高校內(nèi)部控制管理中存在的問題及對(duì)策探討

中央民族大學(xué)財(cái)務(wù)處

引言

當(dāng)前高校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度越來(lái)越高，外部環(huán)境的變化促使高校要規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理體系，從而提高運(yùn)營(yíng)效率，合理保障高校持續(xù)、健康、科學(xué)的發(fā)展。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各高校充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性和緊迫性，認(rèn)真貫徹落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范的各項(xiàng)要求，積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。

一、高校在內(nèi)部控制實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和方法

（一）決策層高度重視，架構(gòu)清晰責(zé)任明確

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)良好的高校都將內(nèi)部控制建設(shè)作為高校年度工作的重點(diǎn)，校黨委在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中都發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。高校專門成立由校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)總體內(nèi)部控制建設(shè)工作，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員負(fù)責(zé)各自分管領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)工作，并且專門成立負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門或者明確內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全校的內(nèi)部控制建設(shè)。

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重視，就會(huì)產(chǎn)生帶頭效應(yīng)，全校上下形成了講控制、抓控制的共識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)加強(qiáng)，這有利于高校內(nèi)部控制環(huán)境的建立，是有效實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和保障。內(nèi)部控制組織架構(gòu)清晰、職責(zé)明確，有利于內(nèi)部控制的貫徹執(zhí)行及整體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外內(nèi)部控制建設(shè)組織體系的建立也有利于內(nèi)部控制建設(shè)的常態(tài)化。

（二）建設(shè)內(nèi)容全覆蓋，充分利用專業(yè)力量

按照《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)），高校內(nèi)部控制建設(shè)任務(wù)分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩部分。單位層面包括發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位與人員、會(huì)計(jì)與信息系統(tǒng)等五項(xiàng)內(nèi)容；業(yè)務(wù)層面包括預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目管理、財(cái)政專項(xiàng)管理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息化、教育基金會(huì)管理、所屬企業(yè)管理和其他附屬單位管理等十四項(xiàng)管理內(nèi)容，這些內(nèi)容幾乎覆蓋了高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有方面。

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性、全面化的任務(wù)，不僅需要全體動(dòng)員、高度關(guān)注、周密籌劃安排，還要求每一個(gè)內(nèi)部控制建設(shè)參與者都具有一定的專業(yè)能力和豐富的內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)。目前大部分高校是不具備獨(dú)立完成內(nèi)部控制體系建設(shè)的條件，而社會(huì)上一些第三方咨詢公司已經(jīng)具備了建立內(nèi)部控制體系方面成熟的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力。因此充分利用專業(yè)力量，利用第三方的專業(yè)化和規(guī)范化優(yōu)勢(shì)，借助其專業(yè)力量提高高校內(nèi)部控制建設(shè)的效率和規(guī)范化水平，不失為一個(gè)成本效益最優(yōu)化的選擇。

二、高校內(nèi)部控制中存在的問題和原因分析

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)作出規(guī)范后，近幾年高校普遍已建立起內(nèi)部控制體系，但在內(nèi)部控制管理中仍然存在一些問題亟待解決。

（一）單位層面中運(yùn)行機(jī)制不健全

運(yùn)行機(jī)制包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等在內(nèi)的保證高效內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部運(yùn)行和制衡機(jī)制。高校在內(nèi)部控制管理的組織架構(gòu)中明確了決策層、執(zhí)行層、協(xié)同層和監(jiān)督層各方的職責(zé)權(quán)限，但在實(shí)際的內(nèi)部控制管理中，往往重視決策和執(zhí)行卻忽視了監(jiān)督評(píng)價(jià)。監(jiān)督評(píng)價(jià)流于形式，每年僅以匯總報(bào)告作為評(píng)價(jià)結(jié)果，而沒有將監(jiān)督貫穿于內(nèi)部控制的全過程，導(dǎo)致內(nèi)部控制建立與實(shí)施中的問題和薄弱環(huán)節(jié)往往不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，更不能確保對(duì)問題的改進(jìn)和內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行。

