全國統籌背景下基本養老保險管理體制與機構設置

□李 皓

（作者單位：湖南省湘潭市湘潭大學公共管理學院。）

黨的十九大報告提出要盡快實現城鎮職工基本養老保險全國統籌。在十九屆四中全會中，又提出要加快建立基本養老保險全國統籌制度，規范社保基金管理。在推進基本養老保險全國統籌過程中，現有的基本養老保險管理體制難以適應其發展需要，這對我國社會保障行政管理體系提出了挑戰。基本養老保險推進全國統籌對完善社會保障行政管理體系和建立健全相關機構提出了新要求。在基本養老保險全國統籌的背景下，提高我國基本養老保險管理體制與機構設置的科學性，改革、重構現有的行政管理體制與機構，用制度的創新化解我國養老金的諸多問題，對實現基本養老保險全國統籌來說具有重大的理論意義和現實意義。

一、問題的提出

目前我國的基本養老保險在省級統籌的基礎之上，建立了基本養老保險中央調劑金制度。中央調劑金制度一定程度上有利于全國統籌，但是我國目前還是地區分割統籌的管理體制，這使地方政府各自為政，央地政府之間的權責劃分暫時還不明晰，同時存在利益沖突，種種因素阻礙了全國統籌的步伐。并且根據委托——代理理論和博弈論，在信息不對稱的現實條件下，中央政府在推行基本養老保險全國統籌后，回收地方政府的權力，而地方政府為了自身利益，進而消極執行或抵制基本養老保險全國統籌，中央政府與地方政府在全國統籌的過程中必然會發生博弈行為。

因此，本文研究的問題是在基本養老保險全國統籌過程中，怎樣分配中央地方權責；建立何種激勵、監督、管理機制打破中央地方博弈；相關機構該如何合理分工從而解除委托—代理關系。基于此，本文將分析全國統籌進程中存在的問題，并就完善我國基本養老保險管理體制、相關機構設置與權責劃分提出建議，為實現基本養老保險全國統籌提供具有中國特色的管理體制與組織機構支撐。

二、國內外對基本養老保險管理體制的研究情況

（一）國外對基本養老保險管理體制的研究

《貝弗里奇報告》（1942）提出構建福利國家社會保險計劃的六項原則，如行政管理權責統一等，這對我國社會保障管理體制仍然有啟發意義。Dragos A dascalitei（2015）從基本養老保險管理體制改革的角度進行分析，作者認為在基本養老金管理制度的改革中，負責統籌工作的中央政府和負責屬地管理工作的地方政府在一定程度上需要相互合作，同時在財政稅收政策和人力資源市場改革等多方面進行配合，致力于實現基本養老保險管理體制改革。科林·吉列恩（Colin Gillion）（2002）等眾多學者認為，世界各地關于基本養老保險管理機構的設立模式很多，其設立方式直接影響到養老保險機構管理的效率，但養老保險管理機構的設計必須符合當地社會經濟發展的真實國情。所以我們必須探索符合我國國情的基本養老保險管理體制。這對我國探索具有中國特色、符合中國國情的社會養老保險管理體制有著重大啟發意義。

（二）國內關于行政管理體制與機構設置的研究

在逐步推進基本養老保險全國統籌的過程中，鄭功成（2007）認為優化社會保障制度設計的核心在于明確政府責任和構建合理、高效的管理體制。但是現有的管理體制難以適應社會發展需要，這對我國社會保障行政管理體制提出了挑戰。對于統籌層次提高政府管理體制暴露的問題研究，高紅巖（2009）等人認為我國基本養老保險的“地方分割”模式導致政治整合程度低、行政管理成本高、區域經濟發展不平衡以及資源的浪費等危害，只有對基本養老保險的收支、管理、責任關系等各個方面進行改革才能實現真正意義上的“全國統籌”。

一部分學者從相關管理機構設置的角度進行研究，鄭運西（2007）提出要建立統一的基本養老保險管理機構，他強調在改革過程中最重要的是要完成基本養老保險基本制度、管理體制和技術規范三方面的高度統一。萬春（2006）和楊娟（2009）認為，由中央政府出資，建立一個社會保障機構的垂直領導機制可以在最大程度上減少這種阻礙，既可以保持社會保障機構與地方政府之間的相對獨立性，又能避免地方政府對地方社會保障機構進行干預。在這個過程中，中央政府應強化對社保經辦機構的直接管理，肩負起建立社保經辦機構的垂直管理體系和信息系統，出臺管理規范，統一培訓和梳理執行理念等必要責任。但是筆者認為，設立社保經辦機構時，要保證中央政府對經辦機構的領導權，可用立法規范的形式避免地方政府的干預。但是設立一套隸屬于中央垂直管理的經辦機構的同時，保留社會保險經辦機構的基本職能，可能會造成權力爭奪、責任不清、互相推諉的局面。

