PPP項目融資風險管控及防范應對措施

王向前 德力西集團有限公司

PPP項目融資風險對于國家公共項目建設具有較大的影響，在風險防控中要通過政策措施、工程措施、金融措施以及法律措施的運用進行解決，保證國家公共基礎項目建設能夠獲得良好社會效益和經濟效益。

一、PPP項目融資概述

PPP項目融資理念是上世紀八十年代提出的，用于解決社會公共設施建設中資金支持方面的問題。PPP項目融資在現代社會公共事業發展中起到的作用更加顯著，隨著社會的快速發展，公共設施建設規模不斷擴大，公共事業覆蓋范圍更為廣泛，公共服務已經成為社會進步的重要標志，如果僅僅依賴于政府財政資金投入，將難以滿足公共建設項目的需求，基于PPP項目融資來實現價值與風險的協調，避免風險過度集中于一個層面造成的公共建設影響，同時也能夠最大程度體現資金的使用價值。

二、PPP項目融資價值

(一)項目風險分配

PPP項目融資過程中，由于采用了政府與社會組織合作共建的方式，政府在進行工程項目外包的同時，一部分公共項目建設風險也同時發生轉移。PPP項目融資中，社會組織可以提供工程建設所必須的資金和人力、物資等資源，秉承收益對等原則，政府一般會通過特許經營權等方式來彌補社會組織所支付的成本[1]。在PPP項目建設完成后，一段時間之內，社會組織可以通過經營管理的方式自負盈虧，在這種項目建設的融資過程中，政府職能權限下放給了社會組織，社會組織則以資金和資源等方面的優勢，支持政府更好地完成公共事業建設目標。

(二)資源優勢互補

PPP項目融資模式中，政府與社會組織實現了資源的優勢互補。政府具有管理和監督方面的優勢，能夠給予高度的統籌規劃和指導，保證公共項目建設的順利進行。社會組織則具有典型的資金等優勢，可以提供給公共項目建設充足的資金支持，避免資金短缺等因素造成項目進展中斷等問題。在風險管理方面，社會組織也具有更強的實力[2]。社會組織中包括了各種專業化的風險管理機構，可以為PPP項目融資提供專業的咨詢和指導等，使得融資風險得以有效的控制。

(三)減輕政府負擔

政府是國家基礎設施建設的重要承擔者，隨著我國經濟發展速度的加快，政府在公共建設方面投入也不斷擴大，給政府財政造成的壓力是巨大的。公共項目建設的特點是規模大、工期長，資源消耗大，政府在財政準備中要預留大量的資金以供公共項目建設需要，這不僅會占用政府財政資金，降低政府財政資金流動速度，而且也會增加政府工作的難度，造成政府難以平衡各個層面和領域的財政資源配置[3]。PPP項目融資則可以很好的解決這一困境，減輕政府的負擔。我國社會層面的資金是非常充足的，這些資金很多時候沒有較好的投資窗口，導致資金利用率較低。

(四)提高融資靈活性

PPP項目融資能夠提高公共事業建設的融資靈活性，除了政府層面的融資以外，社會層面也可以進行融資，調動了資金的高效配置和使用。在PPP項目融資過程中，除了資金支持外，由于社會組織在參與過程中，可以基于自己的專業能力對公共項目建設提出積極的意見和建議，如公共項目的可行性分析、方案設計、實施技術等方面，都能夠給予中肯的思路和想法，可以有效提高政府公共建設的實踐性和準確性，強化政府公共事業的建設發展能力。

三、PPP項目融資風險分析

(一)風險周期長

PPP項目融資風險的來源主要與公共項目建設特點直接相關，由于公共項目普遍建設周期長，因此風險伴隨工程項目會一直存在。公共項目建設周期長、規模大，需要的融資資金量是十分巨大的，融資中產生的資金使用成本也非常之高。目前，PPP項目融資的資金主要是通過銀行等大型金融機構進行貸款，貸款就必然涉及到貸款利息[4]。在較長的貸款周期中，支付的貸款利息較多，給公共項目建設增加了投入成本，而且PPP項目工期長，也意味著工程不能很快投入到使用環節中，資金回收就會受到影響。PPP項目前期的若干年基本處于一種資金流出的狀態，如果PPP項目融資中斷就會導致資金鏈斷裂，工程建設項目就會被迫終止。

