轉移支付不確定性與地方政府財政努力

劉思宇 北京大學經濟學院

伴隨我國經濟的持續穩定發展，人們開始重視公平及效率問題。針對各個地區來說，其公共服務的均等化，將可以反映出公平問題，而轉移支付均等化將反應效率問題。在中央政府大力推廣分稅制之后，雖然在一定程度上對中央及地方政府的財政利益進行了規范，并扭轉了國家財政同GDP的占比，不過伴隨財權的上收，再加上事權的下放，導致地方政府財力的差異越來越明顯，同時各個地區的公共服務水平也產生了較大的區別。中央補助通常也被看作地方收入，由此極易依賴于補助，這會弱化稅收力度，進而降低財政努力，進一步影響轉移支付效果。

一、轉移支付與地方政府財政努力的關系

近些年來，我國才開始研究轉移支付以及財政努力之間的聯系，由理論研究轉為實證研究，無論是研究的視角還是研究的方式，都處于起步階段。針對轉移支付以及財政努力關系而言，也有不同的觀點，有人認為這兩者有著“替代效應”，具體而言，地方政府通常會利用轉移支付來代替地方財政收入，從而減小其對本地的征管力度，這也將進一步降低稅收努力，使其更依賴于中央轉移支付。還有的人認為兩者之間有著“互補效應”，具體而言，對地方財力而言，中央轉移支付是對它的補充，致力于達到財力及事權的統一。根據有關研究結果顯示，雖然相關研究文獻較少，但是也有著很多分歧。

(一)基于地方政府財政努力的分析

1.轉移支付總量與地方政府努力的關系

針對于轉移支付體系以及財政努力，結合有關的數據來構建相應的理論模型，可以進一步得知，地方財政努力與轉移支付總量存在一定聯系。具體而言，轉移支付越多，就越能降低財政努力程度。

2.地方政府努力程度的影響因素

(1)積極因素：①進一步對地方財政努力程度進行研究可發現，存在多個因素能對財政努力度帶來積極影響，例如財政自給度。②從政府經濟行為的方面分析，轉移支付包括多種類型，而多種轉移支付所帶來的作用則相同。在財政努力方面，大多數省份的多個地區，財政轉移支付能夠對其帶來積極影響，而且有著突出的效果。③基于“博弈論”進行分析，針對于某地區的財政努力，分析轉移支付對其帶來的激勵效果。在各個地區財政努力方面，轉移支付能夠帶來積極的影響，不過效果并不是很突出。

(2)消極因素：①對于財政依賴度的消極影響而言，越依賴補助的區域，財政努力程度就會更低。結合上述因素可以得知，在地方財政努力方面，轉移支付體系有著較大的抑制作用。②參考相關理論模型，并通過對縣級財政數據的使用，對兩者之間存在的關系進行實證研究，會發現，針對于地方財政努力度，轉移支付體系會對其造成抑制作用。③在參考有關的GDP值的情況下，針對多個省的財政收入進行估算，并建立理論模型開展有關的實證檢驗，會發現，整體角度上分析，在財政努力方面轉移支付體系起到了一定的抑制作用。

(二)基于轉移支付的分析

1.稅收返還與轉移支付

根據有關的調查研究表明，常見的轉移支付方式較多，比如稅收返還，針對地方政府來說，這些支付方式對其財政努力都有一定的積極作用，其中稅收返還同財政努力度之間的關系還是正向的，換句話來講，若是其得到的稅收返還很多，則說明地方政府付出了很多努力；針對財力性轉移支付及專項轉移支付來說，這二者對其財政努力都有著一定的消極作用，具體而言，若這兩種轉移支付越多，則說明財政努力就更低。通過上述分析可以看出，多種轉移支付都可以對財政努力造成積極影響。但是根據統計結果來說，稅收返還的正向影響是非常明顯的，這也就是說稅收返還的數額越多，財政努力度越大，而其它轉移支付的效果并不是很突出。

但是需要注意的是，稅收返還的性質，同樣會對其與轉移支付的關系造成影響。針對于稅收返還，若將其當作條件性支付，則會對財政努力帶來正向的影響，而針對非條件性轉移來說，會在多種程度上對財政努力帶來負影響。

2.稅收返還比例與轉移支付

稅收返還可代替條件轉移支付，稅收返還的比例，會對地方財政努力造成一定的消極影響，這也在一定程度上反映出中央政府若是提高稅收返還比重，對地方政府而言，將減少其財政努力；無論是地區富裕度，還是人口規模，兩者的變量都會給財政努力帶來負影響，這也充分體現經濟水平越高，且市場規模越大的地區，其政府很難提高動力去征收財政稅收；針對少數民族地區來說，將地方政府同其他地區的政府進行對比，還是有一定動力去增加財政努力度的。

