推動大型互聯網平臺監管創新和規范發展

文/尹振濤 編輯/張美思

通常而言，大型互聯網平臺主要是指旗下平臺月活躍用戶數量達到10億級，對用戶具有高粘性并已成為重要信息基礎設施，具有強大動員能力與產業支配地位，且仍在持續擴張的互聯網科技公司。國外主要指臉書、蘋果、微軟、谷歌和亞馬遜（FAMGA），國內主要指阿里巴巴、騰訊、百度和京東（BATJ）等。毋庸諱言，大型互聯網平臺在推動數字經濟發展的同時，也產生了諸多負面效應，在一定程度上阻礙了市場競爭和新技術的孕育，由此引發了監管部門及社會各界的廣泛關注。以下筆者將對當前大型互聯網平臺面臨的監管形勢及國際實踐進行分析，并對我國大型互聯網平臺的監管提出若干建議。

大型互聯網平臺的監管面臨多方面挑戰

當前，對大型互聯網平臺的監管正面臨著來自理論、角色、價值和責任等多方面的難題。

第一，現有監管理論與機制體系并不健全。國外有諸多論述大型互聯網平臺機制、戰略和創新等方面的研究，但是針對平臺監管，傳統的法學、公共管理學和金融監管理論都失去了基本的可用性。

第二，政府面臨對平臺隔層監管的難題。目前，全球的大型互聯網平臺事實上承擔了日常網絡監管、內容審查、違法信息阻止、用戶信息保護以及各種服務規則的制定和實施。與此同時，政府相關部門則無法直接接觸大型互聯網平臺上的十億級用戶，并為其提供日常服務，因此造成了隔層監管難題。

第三，對大型互聯網平臺的監管需兼顧監管意圖與發展創新。雖然互聯網平臺都標榜具有“不作惡”和“科技向善”的價值觀，但在股東利益和商業利益的驅使下，有可能難以堅守本源，對其監管具有必要性。而鑒于大型互聯網平臺代表了全球互聯網發展和科技進步的方向，因此監管者也需要兼顧考慮其發展。這就對監管者提出了更高的要求，既要營造和培養發展環境，又要具備實時發現問題和及時糾錯的能力。

第四，平臺權責問題增加了監管難度。大型互聯網平臺的屬性導致其擁有的權力和承擔的職責已經超越了一個普通企業正常的行為范疇，既可以制定規則也可以執行權力。這增加了政府對其監管的復雜性，是對政府管理能力的考驗。

國外對大型互聯網平臺的監管實踐

參考國外對大型互聯網平臺的監管實踐，對我國監管政策的制定具有一定的借鑒意義。從美、歐、日等國的監管路徑看，各國政府主要關注宏觀上的市場秩序維持、微觀上的公民權利保護，基于反壟斷和數據安全兩個維度，利用政府（立法、執法、司法）和民眾（維權和訴訟）的雙重力量，對大型互聯網平臺進行監管。

其一，宏觀層面，通過反壟斷工具，鼓勵市場競爭，促進科技進步，維護消費者權益。

如果說上世紀公司的壟斷主要體現在產品和技術上，那當下大型互聯網平臺的壟斷則主要表現在數據和對生態圈的把控上。美國對大型互聯網平臺公司的反壟斷執法，在高頻關注的同時一直保持著較為審慎的態度。這是因為，在傳統反壟斷經濟分析中，通常通過價格提升的相關證據來證明消費者受到損害；但大型互聯網公司的運營模式恰恰是通過降低價格，或者免費提供產品，從而獲取更多的數據，再利用數據通過廣告或其他渠道獲得收益。因此，如何證明互聯網平臺通過壟斷損害了消費者利益需要有更多的證據，且需要有新的法律條款的支持。

與之相比，由于歐盟缺少具有全球影響力的互聯網平臺，為保護產業發展和公民權利，歐盟的反壟斷審查要比美國更為嚴格與積極。比如曾對谷歌處以逾97億美元的罰款，2015年對亞馬遜開展壟斷調查，以及目前正在考慮強迫蘋果公司向歐盟的競爭對手提供電子支付技術等。2020年12月15日，歐盟委員會提出了兩項與網絡服務有關的法案，即聚焦不正當競爭的《數字市場法案》和聚焦線上非法有害內容的《數字服務法案》。前者規定，互聯網平臺不得使自營產品在自有平臺上的排名凌駕于競爭對手，不能使用競爭對手的數據與其競爭，也不允許惡意收購小型競爭對手；后者則要求提高網絡廣告的透明度，并加強對極端言論的監管。

其二，微觀層面，加強大型互聯網平臺的數據治理，特別是對數據“只采集、不治理”和使用“無邊界、無限制”的現象。

在數據安全領域，歐盟的做法最為系統和具有代表性。2018年，歐盟出臺了《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，“GDPR”）。這是一部涉及廣泛的數據保護和隱私的法律，賦予個人可執行的權利，包括訪問權、糾正權、刪除權、異議權和數據可移植權等。至2020年3月，歐盟已經下發了約5億歐元的罰單，使得網絡平臺公司在歐盟的業務更加審慎。同時，歐盟也是最早開始探討和實施征收數字稅的地區。