(二)風險不確定

PPP項目融資中的風險還具有不確定的特點，除了資金方面的風險以外，還經常伴隨著經營管理風險，項目合作風險、政策變更風險、經濟市場風險等。PPP項目融資過程中，參與方較多，如政府部門、建設單位、施工單位、銀行等金融機構、咨詢機構等，這些部門組織需要經過高度協調合作才能夠較好地完成共同的目標[5]。參與單位眾多，任何單位組織出現風險，最終都會影響到PPP項目的建設，如施工單位在技術和管理方面沒有考慮到項目建設實際情況，造成施工中斷停滯等，就會影響到項目工期以及貸款期限，銀行貸款利率調整，會直接影響到工程項目的融資成本等，這些都是PPP項目融資中隱藏的潛在風險。由于這些風險具有不確定性，在公共項目建設時很難做出準確的預測，增加了項目風險控制的難度。

(三)風險階段性

PPP項目融資的風險往往表現出階段性，也就是在公共項目建設的不同階段，風險類型和特點也有所不同。公共項目建設過程分為不同階段，如設計階段、施工階段等，由于每個階段的具體工作內容不同，對應的風險也呈現差異化[6]。PPP項目融資需要貫穿于公共項目建設的各個階段，并且基于融資將各個階段進行有機關聯，必須保證每個階段都能夠有效銜接和相互配合，才能夠確保建設項目的完成。在PPP項目融資管理實踐中，不能對各階段的風險進行準確分析和把握，風險問題就會影響到項目進展。

(四)風險偶然性

PPP項目融資的風險偶然性較強，在風險發生前很難通過既往經驗或者預測來把握風險，從而造成項目融資時風險較難掌控。PPP項目融資的風險，經常是由于一些不可控因素導致的，如經濟危機、匯率波動等，使得PPP項目融資的風險與金融領域相掛鉤，從而大大提高了風險偶發性。

四、PPP項目融資風險防控路徑

(一)政策措施運用

PPP項目融資風險管理中，各級政府部門要對項目工期和資金等客觀因素進行準確地分析和總結，在提出政策支持時要考慮到周期較長等因素，從而應當確保政策方面的穩定性[7]。在風險控制中，政府應當在政策中明確歸屬于各個參與方的風險和責任，從而能夠積極調動所有環節都有效地進行風險管控。政策中要強調政府的風險監督職能，同時要增加風險補償條款等，必要時要積極發揮擔保等第三方機構的作用，使PPP項目融資風險能夠更大范圍的分擔。

(二)工程措施運用

在公共建設項目實施過程中，要將風險控制作為一項重要工作來抓。在工程建設期中，依據項目實際情況確定工期，將大規模的公共項目合理劃分為若干個小項目，尋求與多個工程單位的合作，這樣能夠避免工程建設壓力都由某個單位完全承擔所導致的風險集中問題[8]。在工程建設前，要強調實地調研和可行性分析，對于工程建設可能遇到的環境條件影響、自然災害影響等都做好預測，并做好應急方案的制定，確保工程能夠順利實施。

(三)金融措施運用

在PPP項目融資中，金融措施的合理運用能夠較好地降低風險情況。由于貸款利率變化對于項目的影響巨大，在融資前要對利率變化趨勢等進行深入研究，同時根據PPP項目周期時間長短來預測通貨膨脹等，基于通貨膨脹對資源價格的影響來做好準備。如項目建設中對于材料采購可以通過批量采購方式來固定價格，在與銀行進行貸款合作時，應當在協議中明確固定利率，從而最大程度保證金融層面的穩定性。

(四)法律措施運用

PPP項目融資風險控制中，要積極發揮法律的強制性作用。在政府與各個參與單位簽訂合作協議時，要基于法律條例來控制可能存在的風險，如與施工單位簽訂的合同當中，要明確工期、投資支付方式以及違約的賠償處理方法等。在合同中還要詳細闡述終止合同的各種情況，以及相關的權責劃分。合同是重要的法律依據和基礎，能夠在風險約束中起到重要效果，解決項目建設中出現的糾紛，避免對PPP項目產生難以消除的影響。

(五)市場措施運用

PPP項目融資風險控制中，需要以市場為基礎進行措施研究，由于政府項目普遍為公共事業方面的服務設施，在市場措施方面要注重利用市場條件，對項目價格進行保護。通過政府進行市場價格調整，可以引入PPP項目融資的競爭機制，從而強化項目執行能力，降低PPP項目融資風險發生率。

五、結語

目前，PPP項目融資已經成為政府開展市政工作的重要途徑，通過有效運用PPP項目融資形式，可以解決政府公共事業中資金的補充，并且能夠加強政府與社會層面的合作，合理調配和利用社會資源參與到國家建設當中。■