編制采購文件時容易觸及的政策風險及其防范措施

廣西壯族自治區林業科學研究院

引言

從實際所處的基本地位角度展開闡釋分析，政府采購工作是我國各級政府在組織推進日常業務過程中需要涉及的重要內容，在全面系統學習掌握相關政策條件下，科學恰當完成采購編制工作環節，能支持各級政府開展的采購工作，順利獲取和實現最佳效果。

一、政府采購政策的復雜性是導致采購單位容易觸及政策風險的根本原因

（1）從直接性和間接性來看，政府采購政策既有直接作用于政府采購規范的政策，也有外溢性政策。這類外溢性政府采購政策很多是隱形的，但同時又是硬性的，從而導致在政府采購實際中難以把控，如果不仔細研究并予以防范，極易觸及政府采購政策風險。部分采購人在政府采購評分項設置了將機械類、化工類、農林類等行業龍頭企業或者其他類似的榮譽獎項作為加分項，但如果仔細研究這些榮譽獎項的評定辦法，大多都有諸如注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等條件因素，從而就違反了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》第三條的有關規定。

（2）政策本身的不明確導致各方當事人甚至于監管部門對政策理解和執行產生差異。政府采購政策來源的多元化，采購形式的多樣化，使得政府采購政策的有些具體要求和規定說不清道不明，往往是各方當事人甚至于監管部門都在政府采購實踐中一邊發現問題，一邊解決問題。

政府采購各方當事人甚至監管部門，都沒有一個正確的理解，導致2018年財政部組織對2017年政府采購項目抽查時，絕大多數采購人或代理機構因違反這一條規定被處理（一般都是給予采購人或代理機構行政警告處理）。經過一年多的強力糾正，現在又有點矯枉過正，從而導致部分采購人或采購代理機構為避免違反這一條規定，在設置評分辦法時，只要不能量化的評分因素，都不設置，或者將本來應該可以由評委根據自身水平自由裁量的評審因素，比如服務方案、技術方案、實施方案等強行簡單量化，使專家評委成為一個簡單的“評審機器人”，無法發揮專家評委的專業優勢。

（3）各級政府“目的性擴張”的政策加碼導致政策理解和執行的混亂?！读⒎ǚā反_立了“上位法優于下位法的原則”，但由于政府采購工作的特殊實際，這一原則并不是很適用于這一領域。因為采購單位和采購代理機構面對的是當地的監管機構，不可能直接違反當地的政策。我國目前的政府采購不僅有提高采購資金的使用效益、強化宏觀調控、活躍市場經濟、保護民族產業的功能，還附帶了推進反腐倡廉、加強廉政建設的功能。各級政府或監管部門為了提高政府采購的廉政建設功能，自行出臺加碼政策。但這種目的性擴張的政策加碼往往會引起政策理解和執行的混亂。這不僅造成政府采購各方當事人執行政策的混亂，也造成監管部門監管尺度無法把握。

二、目前較易觸及的政策風險

筆者通過多年的政府采購工作實踐，梳理了近幾年政府采購的相關政策，研究了大量質疑投訴及行政處罰案例，發現采購單位在編制采購文件過程中違反政府采購法規的現象種類很多，但歸結起來，常見的且容易帶來不良后果的主要有以下幾方面：

（1）以不合理的條件對供應商履行差別待遇或者歧視待遇。也是采購單位在編制采購文件實踐中出現問題最多，受處罰最多的行為。具體到實際工作中，該行為常見于以下幾個方面：

第一，在資格要求中要求“投標人財務狀況良好（不允許存在年度利潤為負數等不良狀況），提供經審計的財務報告”。這一行為違反了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）第三條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令87號）第十七條以及《中華人民共和國中小企業促進法》第四十條第三款的規定。

第二，招標文件設置與所要求提供的貨物和服務質量無關條款。例如：廣西百色市某縣發展和改革局在“村級扶貧電站建設項目貨物設備采購”項目招標文件中設置與所要求提供的貨物和服務質量無關條款，構成對供應商實行差別或歧視性待遇，被當地監管部門根據《中華人民共和國行政處罰法》第八條第一款、《中華人民共和國政府采購法》第七十一條第一款、《中華人民共和國政府采購法實施條例》第六十八條之規定給予警告的行政處罰（政府采購信息公告〔2020年第6號〕）。

第三，采購需求中的一些相關要求指向特定供應商、特定產品。比如經常有采購文件里面有諸如“儀器尺寸：360mm×260mm×500mm；儀器重量：凈重30kg；顯示功能：10.4寸觸摸彩屏”等指向特定供應商、特定產品的描述（對非標準技術參數的正確描述應該設區間值）。更有甚者，有些采購單位在采購需求中直接簡單復制產品說明書，使得采購需求中出現諸如“異常強大的運行日志功能”，“對疾病進展程度的判斷，療效評價及預后判定具有重要價值”等廣告宣傳用語。