究其原因，一方面是對(duì)內(nèi)部控制全過程管理的意識(shí)還沒有建立起來(lái)，總覺得內(nèi)部控制體系建立起來(lái)，學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)就完成了，而內(nèi)部控制的運(yùn)行是否有效，是否真正提高了高校的管理效率，是否達(dá)到了內(nèi)部控制的目標(biāo)，沒有一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相應(yīng)的機(jī)制來(lái)保證實(shí)施有效評(píng)價(jià)。即便高校內(nèi)部總結(jié)出年度內(nèi)部控制報(bào)告，識(shí)別出存在的問題，也缺乏進(jìn)一步運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果的機(jī)制。另一方面就是高校沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，沒有通過內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制問題。

（二）業(yè)務(wù)層面中信息化建設(shè)尚需加強(qiáng)

高校根據(jù)自身發(fā)展在財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、科研管理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域都分別建立了相應(yīng)的信息化系統(tǒng)，這些專業(yè)化的信息系統(tǒng)大大提升了高校管理的水平和效率，但這些獨(dú)立的系統(tǒng)由于開發(fā)單位和使用部門的不同，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，造成數(shù)據(jù)無(wú)法共享，形成一個(gè)個(gè)信息孤島。另外高校仍有部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)還沒有使用信息系統(tǒng)，如工程項(xiàng)目管理、合同管理，很多高校就沒有此方面的信息系統(tǒng)，這是業(yè)務(wù)層面信息化建設(shè)的一大缺失。再者各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的實(shí)施與內(nèi)部控制流程結(jié)合的緊密程度不足，信息化系統(tǒng)中權(quán)限設(shè)置與授權(quán)管理不恰當(dāng)，可能導(dǎo)致信息技術(shù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效控制。

經(jīng)分析，高校管理中與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的各信息系統(tǒng)間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和歸口管理，缺乏有效的整合，缺乏符合內(nèi)部控制要求的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，導(dǎo)致各信息系統(tǒng)間業(yè)務(wù)協(xié)同程度低，部門間信息化建設(shè)水平不同步，信息技術(shù)對(duì)內(nèi)部控制的有效性降低。

（三）控制和效率還未達(dá)到平衡與兼顧

高校在建立內(nèi)部控制體系時(shí)，為了達(dá)到控制目標(biāo)，將識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，往往需要采取不相容崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等控制措施。一方面，授權(quán)審批、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制等有效地降低和減少了業(yè)務(wù)活動(dòng)中的人的隨意性，但這些控制措施勢(shì)必也增加業(yè)務(wù)流程中的環(huán)節(jié)和執(zhí)行的難度，這種變化會(huì)改變之前的工作方式，使執(zhí)行受到一定的阻礙，同時(shí)影響執(zhí)行者的工作積極性；另一方面內(nèi)部控制體系按照理論或標(biāo)準(zhǔn)形式建立，在運(yùn)行中或多或少與實(shí)踐存在不相協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，過多的程序化可能降低了內(nèi)部控制的兼容與適應(yīng)性，反而使工作流程繁雜，失去效率，甚至出現(xiàn)部分不作為的消極現(xiàn)象。控制得過死使管理失去了應(yīng)有的活力和效率，只注重效率而不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范也行不通，控制和效率產(chǎn)生失衡現(xiàn)象。

控制與效率未達(dá)到平衡和兼顧，都是將內(nèi)部控制視作靜態(tài)管理的結(jié)果。可見高校的內(nèi)部控制并不是一蹴而就的，它是一個(gè)需要不斷調(diào)整、不斷完善、不斷改進(jìn)的動(dòng)態(tài)建設(shè)和不斷發(fā)展的過程。

三、完善高校內(nèi)部控制工作的意見和建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)

內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)，與控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通并列為內(nèi)部控制的五要素，是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

