產業轉移與產業空心化
——從日本經驗看我國的應對措施選擇

胡莘然

（吉林大學 外國語學院，吉林 長春 130012）

防止出現“產業空心化”是近幾年來我國理論界和實務界探討的一個熱門話題。部分專家從適當控制虛擬經濟、大力發展實體經濟特別是制造業角度，對防止我國出現“產業空心化”問題進行了探討。如楊偉民在中國工業經濟學會2018年年會上的發言中提出“目前我國的人均GDP只有8000多美元，尚未進入高收入國家，但已提前進入制造業比重下降的‘產業空心化’時代。2010年工業占GDP的比重是40%，2017年降到33.9%......制造業的比重已經跌破30%的關口，為29%”。部分專家則從產業轉移的角度對防止我國出現“產業空心化”問題進行了探討，認為產業空心化是指以制造業為中心的物質生產和資本，大量地迅速地轉移到國外，使物質生產在國民經濟中的地位明顯下降，造成國內物質生產與非物質生產之間的比例關系嚴重失衡。也有專家認為產業空心化是指物質產品、特別是工業制成品的出口明顯減少，進口逐漸增加并超過出口，以致出現國內物質需求依賴外部進口的供求結構，造成貿易收支(主要是工業品貿易收支)惡化甚至轉向逆差。

近年來，制造業產業格局正在全球范圍內重構，我國制造業對外轉移速度加快。據中國貿促會研究院的調研數據顯示，2007年至2017年我國制造業對外投資保持較高增速，復合年增長率高達20%以上。據商務部統計，2017年中國對外直接投資中制造業共有295.1億美元，其中亞洲是我國制造業主要投資區域，2017年對東盟十國的投資達到141.2億美元，同比增長37.4%。從投資行業來看，紡織服裝企業主要投往越南、泰國、柬埔寨；家具制造業主要投往越南；汽車配件制造行業主要投往墨西哥和巴西；技術密集型的醫學器械、精密零件等企業則投往美國及歐洲。國泰君安證券2019年10月24日發布的報告甚至預測，“隨著環保、勞動力成本和外圍不確定性上升，未來十年中國勞動密集型產業外遷產出規模或達2萬億元（占中國當前工業增加值6.5%）”。中國產業轉移主要集中在紡服、家具制造、皮革加工等勞動密集型產業，而這些恰恰是吸納中低收入者就業的主要領域。

隨著中美經貿爭端的升級，我國制造業企業對外轉移更加活躍。2019年，中國美國商會（AmCham China）針對239家在華美資企業的調查顯示，近22.7%的公司將把供應鏈從中國轉移出去，19.7%的公司正考慮將部分或全部制造業遷出中國，33.2%的公司將推遲或取消其投資，只有2.9%的公司將增加其在華投資。2020年4月，日本政府在2020財年的補充預算中撥款2435億日元，設立一項補貼計劃，鼓勵企業將工廠遷回日本，其中235億日元用于實施“中國加1”投資戰略，促進企業從中國向東南亞轉移，實現生產基地多樣化。7月17日，日本經濟產業省公布了首批87家公司名單，其中首批30家公司將把生產線轉移到東南亞。

20世紀80、90年代，日本因制造業過度轉移引發了對“產業空心化”問題的廣泛探討。當前，我國制造業轉移的背景與日本當年的背景相似，分析借鑒日本應對“產業空心化”的主要做法，探討我國針對可能出現的“產業空心化”問題應做出的措施選擇，具有很強的現實意義。

一、日本應對“產業空心化”的主要做法

20世紀80年代，日美兩國貿易摩擦加劇，特別是“廣場協議”后，美元大幅貶值，而日元則急劇升值。之后不到三年時間，日元對美元升值接近一倍，使日本產品出口競爭力受到沉重打擊。為此，日本企業紛紛將國內生產線向中國、新加坡、印尼、馬來西亞等國家轉移，導致了其國內制造業出現快速萎縮，從而引發了政府、商界和學者對“產業空心化”問題的探討。

