度，將資金應用在其中，避免發生資金斷裂現象。全面監督和管理，為其提供充足的資金支持。通過相關分析來看，我國新型城鎮化規劃明確論述，一直到今年為止，我國常住人口城鎮化率逐漸提升，幾乎達到了60%，而且城鎮化方面還形成了非常大的城市投資需求。

第二，在宏觀調控發展背景下，相關政策對融資方式產生了一定程度的影響。一般情況下，當政府部門依照實際情況選擇相關融資方式時，通常依照相關政策，影響性表現為兩點。一方面，自從頒布了融資政策以后，地方政府融資債務規模以及債務結構有了一系列改變，但是對于債務來講，依然要求加以延伸，從中看出，債務退出極為復雜化，實施起來比較困難，政策也在發生著改變。從另外一方面進行探討，地方政府對融資活動極為重視，提出的要求較高，這樣就導致政府過度擠壓融資空間，不過債務風險出現概率也隨之降低。例如，我國之前制定的政策使政信合作被限制，同時證信合作類型產品規模逐漸增加，成為了銀行資金流入平臺公司的主要渠道，政企合作類產品規模處于增長狀態，雖然相關明文規定禁止政府對平臺債權進行擔保，但是各項金融機構想要通過地方政府出具承諾函，這樣做的原因是為了得到政府方面的擔保。并且，融資平臺面臨著非常大的壓力，當新增債務和政府債務分開以后，融資途徑將會被影響，而且在實際情況下，地方政府部門為了抑制不良問題的形成，通常是為融資平臺加以擔保，比如應用協議償還和承諾函等方法。

第三，基于債務資金壓力下，地方政府選擇了PPP 模式和城投債方式，對地方債權發行的限額規模控制加以規避。地方政府只可以采取發行地方債權的方式舉借債務，嚴格依照基本要求，然而實際上，新增地方債務無法滿足基礎設施建設要求，一方面來講，采取銀行信貸體系融資的方式對融資平臺展開了系統性監督和管理，同時融資平臺也越來越青睞于企業債、信托和其他融資渠道等，融資平臺的融資規模增長現象沒有明顯變化，另外一方面，也可能促使地方政府違規發債或者是采取不規范的PPP 項目以及專項建設基金等違規融資方式進行融資。

(二)需求和供給之間的沖突

當前階段，在選擇地方政府融資方式期間，經常受到一系列因素的影響，最為明顯的一項因素為地方政府融資方式供需關系，而且該項方式選擇期間面臨著較高的難題，如財政三角局面，其中，財政三角包含了財政收入情況、債務以及支出現象，屬于三方面的整體論述。財政收入和財政債務相互組合形成了財政支出債權人，產生該項局面是因為需要保持三者之間的平衡性支出，財政的支出離不開稅收和債務收入端，在當前地方政府基礎設施融資需求不斷提升的過程中，稅收制度結構性減稅大方向是政府稅收增長趨勢，受整體稅收改革的限制，在這一現狀下，對于債務融資方面提出的要求升高，對此，需要摒棄以往傳統方式，進一步改善相關的融資方式，以此滿足基本要求。其中，近些年形成的新現象頗多，表現為引進了新型的PPP 模式、城投債得到了良好的轉型以及地方發債放開等。

(三)地方政府投融資方式的優劣性比較

綜合性考慮到我國地方政府投融資方式創新的背景，主要對地方政府債券PPP 中支出和城投公司的債券發行三種方式進行比較，考察地方政府對基礎設施融資渠道的選擇性偏好，在地方政府多種融資渠道可供選擇的理論背景下，PPP 城投在地方政府發債都是能夠選擇的選項，同時也是目前三項基本設施的融資方式，從宏觀上來看，這些政策工具，對于基礎設施融資而言，功能類似，都可以發揮為基礎設施提供融資的功能，但具體到適用范圍政府管控政策和盈利空間以及風險程度等三者都有著明顯的差別。

