PPP項目社會資本方風險管控重點思考

劉 宇 上海竑壹咨詢管理中心(有限合伙)

一、緒論

(一)研究背景

伴隨著全面深化改革的推進，如何協調和平衡政府與市場之間的關系成為改革的重點，一方面要發揮政府的調控作用，另一方面要凸顯市場的主體性地位，優化資源配置。PPP項目是政府在公共基建項目中引入社會資本方，由政府和社會資本共同參與建設的重要體現，為在全國范圍內推廣，財政部先后成立了PPP領導小組、PPP中心，同時推進了一批示范項目，這些都為公私合營開展項目奠定了基礎。PPP模式相較于以往的模式，在降低財政負擔和激發市場資本潛力方面發揮著重要作用，但是由于目前我國的PPP項目建設模式還處在探索階段，加之該模式涉及范圍大而廣，利益方眾多，建設周期較長，因此加劇了PPP項目的風險性。

(二)研究意義

PPP模式在未來具有廣闊的發展前景，但是也具有一定的風險性，然資本市場具有趨利性，這使得社會資本方不愿放棄PPP市場，這對社會資本方的風險管控水平提出了更高的要求。本文通過研究分析PPP項目，探討作為社會資本方如何防范和規避風險，旨在更好地推進PPP項目開展，調動社會資本活力，為社會資本方參與PPP項目提供借鑒和指導。雖然PPP項目具有參與主體眾多的特點，但是政府和社會資本方是核心成員，因此社會資本方的風險管控能力和水平直接影響項目建設水平和效率，為此強化對社會資本方的風險管控具有現實意義。

二、PPP模式的必要性和可行性解析

(一)PPP模式的必要性分析

第一，可以平衡財政。長期以來，國家在公共服務領域的投資規模較大，這使得財政面臨較大壓力，如果在公共基建項目中由政府全資投入，則勢必會造成大量資金占用，政府在其他領域的投資就會被壓縮，同時政府部門負債也會增加，不平衡的投資，會大大削弱政府的應應急水平。通過應用PPP模式，引入社會資本力量，可以實現在一定程度上分擔融資風險，轉移政府的償債壓力，能夠實現政府和社會資本的雙贏[1]。

第二，可以借助先進技術。社會資本方的引入可以激發市場活力，提升公共服務水平，通過采用PPP模式，可以在項目建設中引入社會資本方，政府和社會資本合作，可以借助社會資本方的先進的技術、專業的設備和豐富的經驗，如此可以有效提升公共基建項目的建設質量。

第三，可以降低風險。PPP模式由政府和社會資本合作，遵循利益和風險對等的原則，雙方要分配風險，這降低了單一主體的風險損失；采用PPP模式后，社會資本方要將風險管控放在投融資風險控制、運營風險防范、建設施工風險等方面，如此可以降低商業風險，而政府部門主要以監督者和管理者的身份參與，對建設項目進行規劃、監督、考評，可以在一定程度上規避項目風險。

(二)PPP模式實施的可行性分析

第一，符合國家政策要求。PPP模式的采用具有政策導向性，其不僅可以緩解政府部門的債務壓力，還能有效提升公共服務質量，更有助于推動投融資體系革新。為此，國家相繼出臺多項政策，以引導PPP模式在基建項目，甚至是公共服務方面應用。

第二，享有優惠政策，對于PPP項目，政府會給予相應的優惠政策鼓勵，對于項目之外的基建費，將由政府承擔。此外，在稅收方面，對于符合相關要求的社會資本方，可以享受、增值稅、所得稅、土增稅等稅收優惠政策。

第三，投資環境成熟。在國內日益成熟的市場環境下，基礎設施行業發展迅速，投資人市場也逐漸壯大，通過選擇經驗豐富、技術先進的投資人和施工單位，能夠實現公私資本的高效結合，進而達到雙贏的目標[2]。

三、PPP項目社會資本方風險管控的有效策略分析

(一)PPP項目風險管控重點

1.項目儲備環節

作為政府部門，在PPP項目儲備階段，不僅要考慮地區建設情況，還要考慮財政支付水平，在此基礎上制定科學的項目規劃，并將項目規劃納入專門的管理體系中。地方政府還應做好本地區公共服務項目的篩選工作，通過分析梳理，選擇出符合PPP要求的項目，做好項目培育工作。此外，對于儲備項目，政府部門要定期考察，篩選出成熟項目，并制定審查報告，明確經濟指標，并選擇合理的運營方式[3]。

2.社會資本的選擇

在項目發起后，政府要做好社會資本方的選擇，可以通過談判的方式，也可以采取招標的方式，確保社會資本方具備參與PPP項目的資質和能力。在社會資本方選擇時，要考慮到其投融資水平，核查是否具有建設同類項目的豐富經驗和運營能力，在以往的PPP項目建設過程中是否存在違規行為。作為社會資本方，要就風險和利益的分配問題和政府部門進行談判，為合同的順利簽署做好鋪墊工作。

