住房公積金制度改革頂層設計的重新審視

吉 利 山西焦煤集團社會保障事務管理局

前言

住房公積金制度是我國的一項重要社會保障制度。目前我國的住房公積金系統已經成為世界上規模最大的政策性住房金融系統，在改善居民居住環境、緩解購房壓力方面發揮了關鍵作用。同時住房公積金制度改革中所反映出的矛盾問題，也需通過頂層設計的改進加以解決。

一、住房公積金制度改革的發展

我國自2011年啟動修訂《住房公積金管理條例》(下文簡稱《條例》)后，經過幾年的改革，2019年再次公布新《條例》，總體來看，住房公積金制度改革明確了以下定位。

(一)住房公積金的資金屬性定位

我國住房公積金制度屬于政策性住房金融制度，是由國家向單位及在職職工強制收繳一定比例工資，再按《條例》將資金用于職工購房、租賃、維修房屋等使用，其功能體現為住房相關的社會保障。該制度在解決居民購房方面發揮了積極作用，公積金貸款利率較低，從而將住房保障和住房金融功能有機結合，幫助家庭“住有定所”，公積金的功能只能是用于住房相關消費，帶有專屬性[1]。

我國自《條例》頒布以來，對公積金的定義也進行了多次修改，從“長期住房儲金”修改為“保障性和互助性的職工個人住房基金”，到2015變為“保障性和互助性的個人住房資金”，至2019年再次改為“長期住房儲金”，說明住房公積金是具有存款屬性的儲金，住房公積金管理中心被定位為儲貸機構。

(二)住房公積金的管理機構定位

在管理體制方面，住房公積金管理機構包括管委會、管理中心和監管機構。其中公積金管理中心的定位最初在《條例》中是“直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立事業單位”，此后在修訂中增加了“按公益二類事業單位處理”的限制條件，“修訂送審稿”中還刪除了“不以營利為目的”的表述，但至2019年再次增加“不以營利為目的”的界定。所以按照《條例》中的規定，公積金管理機構的定位具有行政屬性，其職能涵蓋行政決策、行政執行以及行政監督等[2]。

(三)住房公積金的制度目標定位

住房公積金制度屬于社會保障制度的重要組成部分，居住問題關系廣大人民群眾的切身利益，在我國房地產業迅速崛起的過程中，解決購房、住房問題時，公積金發揮了關鍵作用。《條例》中規定公積金具有保障性、互助性和長期性，以利于居民在購買、租賃、維修房屋的過程中，能夠獲得資金支持，用于購房的貸款可以在相對較長的時間內償還，以減輕住房壓力，提升居住品質。所以其保障性體現在為較困難的繳存者解決住房基本需求，互助性則是運用相互拆借的機制，滿足繳存者的貸款需求。繳存者在享受住房保障的同時，也需要長期繳納住房公積金，即在工作期間都應當按照一定比例繳存。

二、住房公積金制度改革頂層設計需要重新審視的問題

我國住房公積金制度自建立以來，逐步摸索和積累經驗，并通過改革進一步明確資金屬性、機構屬性以及制度的根本目標。但是在制度運行過程中，一些矛盾問題的出現也需要對頂層設計進行重新審視。

(一)住房公積金制度功能的發揮

住房公積金制度作為一項社會保障制度，其作用在于為居民提供住房領域的保障，尤其是為解決中低收入群體的住房需求問題。這一制度不僅能夠調節國民收入分配，而且保障性功能突出，但是制度推行期間，也需要審視繳存者實際獲得的利益，即保障性和互助性的實際效果如何。首先從收益來源來看，繳存者的收益取決于繳存公積金后形成的稅收減免和低存低貸的凈利息差，這一收益直接與繳存額度有關，高收入群體本身工資基數高，繳存比例也較高，住房公積金收入也因此較中低收入群體明顯更高，其通過公積金制度獲得的收益更為顯著，反而中低收入群體的收益有限[3]。

其次從住房公積金貸款的互助功能來看，單位及個人繳存的公積金會形成資金池，資金池中的資金可以為居民購房提供低息貸款，使居民增強住房支付能力。但是貸款利息雖低，中低收入群體往往不能滿足貸款條件，甚至長期處于只是存繳公積金，卻沒有實施購房貸款的狀態。這就使高收入群體再次從制度中獲益，更易于獲得公積金貸款，進而導致制度的互助性功能隨時間推移而減弱。

(二)住房公積金制度的屬地問題

住房屬于不動產，屬地特征明顯，各地實施屬地化封閉管理有助于結合本地實際，保障居民的住房需求，但是這一頂層設計在不同地區的實施效果差別也很大，因為不同地區經濟發展水平差異有所差異，居民可支配收入、房地產業情況各異，所以也會出現住房公積金緊張與閑置并存的狀態，影響到資源配置的效率。