1986年，日本學者山田充彥根據20世紀80年代美元升值后美國對外直接投資擴大，從而導致產業結構“空心化”的現象，分析指出“一國產業國際競爭力下降，國內生產停滯和進口依存度的提高，必將導致國內生產能力下降”，如果不進行經濟重建，將會引起國內產業的“空心化”。他提出建議，為了避免日本“產業空心化”，應將設計、開發技術和零部件生產放在日本國內，只把組裝轉移到中國、東南亞等國家或地區。

1994年，日本經濟企劃廳從三個角度對“產業空心化”問題進行了探討。一是從國內外市場的競爭關系角度，提出“在國內產品與進口產品競爭激烈，喪失競爭力的情況下，生產企業就會逐步減少國內生產，甚至退出國內市場，導致國內生產由進口來替代”。二是從企業和海外市場的聯系角度，認為“如果出口不經濟，在出口對象國生產有利，則企業將生產基地向海外轉移，以擴大在出口對象國的生產，導致國內生產被海外生產所代替”。三是從制造業和非制造業的關系角度，提出如果國內生產主要被進口或者海外生產所代替，則必然導致制造業占國內生產總值的比重下降，制造業就會出現“空心化”。

（一）多重因素促使日本制造業對外轉移

20世紀70年代到80年代初是日本企業開始由出口為主導的發展階段進入到海外投資建廠為主導的發展階段。原因：一方面，由于日本國內的工資成本開始上升，原來在出口中最占優勢的紡織制造業逐漸失去國際競爭力，直接出口的優勢越來越不明顯。另一方面，布雷頓森林體系解體以后，日本開始實行有管理的浮動匯率制，日元迅速升值，這對日本企業的直接出口非常不利。再者，隨著日本貿易順差額的迅速增長，日本與美、英、德等國的貿易爭端日益加劇。從1968年開始，美國首先對日本生產的電視機實施反傾銷，后來進一步擴大到微波爐、錄像機之類的民用電子產品以及汽車產品。在這種情況下，日本企業相應采取了利用對外投資來促進和擴大貿易發展的戰略，發揮出口替代的作用，以緩解日元升值和貿易爭端的影響。這一時期，日本利用東亞地區如韓國、中國臺灣和中國香港地區吸引外資的機遇，建立對歐美市場的“迂回出口”生產基地，來保持甚至增加對歐美市場的出口數量，減輕了貿易爭端壓力。1972年、1973年，日本的對外投資額超過了前20年的總和，從1971年至1990年，工業資本輸出以每年27.5%的速度持續增長，制造業占對外投資總額的比例由1971年的1.28%上升到1990年的57.2%?？梢钥闯?，我國制造業轉移的背景與日本當年的背景相似。

（二）大規模的國際產業轉移沒有造成日本國內制造業的普遍“空心化”

1.日本國內某些產業曾出現過“空心化”。隨著日本對外直接投資的擴大，資本大量外流，在一定程度上影響了國內擴大再生產。雖然國內服務業得到發展，但物質生產部門的比重日益降低，使產業創造與產業制造日益脫節。同時，海外投資公司“當地化率”提高，也加速了個別產業“空心化”。在投資重點由亞洲“四小龍”轉向具有后發優勢的其他政府，如越南、泰國、印尼等過程中，日本投資商知曉這些國家基于保護和促進本國利益的考慮，如利用當地資源、增加就業、帶動相關產業發展等，越來越要求推行零部件、原材料的“原產地化”，否則視為變相出口，因此許多大型對外投資公司為了避免由此產生的爭端，盡量提高海外生產的“原產地化”率，由此消弱了通過海外生產帶動國內相關產業發展的能力，在一定程度上影響了本國制造業的發展，導致20世紀90年代日本國內某些產業出現過“空心化”。如電動機、電子計算機零部件產業等，這些行業的產品90%以上都在國外生產。

