推動跨境資本流動宏觀審慎與微觀監管協調

文/符林 編輯/章蔓菁

加強宏觀審慎與微觀監管的協調配合，既有助于從整體層面監測外匯市場和跨境資本流動的運行狀況，又能強化對微觀主體的風險防范。

近年來，外匯管理部門統籌平衡促進貿易投資自由化、便利化與防范跨境資本流動風險之間的關系，在開放的環境中不斷完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的管理框架，積極應對外匯市場沖擊和跨境資本流動風險，有力地維護了國家經濟金融安全。作為兩位一體管理框架的兩大支柱，宏觀審慎與微觀監管在發揮各自優勢的同時，相互之間的協調發展同樣重要。

宏觀審慎與微觀監管之間的關系

宏觀審慎是一種強調整體、自上而下的監管機制，其關注重點是系統性金融風險；微觀監管則是一種從個體到整體、自下而上的監管機制，關注的重點是金融機構個體的穩健性。雖然宏觀審慎與微觀監管在政策目標、政策工具、實現途徑方面有所區分和側重，但同時也有所融合和互補。這一關系為宏觀審慎和微觀監管的協調奠定了基礎。

一是防控目標“和而不同”。跨境資本流動宏觀審慎與微觀監管的根本目標是一致的，都是防控外匯市場風險和跨境資本流動沖擊。但兩者的具體作用層面有所不同：宏觀審慎是通過建立和完善跨境資本流動監測、預警和響應機制，以市場化方式逆周期調節外匯市場的順周期波動，旨在維護外匯市場的基本穩定，防范跨境資本流動大幅波動引發系統性風險；而微觀監管則是通過打擊虛假交易、欺騙性交易和地下錢莊等違法違規行為，依法維護外匯市場秩序。

二是調控手段相互融合和滲透。一方面，宏觀審慎調控手段往往與微觀監管的某種機制、方法存在關聯，某種程度上可將微觀監管工具視為宏觀審慎的微觀基礎。例如，微觀監管中收集的單一主體的資本充足率、杠桿率、外匯流動性等數據，也是宏觀審慎中系統性風險監測、評估和預警的基礎，因而如果微觀數據失真，會直接影響對系統性風險評估的準確性，進而削弱宏觀審慎的效果。另一方面，宏觀審慎工具也會融合微觀監管工具，對微觀主體施加影響。例如，在全口徑跨境融資宏觀審慎管理中，就是以“宏觀審慎調節參數”“跨境融資杠桿率”等宏觀系數配合“本外幣跨境融資余額”“資本或凈資本”等微觀主體自變量，對微觀主體跨境融資規模進行逆周期的總量和結構調控。

三是運行機制優勢互補。微觀監管與宏觀審慎各有優勢，也各有不足。一方面，如果只強調微觀監管而忽視宏觀審慎，就無法把握系統性風險的積聚狀況。2008年國際金融危機就是這方面的典型例證。另一方面，如果只強調宏觀審慎而忽視微觀監管，雖然有助于從整體層面監測外匯市場和跨境資本流動狀況，但難以保證單一主體的穩健經營和持續穩定的外匯服務的提供。而通過宏觀審慎與微觀監管的協調配合，外匯管理部門既能從整體層面監測外匯市場運行和跨境資本流動的狀況，以及系統性風險的積聚程度，進而采取相應措施緩解順周期導致的風險積累，又能強化對微觀主體的風險防范，從多個層面獲取外匯市場運行和跨境資本流動的信息。

宏觀審慎與微觀監管協調的國際實踐

從國際范圍來看，主要經濟體在推進金融監管改革時，均從不同的角度對宏觀審慎與微觀監管協調進行了諸多探索。筆者認為，這些探索既為各國進行國際金融監管合作打下了基礎，也可以為我國跨境資本流動宏觀審慎與微觀監管協調框架的設計提供有益的借鑒。

金融監管體系收益最大化是監管協調的核心要求。宏觀審慎與微觀監管既有差異的一面，也有互補的一面。兩者的協調就是要通過有效的機制安排，最終實現整個金融監管體系收益的最大化。從多個國家金融改革的情況看，宏觀審慎與微觀監管的協調一方面體現在機構變更上，例如英國將微觀審慎監管權重新賦予英格蘭銀行的附屬機構，并明確了英格蘭銀行宏觀審慎監管的主導者地位，以此將外部監管協調轉變為內部監管協調，克服了外部協調成本高、效率低、主動性差的缺點。另一方面，宏微觀監管協調也體現在監管目標、監管主體、監管工具、監管范圍、系統重要性機構監管、國際監管合作等全方位制度安排上，例如美國就將美聯儲的監管范圍擴大到所有具有系統重要性的銀行及非銀行金融機構，以及市場基礎設施等。