（2）采用綜合評分法時評審標準中的分值設置未與評審因素的量化指標相對應，這也是采購單位編制采購文件時較常見的問題[2]。這個問題主要表現在以下幾個方面：

第一，評分標準設置了區間分。如廣東省某航道事務中心在“榕江出海航道維護疏浚項目”采購項目招標文件“技術評分表”中對第1項至第8項評審因素共16項評分標準均設置了區間分，被廣東省財政廳根據《中華人民共和國政府采購法》第七十一條規定作出警告的行政處罰（粵財罰〔2019〕22號）。

第二，評審標準中的分值設置與技術要求和商務要求的內容不相對應，也就是說評分辦法里面的內容沒有體現采購需求。比如廣西某區直單位在采購廣告宣傳品的采購文件中，在評分辦法的“貨物性能分”中，第三檔分值要求技術參數3個以上正偏離。但實際上，5個分標中，沒有一個分標的技術參數能夠讓競標人達到正偏離，有一個分標竟然沒有一個能達到正偏離。

第三，在對投標文件的設計、實施、售后服務等方案分檔和設置評審分值時，不是要求評審委員會對各投標人提交的方案獨立進行評分，而是要求評委集體討論，在各投標人之間橫向比較，劃分“一般、良好、優秀”等檔次。

（3）采購需求不完整，不明確。據分析，采購需求不完整，不明確的現象主要表現在3個方面：

第一，主體內容不完整?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號）第十一條明確規定了采購文件的完整性涵蓋7項內容。采購單位在編制采購文件的采購需求時，往往僅考慮完成采購項目所需要的因素，而忽略了政府采購政策所要求的規范。所以，采購單位必須逐條對應，檢查采購需求的內容是否包含財政部令第87號所規定的7項內容[1]。

第二，具體要求不完整。比如有些采購單位在采購儀器設備時，要求配備打印機，但對打印機的數量、技術參數方面的要求沒有描述，或者雖有描述，但不夠完整，造成投標人無法選型和報價。

第三，采購需求描述不夠精確、規范，合理。例如有些采購文件里面的采購需求描述“要求所投貨物為貨物生產廠家的最新型號”，這是不明確、不規范的。正確的表述應該是將“所投貨物為貨物生產廠家的最新型號”這類要求用通用技術、功能描述語句描述出來，否則會造成供應商的質疑或評審現場評標委員會成員因理解不同引起爭執，從而導致評審工作無法順利進行。

三、政府采購政策風險防控措施

政府采購政策，無論是哪個層次的，也不管是直接還是間接的，各采購單位都必須遵守，否則，就有可能造成供應商的質疑投訴，輕則導致項目廢標，影響采購效率，重則造成監管部門的處罰。所以，在政府采購各環節特別是在編制采購文件環節政策風險防控非常重要。在此，筆者提出幾條淺見以資借鑒：

（1）選擇高質量的采購代理機構。責任心、執業水平、工作人員的素質是采購單位選擇采購代理機構的基本標準。一個優質的采購代理機構，在代理采購項目的過程中，不僅要熟悉業務，準確把握政府采購政策法規，還要有相當的責任心，敢于指出采購單位提供的采購需求和評分辦法中不符合政策的問題，并提出合理化建議。而不是簡單地將采購單位提供的采購需求和評分辦法套入模板，走完流程了事。更不能為了自己的私心有意將采購單位帶偏。從以上列舉的案例我們知道，監管部門對違反政府采購政策的行為作出的處罰不會因為采購單位是委托采購而放松或減輕對采購單位的處罰。

（2）采購單位負責政府采購工作人員要提高自身的綜合能力。不僅要對現有的政府采購政策要充分了解和熟悉，對國家層面、監管部門層面以及相關部門出臺的政策要及時學習和掌握，并時時關注政府采購政策新動向。還要適當熟悉和了解本單位具體部門常用的材料設備、服務內容等方面的知識。只有這樣，才能敏銳察覺采購文件中出現的問題。

（3）收集了解各地區監管部門出臺的政府采購負面清單。目前，很多地區的政府采購監管部門為規范政府采購文件的編制，紛紛出臺了政府采購負面清單，明確了哪些因素是可以作為資格條件和評分條件，哪些因素是禁止作為資格條件和評分條件的。

（4）在采購文件中將供應商獲得的榮譽、資質等設為資格條件或評分辦法時，一定要參考研究一下該榮譽、資質的評定辦法中是否有不符合政府采購政策的內容。

結語

總而言之，如果采購單位從事政府采購工作人員能夠做好以上編制或審核采購文件的相關工作，就一定能防范政府采購政策風險，編制出既符合政府采購政策的規范要求，又符合本單位實際需求的采購文件。更能為本單位的經濟建設發展做好服務支撐。