一方面，要確立內(nèi)部控制全過程管理的理念，內(nèi)部控制體系的建立并不是內(nèi)控工作的終點(diǎn)，而是內(nèi)部控制全過程管理的起點(diǎn)。高校所建立的內(nèi)部控制體系是否有效運(yùn)行，高校的風(fēng)險(xiǎn)管理水平是否提高，業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和管理信息是否真實(shí)、完整、及時(shí)，各部門是否遵守國(guó)家法律法規(guī)和學(xué)校制定的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，這些都需要對(duì)內(nèi)部控制的全過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。并且監(jiān)督與評(píng)價(jià)結(jié)果還要作為進(jìn)一步指導(dǎo)內(nèi)部控制體系持續(xù)、有效改進(jìn)的手段。

另一方面，高校要建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，從而進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制；通過自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。同時(shí)，高校要將內(nèi)部控制監(jiān)督檢查、自我評(píng)價(jià)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容與干部考核體系、將評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人考核掛鉤，實(shí)行追責(zé)問責(zé)，促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息化管理

首先，高校內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組要將信息系統(tǒng)建設(shè)納入總體的發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的各信息系統(tǒng)要統(tǒng)一規(guī)劃，并實(shí)行歸口管理。對(duì)各部門重復(fù)建設(shè)的信息系統(tǒng)要進(jìn)行整合，對(duì)還沒有信息系統(tǒng)的真空區(qū)域要加緊建設(shè)，對(duì)信息系統(tǒng)還不夠健全的業(yè)務(wù)部門要逐步完善，爭(zhēng)取建設(shè)一個(gè)覆蓋全校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。

其次，針對(duì)部分先期獨(dú)立建設(shè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，高校應(yīng)運(yùn)用信息化技術(shù)打通系統(tǒng)間存在的壁壘，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。在此基礎(chǔ)上要進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各相關(guān)信息系統(tǒng)間的業(yè)務(wù)協(xié)同程度，使不同部門的信息化數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性，為高校決策層的決策提供數(shù)據(jù)支持。

最后，信息化系統(tǒng)將越來(lái)越廣泛地應(yīng)用在高校的教學(xué)和管理中，因此對(duì)信息化的內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)予以更多的關(guān)注，要將內(nèi)部控制流程、控制措施與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)緊密地結(jié)合在一起，尤其要注意對(duì)權(quán)限設(shè)置和授權(quán)的管理，需要建立相關(guān)的制度進(jìn)行規(guī)范。

（三）探索控制與效率的平衡點(diǎn)

注重內(nèi)部控制并不是對(duì)效率的否定，相反，控制和效率是相輔相成的。加強(qiáng)控制的最終目的就是為了提高學(xué)校的運(yùn)行效率，有效率的控制才是完善的內(nèi)部控制。

一方面，在高校管理中要對(duì)內(nèi)部控制的重要性、可行性、適用性進(jìn)行宣傳、講解。要讓管理制度化、制度流程化、流程信息化的理念深入人心，讓廣大教職員工建立起風(fēng)險(xiǎn)防控的意識(shí)，從觀念上不對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生抵觸情緒，并且逐步以積極的態(tài)度對(duì)待內(nèi)部控制建設(shè)，積極地對(duì)制度、流程、控制措施進(jìn)行完善和改進(jìn)。

另一方面，各部門或各業(yè)務(wù)單位要充分重視內(nèi)部控制管理，在工作實(shí)踐中，對(duì)流程、控制措施進(jìn)行深入地研究討論。有些流程、措施從表面上看是完全符合內(nèi)控要求的，但卻全然不考慮效率因素，給執(zhí)行者帶來(lái)極大的不便。這就需要業(yè)務(wù)部門與內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組充分溝通，在符合內(nèi)部控制要求的前提下，簡(jiǎn)化流程、清晰措施，抓住流程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和控制點(diǎn)加以規(guī)范，調(diào)整那些影響效率的內(nèi)部控制措施。

結(jié)語(yǔ)

隨著高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展的需要，管理內(nèi)容在不斷變化，因此內(nèi)部控制建設(shè)并不是一蹴而就或是靜止固化的。面對(duì)內(nèi)控中出現(xiàn)的新問題，要以發(fā)展的思維、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，使之在動(dòng)態(tài)調(diào)整中完善，促進(jìn)高校的發(fā)展。