數據治理是實現監管協調的重要前提條件。數據治理主要包括兩方面的含義：一是數據信息的采集與共享。建立完善的數據信息采集與交流共享機制是實施有效金融監管的基礎與保障，美國、英國和歐盟在宏觀審慎與微觀監管協調框架下，均以法律形式賦予監管主體獲取各類監管數據信息的權利，搭建了規范不同監管主體間信息交流和共享機制。二是監管指標體系的建立。監管政策的實施需要與之配套的監管指標體系作為支撐。歐盟的宏觀審慎數據庫和風險指示集、美國金融研究所的金融穩定監測器等，都是監管指標體系搭建方面的典型實踐。這些監管指標體系既重視指標的覆蓋性，也重視對指標的加工使用，同時還重視指標的動態完善，不斷彌補數據缺口。

加強跨境監管合作是宏微觀監管協調的客觀需要。開展國際金融監管合作，既是金融監管理論自然演進的結果，也是為防范國際性金融危機爆發、保持全球經濟金融平衡的現實需要。從宏觀審慎角度看，國際金融監管合作是2008年國際金融危機后各國宏觀審慎監管框架中的重要內容；從微觀監管角度看，由于海外分支機構和子公司的普遍設立，通過跨境監管合作強化微觀審慎監管也勢在必行。實踐中，美國和歐盟均高度重視建立金融監管的跨國協調機制：美國強調提高金融監管的國際標準和改善國際協作，歐盟則制定了跨國的泛歐金融監管方案。不過，由于各國政治經濟體制以及監管模式存在差異，國際金融監管的協調和合作仍需經歷一個長期磨合的過程。在此過程中，各國不斷提高監管共識，并建立相應的工作機制，共同推動監管標準和運行機制的日趨一致。

持續優化宏觀審慎與微觀監管的協調

近年來，我國在跨境資本流動的宏觀審慎與微觀監管協調方面開展了一系列實踐，通過宏觀審慎工具與微觀監管措施協調發力，有效熨平了跨境資本流動對我國金融穩定的影響。結合過往跨境資本流動宏微觀監管協調的實踐以及相關國際經驗，未來可從協調原則、協調策略以及協調機制三個方面進一步優化宏觀審慎與微觀監管協調。

協調原則

一是尋求整體成本的降低。跨境資本流動的監管成本包括監管機構實施監管行為的成本、監管對象遵守監管規定的成本以及監管不當所產生的監管體系效率損失。如果各監管部門只追求各自直接監管成本的降低，將可能導致監管的重疊、遺漏和沖突，降低整體監管效率。同時，無論宏觀審慎還是微觀監管，其邊界都是有限的，很難不計成本地實現監管范圍的無限覆蓋。因此，跨境資本流動的宏微觀監管協調應立足于以制度化路徑引導和規范各方參與監管協調活動，以減少監管對象的調整成本、不同部門之間的監管摩擦以及整個監管體系的效率損失。

二是避免市場效率損失。旨在防范系統性風險的宏觀審慎監管措施在穩定外匯市場、控制跨境資本異常流動的同時，客觀上也會帶來一定程度的市場效率損失。為保持市場活力、減少市場效率損失，宏觀審慎工具的選擇和政策執行力度應以不阻礙外匯市場創新和發展為邊界：在該邊界內，主要依靠微觀監管來防范和化解風險，確保微觀主體的行為是合意和可持續的；而在該邊界外，則由宏觀審慎監管發揮主導作用，以逆周期調控手段引導風險行為向邊界內收斂。

三是把握監管協調的節奏和力度。在我國金融市場雙向開放、資本項目可兌換穩步推進的背景下，防范外匯市場和跨境資本流動風險是一個持續不斷的過程，因而宏觀審慎與微觀監管的協調應做好打“持久戰”的準備，講究節奏與力度，有重點、有次序，循序漸進。在宏觀審慎監管方面，應基于對系統性風險根源、表現及傳染渠道的全面持續審慎評估，鎖定時間維度、空間維度的關鍵性風險因素，選準合適的監管節奏和方法。在微觀監管方面，在強調跨周期的穩定性、一致性和可預測性的同時，應針對不同風險領域實施差異化監管：對相關惡性違規違法行為要進行重點打擊，從嚴、從重處理；對相關風險集中潛藏的業務要重點加以管控，有針對性地完善監管措施，嚴格監管執法；對真實合規的跨境貿易投融資活動要加強統計監測與預期引導，有效控制潛在風險；對順周期特征明顯的領域，要加強與宏觀審慎的協同管理。

協調策略

其一，明確政策目標定位。宏觀風險會對所有微觀主體行為產生影響，而只有部分微觀主體風險會傳染到宏觀系統。鑒于此，宏觀審慎在監管協調框架中應處于導向地位，市場穩定和跨境資本均衡流動應作為首要的政策目標。微觀監管則處于基礎性地位，單一主體穩定應作為監管協調框架的次要政策目標。

其二，把握防控重點。宏觀審慎應將風險防控重點放在外匯市場和跨境資本流動上，這樣既能防范“跨境資本異常流動-外匯儲備波動-人民幣升/貶值壓力增大”負向螺旋的出現，也能對微觀主體風險行為進行有效調控。微觀監管在配合宏觀審慎實施時，風險防控重點則應放在銀行的風險治理架構、展業原則落實和貿易投資真實性上，以微觀主體自身經營的穩定性為保證，避免其內生性地產生風險并向外部傳染。