3.合同管理環節

合同管理是PPP項目的重要環節，政府和社會資本方簽訂的合同是所有PPP合同的核心，除了該合同之外，還要注意融資、建設、保險等合同的規范簽訂。在雙方簽訂合同時，可以以國家發布的標準合同指南為依據，并結合實際項目情況進行針對性完善，確保規范、合理，避免引發合同風險。

4.項目考評環節

在PPP項目建設過程中，政府部門要扮演好“監督者”的角色，強化全面監管，不管是項目的投融資環節，還是建設施工過程或者運營環節，都必須確保合法合規。此外，政府部門要定期對社會資本方展開考核評估，并輔之以獎懲制度，根據考評結果判定社會資本方的優劣，對于在運營過程中，出現重大損失的社會資本方，可以考慮取消其特許經營資格。

5.社會資本方決策環節

作為社會資本方，在面對政府部門的PPP項目招標前，要結合自身實際情況，做好可行性分析和調查研究，預測項目未來取得的收益情況，分析識別可能存在的風險情況，評估自身是否具備相應的風險抵御能力，在綜合考量的基礎上決定是否參與PPP項目。同時，還應與政府部門展開全面的交流協商，就風險劃分問題進行討論，提前界定風險承擔范圍。結合以往來看，部分地區政府部門在談判環節會依托其優勢地位，讓社會資本方承擔更多的風險，作為社會資本方，要合理評估自身風險承受能力，若風險企業無法管控，則應要求政府部門進行采取相應的補貼措施，將風險損失降至最低。

6.項目實施階段

在雙方簽訂合同之后，就開展履行合同內容。作為社會資本方，在項目設計是要做好實地調研考察，確保設計符合實際環境，具有可操作性，避免設計不合理，給企業帶來損失；在建造工程中，要注重做好風險識別和評估工作，并制定相應的風險應急預案，如對地質條件風險、進度風險、完成風險、成本超概算風險、質量風險等要提前識別，以增強項目建設階段的風險應對能力，防患于未然；在項目移交階段，要做好移交準備、性能測試、資產交割、績效評價等工作，以確保項目順利完成。

(二)PPP項目社會資本方風險管控建議

1.強化PPP項目管控

政府和社會資本方開展項目合作，雖然能夠發揮合力作用，實現資源的最優化配置，但是PPP項目開展過程中也存在一定風險性，因此必須提升PPP項目管理的科學性和規范性。在項目立項環節要評估項目的可行性、成本效益性、風險性，社會資本方要確保自身具備風險應對能力，或者評估其收益大于風險，才能參與PPP項目，同時，對于項目的實施方案要進行全面的評估和分析，把好項目入庫關口，禁止缺乏資質和經驗的社會資本方參與。在項目實施過程中，要做好全過程動態跟蹤，定期開展項目實施情況考評，堅決取締以項目之名行舉債之實的違規現象，激發社會資本潛力，為基建籌資提供多元化的渠道，促使資源的高效配置。

2.搭建完善的全環節風險管控機制

首先，作為社會資本方，必須認識到強化風險管控的必要性和重要性，在思想上要轉變風險認知，變以往的事后處理風險模式為事前防范和事中規避，將風險管理關口前移。其次，還應重視建立風險數據庫，提升風險的識別和分析能力，可以從項目建設、項目運營、跨項目等風險階段出發編制風險清單，如地質條件風險、進度風險、完工風險、超預算風險、質量風險、收入與預期不符、收費變更、特許經營權變動、運營標準上調、法律法規變更、不可坑力、信用風險、組織結構風險、腐敗風險、合同風險等，并將項目風險清單納入風險數據庫，定期更新風險信息，同時，建立PPP項目風險分析模型，實時動態分析對PPP項目全過程的風險進行預測，以增強對PPP項目風險的預判能力。最后，作為社會資本方，應借助大數據等技術，搭建集風險識別、風險分析、風險因素判定、風險等級劃分、風險防范應急方案設計等功能于一體的系統管控平臺，提升風險預判精準度。

3.細分權責邊界

在PPP項目建設過程中，要重點防范腐敗風險[4]。一方面，應制定完善的PPP合作協議，在協議中細分雙方權責，明確界定責任邊界，避免合作協議存在模糊條款，以盡可能的降低違約或者失信的情況；另一方面，應健全監督體系，強化內部約束力，增加腐敗成本，以保證權力在合法、合規范圍內行使。

四、結語

綜上所述，伴隨著經濟進入新常態，PPP模式在未來的公共基建和服務中的作用也將日益增強，社會資本方管控風險應轉變傳統的思維模式，搭建閉環的PPP項目風險管控機制，實現事前、事中、事后的聯動，增強風險管控的前瞻性和預見性，以推動PPP項目穩步實施。■