第一，在之前原有預算法中明確表示，禁止地方政府部門發行相關債券，當新預算法得到修訂以后，該種現象發生了變化，新預算法的出現使地方政府擁有了發債權，增強了地方債券的規范性，使其朝著良好趨勢發展。在地方政府中，債券融資方式應用極為廣泛，而在地方政府部門中，面臨著較一些融資風險，這些融資風險可以有效控制，當政府部門自身信用等級升高的話，融資成本將會降低，從中看出，優勢明顯，但是在這一現狀下，地方債券也有著一些不足之處，比如地方政府在獲取融資資金以后，應當對公共服務提供成本進行全額支付，政府參與到基礎設施項目決策以及融資建設等環節中，限額管理地方債務，和PPP 相比較來看，地方債券需要政府定期還本付息。

第二，對于城投債融資平臺來講，是基于目前地方政府發展期間制定投融資體系的基本實踐。實施城鎮化和公共基礎項目建設工作的基本融資途徑為大力創新，在城投債全面發展的背景下，融資平臺有所創新，得到了良好轉型，城投債發行發生了相應的變化，不再被政府償債能力所約束，信用是指企業信用，存在的風險獨立在政府中，因為其他融資方式發展的影響，在我國，城投債依舊存在，并且在城投債中，銀行貸款是一項基本債務，其除了制定了健全的貸款控制制度之外，并且還制定了規范的銀行貸款控制系統，能夠將風險控制在合理范圍中。但是自身信用不再處于政府信用范圍內。通過分析看出，城投債依舊存在著問題。由于是企業信用融資，成本取決于企業資信情況相對較高，同時融資平臺債不再是政府性債務，政府原則上不再對債務負責。城投債風險相對隱形，不容易被發掘也不容易被控制。

第三，PPP 模式。PPP 模式一旦在風險分配機制和利益協調機制方面出現問題的話，將會導致PPP 項目失敗，因此實施難度和不確定性是非常高的，大部分國家的PPP模式雖然得到了廣泛應用，但是規模有限。PPP 模式的作用表現為提升公共資源利用率，將價值全面體現出來，提升融資能力，經過不斷應用來看，PPP 模式滿足了政府融資需求，實質上在PPP 制度和監管嚴重缺失的情況下，地方政府往往將PPP 當成一種融資方式，為地方融資層面帶來一定的便利，通過PPP 模式提供基礎設施，地方政府不需直接參與到PPP 項目決策和融資階段中，因此無需為PPP 項目支付債務利息，融資成本非常低。

二、基本對策

(一)對債務風險進行嚴格控制

增強政府融資行為的規范性，確保工作良好開展，加強對債務風險的監督力度，抑制風險出現，對于違規融資行為必須加以重視，明確政府部門以及企業之間的債務權限，從一定程度上保障融資符合要求。

(二)遵循分工協作的基本原則，將投融資方式的優勢體現出來

針對于不同類型的融資方式，地方政府之所以出現選擇性偏好，具體是因為地方政府對于債務風險防控提出了較高要求以及各自適用范圍和優劣性等方面的不同，結合相關投融資方式實際應用情況可以看出，在公益性強的基礎設施內可以采取地方債券，而政策因素對城投債和PPP有著直接性的影響，因此合理應用兩者，可以確保地方政府債務被有效管理，避免了債務問題的形成，減少了基礎設施成本，使基礎設施領域中財政資金投資效率以及質量在全面提高。

(三)采取分類風險分類管理分類控制的方式

對于PPP 模式來講，加強政府承諾支出的管理和控制，制定預警以及風險評估模型，實現生命周期的風險防控，提升PPP 財政支付的預算制度配合度和執行度，解決合同管理和法律體系中的不完善現象。對于城投債來講，合理推動轉型升級有利于積極化解平臺存量債務，管控新增債務，合理有效地指導城投債發行，健全法人治理結構，建立現代企業制度和風險管控機制。

三、結語

從以上論述來看，在地方財政開展的背景下，地方政府債務占據著重要的位置，作用非常大，既能夠將財政運轉困難和稅收增長緩慢問題徹底解決，同時還可以加快基礎設施建設，提升經濟水平，達到規避風險、穩定發展的目的。