加強土地出讓金管理的思考

張霞 常德市財政局

引言

近幾年，隨著我國經濟社會的快速發展，加上城鎮化工作的推進，以及土地管理制度的進一步完善，全國的土地出讓規模也在不斷擴大，尤其是經濟欠發達地區，地方政府土地出讓金收入快速增加，并已成為大部分地區城市建設和民生發展的主要財力來源。如何正確履行好部門職責，依法依規出讓國有土地，管理并使用好土地出讓金，充分發揮土地資產效益，是擺在各級財政部門面前重要而緊迫的課題。而隨著土地出讓活動的迅速發展，土地出讓金的管理工作就顯得尤為重要。土地出讓金的管理是貫穿于整個土地出讓活動的一項綜合性工作，它不同于一般的資金管理，是更前置、更全面、更專業的一項規劃管理。完整有效的土地出讓金管理工作，可以優化土地出讓活動，在確保土地出讓金資金安全的前提下，使資金的使用做到既保證國家利益，又適應市場需要，還可以更好地服務于人民生產生活需要。

一、土地出讓金制度概述

土地出讓金主要是通過招標、掛牌以及拍賣等競標方式，將國有土地使用權出讓給單位或個人，土地使用者需通過繳納土地出讓金的方式，才能真正獲得該土地的使用權[1]。值得注意的是，我國各個地區的土地出讓金核算方式存在個體差異性，國家宏觀管理上還需不斷完善土地出讓金管理規劃，確保土地出讓金使用的合理性，重點就是要引導各級地方政府加強對土地出讓金的管理。

二、土地出讓金管理存在的問題

就目前而言，我國土地出讓金管理存在的問題主要包括以下幾個方面：①土地成本控制難，影響土地出讓收入：土地成本的主要組成部分就是征地拆遷補償成本。現實中因各地塊情況差異大，造成土地出讓價格區別很大。比如城中村土地，因為居住密度高，土地成本更是難以控制。而從全國來看，在出讓土地時，因補償金額方面始終無法達成共識，導致土地無法盡快動工的情況也較多，究其原因主要是各地的補償標準尚未規范化、標準化，造成補償金額上下浮動較大[2]。②資金分配與義務承擔欠結合：土地出讓金屬于財政性資金，當地政府可自由支配該筆資金，但就目前而言，我國的政府在土地出讓金分配方面并未有統一的標準，在分配時極易出現資金分配不當的情況[3]。針對我國省直管縣的新體制下，市級政府與其所屬區級政府的職責劃分與其土地收入分配更是密切相關。③合同履行難管控，違約處罰不到位：開發商在招標結束后，未按合約相關規定及時履行承諾，出現拖欠土地出讓金的情況，導致相關成本補償無法在第一時間下發，嚴重影響了城市的建設[4]。有些項目因為開發商個人原因，導致土地閑置多年不建設，對于土地閑置的處罰，地方政府明顯力度不夠。

三、加強土地出讓金管理的措施

（一）制定計劃，統一標準

土地出讓活動從報地審批到出讓，是一個復雜的過程。一套良好的出讓計劃，可以讓城市進入良性發展軌道。所以地方政府在制定出讓計劃時，要將城市發展規劃和市場結構性需要相結合。計劃的制定不僅僅要滿足政府資金使用需求，同時更多的要考慮對民生的影響。土地出讓位置、面積，出讓性質在住宅、商業、工業、文化、教育等多領域的分配更是要合理。同時，為保證計劃的順利完成，對于土地出讓前的相關補償標準、報地標準、征地程序等重要工作都要有統一的規定。對于實施過程中可能出現的特殊事項，也要有相應的“一事一議”制度，盡可能地解決土地出讓前可能存的問題。

（二）加強領導，合理分配

土地出讓金的收支金額相對而言較大，若相關部門未及時完善相應的規章制度，部分領導負責人在分配資金時，極易誤入歧途[5]。在土地出讓金的定價方面，需在嚴格遵循公平、公開、公正的原則上定價，避免出現領導人員為保障自身利益而出現擅自定價、胡亂定價的情況[6]。針對這些可能存在的情況，除了要求各級領導高度重視外，更需要在資金審批方面通過多人決策，互相制約等多程序管控來防范風險。同時，在土地出讓金使用上，保障分配的合理性，制定合理的權責劃分標準，用完善的分配體制化解管理上的風險。此外，加強日常監督，建立標準化的監督程度，定期對出讓金的管理和使用情況進行專項檢查和績效評價也是必要的。

（三）完善制度，強化措施

完善的制度是工作開展的基本保證。對土地出讓這類復雜且高風險的活動，地方政府必須要有嚴格的管理制度進行規范。地方政府若想進一步完善土地管理制度，重點需做到以下幾點：①通過實地考察的方式，及時明確當地的土地出讓價格，同時還需通過規范基準地價和工業用地的最低價的方式，對當地的土地市場進行規范，使其更加合理化、合法化[10]。②需通過適當投入資金的方式，嚴格控制當地的土地出讓價格，避免出現土地出讓金高低起伏不定的情況[8]。③單位或個人若想擁有土地的使用權，需通過招標、拍賣或掛牌的方式獲取。值得注意的是，除了法律規定范圍內的土地，其余土地的使用和建設必須付費[9]。④在加強土地管理及土地建設時，需嚴格按照相關的法律法規進行。在對土地市場工作進行治理時，一旦發現有不符合實際的問題，需嚴格按照政府發布的政策進行處理，并通過與當地實際情況相結合的方式，對當地土地管理的建設情況進行整改[7]。針對未根據規定履行合約的現象，需嚴格按照相關規定，科學、合理地采取針對性的懲戒措施。對部分未按時繳納土地出讓金的單位，可根據其情節嚴重程度作出相應的處罰。對于惡意拖欠出讓金的，可以采取法律手段予以追繳。對于閑置土地要進行定期清理，該收閑置費的要收費，該無償收回的就收回。只有不斷規范違約的處罰制度，才能進一步提高相關單位按規定履行合約的情況，避免長期拖欠土地出讓金的現象，確保后續工作的順利開展，有助于進一步提高土地出讓金管理工作的效率[10]。

（四）嚴格管理，精細核算

地方政府土地出讓主管部門要建立宗地管理臺賬，分地塊進行資金管理。嚴格按照相關的規章制度設立針對性的檔案及財務賬，才能實現收支的規范化、合理化及合法化[11]。針對各種支出，按照相關的規范進行成本核算，嚴格消除成本虛假清單，保障成本會計的客觀性和準確性。以市、縣級為單位，不斷加強土地出讓金的財務核算方法及管理方法，并與該地區獨有的條件相結合，制定出一種專門用于計算當地土地出讓金的方法，同時還需不斷完善所屬地區的會計核算制度[12]。值得注意的是，土地出讓完成后的成本清算工作也不可忽視。及時分地塊做好成本清算，完成資金結算，結余資金該收回的要收回，盡量讓資金發揮作用。

結語

綜上所述，土地出讓金管理在我國財政管理中占據著十分重要的地位。隨著社會經濟體制的不斷改革，我國的土地使用制度發生了翻天覆地的變化，土地出讓活動的頻繁，這也對土地出讓金的管理難度提出了新的要求。我國若想進一步提高土地出讓金的管理水平，使國有土地出讓金能夠為國家建設作出更大貢獻，應針對土地出讓金管理現存問題進行分析，盡可能從制定計劃，統一標準；加強領導，合理分配；完善制度，強化措施；嚴格管理，精細核算等方面入手做工作，才能進一步提升土地出讓金的管理水平，為規范土地市場發揮重要保障。