2.日本制造業的國際產業轉移，本質上是跨國公司供應鏈在全球范圍內的重新配置。20世紀80年代，在其開始全面對外轉移時，日本的產業升級已經取得巨大的成就。企業的品牌享譽全球，如豐田、東芝、松下等，這些大公司有足夠的能力開展跨國經營。特別是進入90年代，豐田、本田、三菱等跨國公司，進一步強化了其日本總部的研發功能，不僅未將核心部件、主要機械設備轉移到海外生產基地加工生產，而且保留了高附加價值的最終產品。比如豐田、本田兩大汽車公司在中國廣州、天津、成都等地建立了多處生產基地，但都以組裝為主，主要部件必須從日本進口。根據日本政策投資銀行公布的調查結果，2017年日本制造業仍有近60%的企業在國內保留有“母工廠”?！澳腹S”的主要功能是開展前沿研發活動，為海外工廠提供技術支持，生產核心部件，如汽車發動機、操控程序軟件等。日本公司的戰略與美國公司截然不同。美國公司為了獲取高額利潤，往往把新開發出來的最新技術連同資本一同帶到國外最有利可圖的地方去投資建廠。從短期來看，其獲得了高收益，但長此已久，就會在一定程度上造成了國內產業的空心化。美國的經常項目貿易逆差問題長期得不到解決，已經在某些程度上印證了其投資戰略的失誤。因此，近幾年來，美國不得不提出“制造業回歸”。日本的戰略則很好地解決了這一問題，使其制造業強國的地位經久不衰。

（三）產業轉移促進了日本產業結構的優化

日本經濟的產業結構、貿易結構以及經濟發展的整體策略，決定了其海外直接投資與國內外產業轉移結構具有同步性。這一特征在日本對中國、韓國、越南、印尼等東亞、東南亞地區資本和技術輸出中表現得尤為明顯。東亞、東南亞的國家或地區經濟發展處于不同階段，呈現出高低不等的階梯狀，各國、各地區的資源稟賦和地緣政治利益關系微妙。同時，這些國家或地區存在不同層次的產業結構。因此日本對該區域的投資，既結合本國產業結構的調整，又配合了區域產業結構的轉換。20世紀60年代，日本主要向亞洲“四小龍”轉移勞動密集型產業，進入70年代，日本產業開始由資本密集型轉向技術密集型的時候，日本則向亞洲“四小龍”和中國擴大了資本密集型的投資。80年代后期，日本開始轉向發展知識密集型的高技術產業，于是出現了轉移冰箱、彩電等技術密集型工廠的高潮，重點發展與計算機、互聯網相關的產業。日本轉移的制造業都是在國內失去比較優勢、早已標準化或將要淘汰的“夕陽產業”及環境污染性產業，這些產業在發展中國家都是尚處于成長期和急需發展的產業，日本國內則重點進行關鍵設備和技術的生產及研發，使本國的產業結構不斷高級化。

可以看出，當年日本大規模的產業轉移并未造成制造業普遍的“空心化”，而且產業轉移促進了其國內產業結構的優化，提升了競爭力，其經驗值得我國借鑒。

二、客觀看待我國制造業企業對外轉移現象

當前，我國產業轉移處于早期階段，轉移行業主要集中在紡織服裝、消費電子產品制造等勞動密集型產業，且大多是生產、銷售“兩頭在外”的行業；轉移企業以外企和民企為主，國企比例較低；轉移企業以長三角、珠三角等東部沿海發達地區為主，中西部欠發達地區相對較少；轉入首選地為東南亞、南亞等國家，也有部分企業如日資公司選擇回流母國。盡管我國目前產業轉移仍以加工組裝環節為主，但部分供應鏈龍頭企業轉移帶動上下游配套企業集群式轉移的苗頭已經開始顯現，且逐漸從短鏈條、低附加值的低端制造業向長鏈條、高附加值的中高端制造業蔓延。對我國的產業轉移現象，應客觀看待、理性分析，既不能不予關注，也不必過于擔憂。