在不少二三線城市，公積金的使用率很高，這與近年來人口向二三線城市涌動、當地房地產業發展都有著緊密的關聯，隨著購房需求的增長，一些地區公積金的使用率甚至超過百分之百，說明地區現有公積金的供給呈現供不應求的狀態，只能通過融資手段來補充住房公積金。然而在很多小城市，由于人口流向大城市，本地常住人口相對較少，房地產業不夠繁榮，城市購房需求有限，公積金閑置現象并不少見。這就造成了公積金各地發展不平衡的問題。

(三)住房公積金制度運行的風險

住房公積金制度的運行與經濟走勢關聯密切，對宏觀經濟的依賴性很強，由此也會面臨宏觀經濟波動、利率變動風險。在經濟處于上行態勢期間，房地產業如火如荼，房價上漲趨勢明顯，居民使用公積金貸款購房時，房價處于相對較高的水平。但是經濟波動的問題不可避免，如遇金融危機、世界范圍內的經濟影響等，經濟下行也會直接導致房地產業的滑坡。2008年受全球性金融危機爆發的影響，國內房價下跌，此后類似房價波動的情況仍有發生，公積金貸款違約的風險明顯加大。

目前我國宏觀經濟中的風險因素也已顯現，如各種因素影響下宏觀經濟增速放緩，市場中房地產供應增加，部分地區房價下降，人口結構變化大，另外社會范圍內金融創新的發展也為家庭資產配置提供了更多渠道，房地產市場的系統性風險必須引起足夠的重視，一旦波動嚴重，房價大幅下滑，住房公積金制度運行的風險也會體現。

三、住房公積金制度改革頂層設計的改革方向

住房公積金制度在改革過程中會遇到一系列的矛盾問題，因而今后在頂層設計上應注重增強住房公積金的保障功能，構建統籌管理平臺，完善監管體系，從而更好地保障繳存者的權益，提高資金使用效率。

(一)增強住房公積金的保障功能

住房公積金制度在改革進程中，需要在保障性方面更加體現其價值，對于不同收入水平的群體，除政策上的調節外，還需要將公積金閑置狀態下的收益功能強化，使繳存者在對公積金的不同支配狀態下，都能獲得相應的權益保障。從頂層設計來看，我國居民收入規模不同，購房能力也因此存在差異，高收入群體具有更強的購房能力，并且很大程度上能夠或者已經解決住房基本需求，所以住房公積金制度應當從頂層加強對中低收入群體的扶持，例如實行普惠與特惠相結合的政策。而且當繳存者未使用公積金時，或是已有住房暫不需要使用公積金購房時，住房公積金還可通過搭建信托投資管理體系，增加繳存者能夠獲取的回報[4]。

(二)構建住房公積金統籌管理平臺

住房公積金在不同地區的使用效率有所差異，為促進資金的有序流動，突破屬地化管理的局限，在制度改革中需要從頂層設計上加強統籌管理，即在維護各地區利益的基礎上，有效促進中央層面的協調規劃，實現資源的優化配置。借鑒國際經驗，我國可考慮構建住房公積金統籌管理平臺，在共同的融通平臺上，公積金閑置的地區可通過資金融出增加收益，解決屬地化管理帶來的資金流通堵塞問題。例如對于資金拆借，國家在保障資金安全流動的前提下，可設定合理的拆借期限及利率，幫助各地調節資金余缺，使閑置資金也能夠發揮動能[5]。

(三)完善住房公積金監管體系

住房公積金制度改革在充分體現保障功能，由封閉逐步向開放管理發展的過程中，更要重視對系統性風險的防范，特別是在經濟發展放緩的階段，制度改革既要促進資金的流動，也要妥善規避風險，防止公積金貸款違約的發展。因此，我國應進一步完善住房公積金制度的監管體系，明確監管的部門與職責，以利于規范住房公積金運作流程。住房公積金管理中心要通過現有的資格審查和“以存定貸，存貸掛鉤”的機制來控制住房信用風險。同時我國應制定針對運行風險的各種管理預案，及時根據經濟走勢，采取有針對性的風險防范措施。

四、結語

住房公積金制度作為新生事物，需要在實踐摸索中不斷完善，針對現行制度中存在的定位模糊、屬地管理局限、系統風險等問題，頂層設計的重新審視至關重要，強化保障功能，構建統籌管理平臺，完善監管體系，才能更好地促進住房公積金制度效能的發揮。■