其三，加強政策改革的協同。宏觀審慎與微觀監管的協調不僅需要體現在現有政策的“存量”協同上，還應在某項宏觀審慎或微觀監管政策發生調整時，就“增量”部分進行兩者的協同調整，在政策改革層面做好配合與協調。面對國際收支長期性、趨勢性變化帶來的機遇與挑戰，未來宏觀審慎要在價格型、稅收型調控工具的運用，以及指導微觀監管方面加大改革力度。相應地，微觀監管也需要加快向原則監管、行為監管和穿透式監管轉變，以最優的改革方案組合應對各類風險。

最后，強化對外匯系統重要性機構的宏觀審慎和微觀監管協調。對于那些外匯資產負債、跨境業務規模大、對跨境資金流動和外匯市場穩定具有顯著影響的外匯系統重要性機構，外匯管理部門一方面應督促其在外匯自律機制中履行更多職責，規范其自身的經營行為，增強合規意識；另一方面，也需要將對外匯系統重要性機構的識別、風險督導、核查檢查、考核評估等審慎監管提到日程上來，對外匯系統重要性機構提出更高的監管要求。

協調機制

完善信息共享機制。信息共享機制是宏觀審慎與微觀監管協調的基石。要準確預測跨境資本流動的特點和趨勢、對異常情況實施前瞻性干預，需要多個部門的數據系統互為驗證和補充，不斷完善現有的信息共享機制。而要實現這一點，可從以下三方面入手：一是將信息共享牽頭人與參與方的權利、義務以法律形式確定下來，以克服信息共享不完整、不可持續、不可追責的弊端。二是要求信息共享機制必須以防范跨境資本流動風險為統一目標，促進各方提供有利于跨境資本宏觀審慎與微觀監管的數據和分析。三是要求共享信息必須由法定權利方在法定范圍內，以法律允許的方式，依照保密原則進行共享使用。此外，在完善信息共享機制的過程中，還應注重發揮區塊鏈在促進數據共享、優化業務流程、降低運營成本、提高協同效率、建立可信體系等方面的優勢，以此提高信息共享效率。

建立自動穩定器機制。自動穩定器機制是指在微觀監管的指標和工具中引入宏觀審慎的要求，使這些指標和工具在一定范圍和條件下，既發揮微觀監管作用，也服務于宏觀審慎目標的實現。例如，外匯市場微觀監管主要目標包括維護可兌換政策框架的穩定性和可信度、維護外匯市場競爭秩序、保護外匯消費者合法權益、防范微觀主體外匯經營風險，主要工具包括真實性審核、行為監管和微觀審慎監管。在此基礎上，建議在微觀監管目標中加入“配合協同宏觀審慎管理”，旨在為防止大規模不穩定跨境資本流動營造良好的微觀環境。此外，還可以將微觀管理與宏觀風險度量相結合，構造前瞻性預測指標，從宏觀審慎監管的視角對銀行的經營方向和經營風險進行持續監測，識別潛在風險。

建立國際監管合作機制。跨境金融活動會弱化宏觀審慎政策的有效性。因此，在國際金融監管規則和標準的指導下，與國際金融監管組織、各國宏觀審慎與微觀監管部門開展有效的監管合作協調至關重要。而要實現這一點，需要建立一個有著共同監管目標和監管理念，能夠協同行動的國際金融監管合作協調機制，在雙邊、區域和多邊層面，制定、認可和實施相關監管標準、原則和規則。

建立科學的激勵約束機制。在宏觀審慎與微觀監管的協調中引入科學的激勵約束機制，有助于提高市場主體自覺遵守法律法規、服務實體經濟的積極性。而要在跨境資本流動管理方面建立這樣的激勵約束機制，一是要明確激勵約束目標，包括促進外匯領域改革開放、服務實體經濟發展、保持跨境資金均衡流動等。二是要明確激勵約束方法，包括但不限于：持續推進貿易投資自由化、便利化，讓更多的合規企業和金融機構享受到政策紅利；保持對實質性違規的監管處罰力度，對程序性違規、新興產品和業務展業中所出現的非惡意違規給予一定的容忍度；強化自律機制作用，鼓勵金融機構通過加強產品創新、提升服務水平、加強定價管理能力以及優化業務結構等方式，提升競爭力，以更有效地平衡經濟周期和業務波動對金融機構盈利能力的影響。

建立風險干預處置機制。歷史經驗表明，風險發生時有效的政府干預可以幫助降低危機的影響和避免更大規模的傳染。為應對外部因素對我國外匯市場乃至整個經濟金融體系的沖擊，外匯管理部門應做好以下工作：明確風險干預處置的前提；建立跨境資本流動風險預警的等級體系；提前備好分級響應干預的“工具箱”，預判可能有必要接受風險干預處置的主體與渠道；密切跟蹤政策效果及市場反應，既保證政策執行到位，也避免降低市場活力與市場主體的積極性。