（一）我國制造業企業對外轉移的動因

1.開拓國際市場是制造業企業對外轉移的主要動因。一方面，日趨高成本的用工條件、財稅優惠政策的消失、環保的壓力，一些企業不得不外遷到區位優勢更明顯的東南亞等地區發展。另一方面，中美貿易摩擦加速產業鏈外遷進程。高新技術領域是美國挑起貿易戰的重點打擊對象，集成電路、電子信息技術、生物醫藥企業面臨成本上升、訂單下降等問題，部分高新技術領域企業在核心元器件采購、高端技術人員及知識產權引進、申請國際標準及申請專利等方面遇到阻礙，企業重新布局生產基地、調整供應鏈、轉移部分產能。目前，我國對外轉移企業集中在紡織服裝、電子設備制造業和家具制造等勞動密集型和技術密集型中低端制造業，從資源稟賦來看，兩種類型企業占對外轉移企業的90%以上。

2.為降低成本，部分企業加速產業轉移。部分企業為降低生產成本，包括勞動力成本、能源成本、物流成本、稅費成本等，而選擇向低成本地區轉移。以勞動力成本為例，根據國際勞工組織數據，2016年中國勞動力月平均收入約844美元，而2017年越南勞動力月平均收入不足250美元，盡管2019年越南平均工資上升到大約1997元人民幣左右，但仍比中國低許多。

（二）制造業企業大規模對外轉移可能對我國經濟造成的影響

目前，我國制造業實際利用外資額顯著高于制造業對外投資額，且國內新增制造業固定資產投資連續增長，暫未出現各界所擔憂的“產業空心化”現象，但如果制造業企業持續大規模對外轉移，可能帶來制造業出口貿易額降低、產業鏈完整性遭破壞、就業壓力加大等影響。

1.龍頭企業外遷影響區域上下游配套企業產業集聚。產業鏈外遷一定程度上將破壞企業在原先環境下形成的“集聚效應”，造成上、下游供應鏈之間不同程度的脫節，尤其是一些龍頭企業的外遷，將在一定程度上破壞當地產業鏈。特別是外資主導的消費電子等代加工企業多為細分行業的龍頭，屬于勞動密集型、技術密集型企業。如位于廣東省惠州的韓國三星電子上游配套企業有數百家，廣泛分布于惠州、東莞等地。韓國三星公司轉移至越南設廠后，大量上游配套企業均跟隨在越南投資設廠，導致國內產能大幅下滑。再如紡織業。近幾年，我國紡織行業的龍頭企業如天虹集團、魯泰公司、岱銀集團等，都在越南等東南亞國家建立了紡紗、織布、染整、服裝加工一體化的全鏈條生產體系，國內配套企業產能大幅萎縮。以魯泰公司為例，截至2018年10月底其在越南工廠的產能已占整個集團全部產能的1/6，未來2—3年內，越南產能占比將提升至1/3左右。

2.制造業受雙重夾擊，面臨“產業空心化”風險。一方面，歐美等發達國家致力于發展高端制造業，紛紛出臺政策來引導和刺激本國再工業化。如美國政府公布了《重整制造業框架》《制造業促進法案》《先進制造業伙伴計劃》等法案和規劃，并通過企業稅改方案，吸引制造業回歸，促進制造業發展。另一方面，以越南、泰國等為主的東南亞發展中國家則對我國的中低端制造業帶來了競爭。一些跨國公司逐漸關閉在中國的工廠或取消建廠計劃，將產能轉向東南亞國家，如日資、韓資企業。以紡織業為例，據專家估計，今后5—8年內東南亞國家將成功建立較為完善的紡織產業鏈體系，我國將失去在紡織行業領先的國際比較優勢。同時，產業轉移呈現從勞動密集型行業向技術密集型行業蔓延趨勢。如2018年我國電子設備制造類轉移企業數量占全部轉移企業數量的比重約為23.9%，較2017年提高了近15個百分點。