3.不同類型轉移支付與稅收

不同的轉移支付會對財政努力造成不同的影響，得知財力性轉移支付以及專項轉移支付，對財政努力造成的影響較為突出，特別是專項轉移支付不但有消極影響，還存在一定的積極影響；對部分區域而言，稅收返還對其財政努力帶來的正向影響，要比我國別的經濟發達地區的低，所以均等化效果并不十分顯著。這幾種轉移支付形式，也會對縣級地方稅收體系造成的影響，專項轉移支付有著十分顯著的積極影響，也可以推動地方稅收，而對于其余轉移支付來講，會對稅收收入帶來負影響，不利于稅收收入的提高。

二、降低轉移支付對地方政府財政努力影響的建議

針對于財政轉移支付，對于怎樣降低其對財政努力的影響，本文主要從設置轉移支付條件、優化轉移支付制度以及轉移支付公式的優化等方面進行探討，以供參考。

(一)設置轉移支付條件。對中央政府來說，它可借助完善轉移支付制度的方式，降低其對地方財政努力造成的負面影響。比如印度政府，對地方政府來說，它就明確指出若是其財政努力偏高，那么其轉移支付數量就會很多；而韓國政府則是先明確了標準稅率，指出若是地方實際稅率偏低，那么對中央政府來說，其轉移支付也會相對較低。

(二)優化轉移支付制度。通常情況下，條件性轉移支付一般都是專項轉移支付，對中上級政府來說，他們幾乎都不能很好地控制支付數額，因而他們經常會給下級政府提供超出他們實際需要的數額，這將會導致其財政努力程度偏低。但實際上，不管是該轉移支付的激勵作用，還是約束機制的設計都是非常方便的，一般都能直接對這一轉移支付進行條件設置，以便對下級政府進行限制或是激勵。在這一過程中，對下級政府而言，需提供所需的資金，這樣想要得到該轉移支付資金，他就會利用自身的努力去獲得配套的部分，進而發揮激勵的作用。當然該激勵方式的作用，和對總額的控制情況有著很大的聯系，同時也和監督程度有聯系。若是可以有效判斷這一項支出的實際需求，同時合理明確配套比例，則這一項轉移支付能夠帶來積極的影響；反之亦然，則會產生消極作用。以日本為例，其國庫支出金制度的構建，就在其中結合了地方分擔比例，對數百種項目進行了分析，并對其制定了相應的分擔比例，然后為下級政府撥付相應的資金補助，其補助率通常在60%左右；對于美國這一國家來說，實施了專項轉移支付，雖然有著撥付百分之一百資金的項目，但是很多項目資金源于下級政府，聯邦補助約為一半。

(三)轉移支付公式的優化。沒有條件的轉移支付，尤其是一般性轉移支付，對于約束以及激勵機制而言，兩者的設計較為復雜而且隱蔽，每一個國家的情況存在很大的差異。從整體上來看，一般主要包括兩種方式，具體而言，針對于轉移支付公式，以直接的形式，向其中添加有關的財政努力因素；基于財政努力的努力，設置一種可以自動彰顯的公式。①基于相關的分配依據，以直接的形式，添加相關的財政努力因素。以法國這個國家來分析，在所有的轉移支付中，一般性轉移支付所占的比例超過了90%，其中包含很多類的轉移支付，例如地方分權支付。對于這些資金的分配，包含了一系列的因素，比如有財政努力因素，對于某一地區的財政努力來講，就是指多種稅收合計額，所占財力的比重，這一數值越高，則表明稅收努力越大，獲取的支付數額就更多。②設計可以彰顯財政努力積極影響的公式。使用該方式的國家有日、韓及英國等。他們在運用公式對常規型轉移支付進行分配時，針對公式的設計都會全面分析影響下級政府進行財政努力的原因。

三、結語

綜上所述，在地方財政努力方面，轉移支付總量會帶來負向的影響，即轉移支付越多，就越能降低財政努力程度；在稅收收入方面，轉移支付能夠帶來積極的影響，但是效果并不顯著；稅收返還的正向影響是非常明顯的，換句話來講，稅收返還的數額越多，則地方財政努力就會越高；專項轉移支付能夠帶來正向影響，能夠推動地方稅收的提高，而剩余兩種轉移支付，在稅收收入方面會造成負影響，有礙于提高稅收收入；可以通過設置轉移支付條件、優化轉移支付制度、轉移支付公式的優化等手段，實現對財政努力影響的降低。■