一部分學者從基本養老保險的監管角度進行研究，何文炯（2019）等人指出要提高社會保障運行的質量，首先要優化社保行政管理和經辦服務體制機制；其次要建立健全社保相關服務價格形成機制及合作機制；然后要建立社保運行評估機制以及加快社會保障信息化建設的步伐。以上文獻指出了基本養老保險全國統籌的管理體制問題，但是很少有學者從具體的行政管理體制和相關機構設置的角度進行研究。

三、基本養老保險管理體制和機構設置的現狀

目前，我國的基本養老保險管理體制主要有兩種模式。一種是遍布我國大部分省市的垂直管理模式。該模式是在省級統籌垂直管理下，在省級單位、市級單位和縣級單位都設置基本養老保險的行政管理機構、業務經辦機構和監督管理機構。另外一種是屬地管理模式，該模式上下級的基本養老保險管理單位不存在直接的行政隸屬關系，下一級自由度大，可以因地制宜。屬地管理模式以不同的保險種類分別設置經辦機構，形成地區分割的扁平化治理結構。目前我國仍有部分省市采用此種模式。在這種屬地管理模式下，利弊是相對等的，一方面省級政府賦予了地方政府更多的決策權，這有利于調動地方政府的行政積極性；但另一方面，中央政府出臺相關基本養老保險政策后，各級地方政府又各自制定養老保險相關政策，這導致基本養老保險制度的碎片化情況嚴重。

當中央政府致力于實行基本養老保險全國統籌，進行基本養老保險管理體制改革時，勢必會調整地方政府的財權和事權，削弱地方經辦機構和政府的權威性，從而影響其利益，導致改革進程受阻。目前我國基本養老保險管理體制和機構設置的現狀均不利于基本養老保險的可持續發展。

四、基本養老保險管理體制與機構設置中存在的問題

（一）地區分割統籌的管理體制使地方政府各自為政

一是我國各地區的基本養老保險政策差異過大，如繳費率差異、養老金收發差異等，例如在經濟發展較快的東部沿海城市的基本養老金繳費率為16%或14%,其他部分地區繳費率為20%。這阻礙了勞動力的流動，不利于勞動力市場的發展。出現這種問題是由于各地區間基本養老保險管理部門之間不存在行政隸屬關系，各地方政府都擁有各自的權力，同時各地方政府可以根據本地區的實際情況制訂不同的基本養老保險政策。

（二）中央政府與地方政府存在利益沖突以及權責劃分不明晰

在當前的基本養老保險制度中，中央政府兼顧大局，致力于保障整個社會的穩定，地方政府的屬地管理模式致力于養老金收發等。基本養老保險的全國統籌實際上是央地政府之間的利益博弈。

中央政府與地方政府之間，基本養老保險管理權與責任能否清晰劃分，是解決央地政府博弈，實現基本養老保險全國統籌的關鍵因素。

五、全國統籌背景下基本養老保險改革建議

（一）進行組織管理體制改革

基本養老保險地域化的管理模式已經不再適合我國當今社會發展需要，同時我國面臨逐漸步入人口老齡化的國情，原有的組織管理模式不利于基本養老保險的可持續發展。為了制定符合我國國情的基本養老保險管理體制，筆者認為要進行組織管理體制的改革，基本養老保險應該由中央統一領導垂直管理。對于地方政府應該逐步回收權力，限制地方政府關于基本養老保險的政策制定權力，同時明確地方政府相關權力，例如負責地方基本養老保險費的征繳、發放等工作。基本養老保險組織管理體制的改革，可以為實現基本養老保險的可持續發展奠定基礎。

（二）建立基本養老保險監督管理制度

在社保經辦過程中，央地政府之間由于信息不對稱等因素的存在，有必要建立相應的監督管理制度，以防范和解決地方政府可能出現的道德風險。認真落實地方政府基本養老保險的管理責任和權利清單，明確各級政府征收繳納基本養老保險的責任，以改善基本養老保險財務狀況，提高基本養老保險費率和覆蓋面，縮小基金缺口和收支平衡。建立基本養老保險監督管理制度可以有效地防范地方政府的道德風險，更好地落實地方政府的基本養老保險相關工作。

六、結語

實現基本養老保險全國統籌有利于推進我國治理體系和治理能力現代化，因此，本文就全國統籌背景下對基本養老保險的行政管理體制和相關社保機構設置進行了研究，有利于完善基本養老保險頂層設計，從而提高我國基本養老保險管理水平，促進基本養老保險的可持續發展。