3.影響對外貿易投資結構，減少貿易投資順差。隨著全球產業鏈向東南亞轉移，我國低端制造業的對外出口受到東南亞國家的激烈競爭，傳統依靠加工貿易和低端一般貿易出口的貿易結構將受到較大沖擊，貿易順差將因此受到影響。根據海關數據，按照紡織行業口徑統計，2019年1—6月我國紡織品服裝累計出口1284億美元，約占全國貨物貿易順差貢獻度的70%。受中美貿易摩擦影響，1—6月紡織業對美出口同比下降21.9%，大量的輸美訂單轉移到了東南亞。同時，由于產業轉移往往伴隨著投資轉移，我國接受發達國家制造業投資將會有所減少，而對外制造業投資，尤其是對東南亞等國勞動密集型產業的投資將會不斷增長，這也在一定程度上對資本項目順差形成負面影響。

三、結論和對策建議

當前，世界各國都在積極尋找振興經濟的出路，著力挖掘培植的經濟增長點，以美國為首的發達國家欲借“再工業化”重奪國際制造業競爭主導權，而一些發展中國家和地區如越南、泰國、印度、孟加拉國等則以比中國更低的成本優勢，成為接納國際制造業轉移的新陣地，對中國制造業形成“前堵后追”之勢。特別是突如其來爆發的新冠肺炎疫情將促使這一進程進一步加快。

面對要素成本上升，貿易摩擦升級等挑戰，通過產業轉移積極開拓外需市場，我國很多企業將獲得一定的發展空間，但同時必須高度關注因貿易摩擦、地緣政治沖突、疫情等因素對產業鏈、供應鏈和價值鏈的影響，特別是在勞動密集型制造業結構調整和就業方面的負面效應。2020年以來，我國提出要“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，2020年10月份召開的十九屆五中全會確定了“十四五”時期經濟社會發展主要目標和到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標。我們應深刻理解“新發展格局”的內涵，圍繞“兩項目標”，認清形勢、理性分析，借鑒先進做法，未雨綢繆、科學決策，避免我國因產業轉移導致制造業出現“空心化”。

（一）引導社會各界理性看待產業轉移行為，支持企業境內外合理布局

加強輿論引導，積極宣傳中國作為全球制造業大國堅持“走出去”和“引進來”并重的必要性，堅定對我國經濟高質量發展的信心。支持外向型企業做好境內外布局，利用好兩個市場、兩種資源，發揮比較優勢，形成一批有影響力的國際化企業。有關政府部門要加強宏觀指導和管理，加大對投資真實性、合規性的審核和監督，科學引導制造業企業理性對外轉移，避免發生“羊群效應”。

（二）區分不同類型的轉移模式，采取相應的對策

對華為、中興公司等大型制造業企業在國外建廠，是為了開拓新興市場的合理舉措，應該全力支持。對那些單純因降低成本、規避環保或緩解貿易摩擦沖擊等因素而進行的生產替代型轉移，如果不能騰籠換鳥、升級換代，讓新興產業填補空間，將極有可能地導致“產業空心化”。出臺措施，鼓勵生產替代型轉移企業，特別是在華的大中型外商投資企業保留中高端產品生產線，或者建立區域總部，讓新的海外生產基地與中國之間仍然保持聯系。

（三）“以大帶小、相促并進”，提升產業競爭力

以高質量發展為目標，積極促進產業升級。加快培育一批“專精特新”、具有核心競爭力的新型制造企業，鼓勵國內制造業企業借助產業轉移帶來的創新溢出和要素流動，促進制造業新產業、新業態、新模式的涌現。培育壯大中國本土跨國公司，依靠其整合全球價值鏈，建設海外基地，開拓國際市場，進而反哺國內，帶動中小企業轉型。

（四）牢牢把握發展內需這個戰略基點，依靠內需動力促進產業在國內實現轉移

進一步擴大改革開放，優化市場化、法治化營商環境，降低企業綜合經營成本，穩定社會預期，激發實體經濟活力。通過財政補貼、稅費抵扣等方式，鼓勵傳統制造業加大科技研發力度和技術改造升級，鼓勵傳統制造業企業向產業鏈條兩端延伸，向品牌化、高端化、國際化轉型。盡快完善中西部欠發展地區承接產業轉移的政策措施，增強產業配套和承接能力，在符合產業政策、環保政策的前提下，支持東部地區中低端加工制造業向中西部“內移”，促進優質企業扎根本土，留住“中國制造”。