與之相比，美國的做法相對緩慢和零散，更多基于原有的法律框架。這一方面源自于英美法系的制度彈性，另一方面也折射了大型互聯網公司無孔不入的影響。值得一提的是，2020年1月1日生效的《加州計算機隱私法》（California Computer Privacy Act）將企業收集、儲存、銷售和分享消費者信息的若干權利授予了消費者本身，成為美國有史以來最嚴厲的隱私法。

日本方面，2020年5月，日本國會通過了《關于提高指定數字平臺透明度和公平性的法律》，要求大型互聯網平臺提高透明度，經營電子商務網站和應用程序的公司需每年向經濟、貿易和工業部提交有關其商業行為的報告。

其三，執行層面，受國家組織形式和憲法框架的影響，美國實施中央和地方的兩級監管，歐洲更多依靠專門機構來進行監管。

當前，美國對大型互聯網平臺的監管行動發生在聯邦和州兩個層面。從聯邦角度看，除司法部反壟斷調查外，公平交易委員會（FTC）也在并購領域對互聯網平臺展開審查和監管；從各州角度看，美國司法體系決定了州檢察長的司法調查往往具有舉足輕重的作用，涉及公民民事權利保護的訴訟也主要在州的層面開展。

與美國模式不同，英國政府則計劃成立一個新的監管機構，意在強制移除互聯網上的有害內容，要求大型互聯網企業對其平臺上發布的大量非法或潛在有害內容采取“合理且恰當”的行動。這些內容包括恐怖主義宣傳、網絡凌霸和虛假信息等。新監管機構將擁有強制執行的權力，包括對某些領域出現的失職行為處以民事罰款等。

推動大型互聯網平臺規范發展的監管建議

中國作為世界互聯網發展新興力量的代表，應在大型互聯網平臺的監管方面積極布局，起到引領的作用。

第一，應客觀看待大型互聯網平臺的價值和問題，樹立監管典型案例標桿。首先，應該正確認識大型互聯網平臺在推動國內產業的啟蒙與成長，參與國際市場的拼搏與較量，以及在穩增長、促就業、惠民生等方面發揮的重要作用，肯定其作為在中國從網絡大國成長為網絡強國進程中的中堅力量。應鼓勵更多創新企業發展壯大，形成中國互聯網穩定的創新發展梯隊，用先進的技術和模式更好地服務于消費者。其次，也應該看到目前大型互聯網平臺在壟斷及不正當競爭方面存在的突出問題，及其可能對國家經濟和社會帶來的不穩定因素。因此，必須在鼓勵與支持其發展的同時，正視其所帶來的潛在風險。對于平臺等創新模式的態度應該是“包容”，而不是“縱容”。政府可以包容創新性發展，但絕不允許借此進行違法獲利，一旦發現應嚴懲不怠。目前來看，伴隨著中國大型互聯網平臺的不斷成長，不規范的競爭行為有所增多，部分甚至升級為壟斷行為。對此，政府及相關部門應積極主動地予以規范，樹立規制標桿。一方面，震懾其他不法平臺及企業，規范市場秩序；另一方面，培養大型互聯網平臺的守法自律習慣。

第二，推行自我規制和實驗性監管相結合的創新型監管策略。大型互聯網平臺作為最初的平臺創造者、管理者和監管者，對于平臺的現有問題及最新動態最為了解，應繼續發揮平臺治理的作用。因此，建議平臺加強自律，對于平臺面臨的新問題，更多地基于安全去考量和決策。與此同時，為了保證互聯網平臺的持續創新和行業的健康發展，政府要展開實驗性監管，輔助平臺自我規制，例如繼續擴大監管沙盒試點。這樣做一方面可以回應公眾對于安全的考慮，另一方面也可以對平臺監管失靈等新情況的出現隨時加以干預性調適。因此，可以設置審查評估機制、“落日條款”等監督措施來解決新的問題。只有將平臺自治和政府實驗性監管相結合，才能更好地促進平臺發展、保障各方利益、維護市場秩序。

第三，探索社會協同合作的監管模式，引入外部或第三方監督機制。大型互聯網平臺的規制問題復雜多變，并非政府一方可以承擔，也不是企業自身可以大包大攬的。其需要根據問題的不同性質，動員社會不同力量，突出不同主體的責任和積極性，采用不同的機制，才能治標又治本，實現長治久安。鑒此，一方面需要開展理論研究，為政府治理理念及模式提供智力后盾；另一方面更需要多方合作，建立社會協同治理模式，在國家法律法規進行強制力保障的基礎上，將行業協會監管、企業自律和民眾監督納入治理體系中，產生協同效應。建議學習和借鑒自下而上、基于共識的“多利益相關方機制”，即以學術界專家學者、非政府組織、社會領域、用戶代表等作為參與主體，政府部門參與，企業配合執行和實施的新型管理模式。

第四，進一步明確平臺、企業和政府間的權責利。政府應就傳統企業與互聯網平臺之間的權責進行劃分與指導，讓企業明確自己發展的紅線和底線，從而避免企業間不必要的沖突。例如，就“用戶數據”的使用權問題，是否經過用戶授權就可以隨意使用，還是需要再通過平臺進行授權等。對于平臺與政府間權責分工不明的問題，政府應盡快明確自身在平臺監管過程中的角色，逐步將平臺監管更加透明化、科學化，而不是當問題集中爆發時才就事論事地考慮監管細節。建議保留國家替代自我監管的立法功能，特別是當自我監管無法實現公允時；同時，政府應該明確平臺在自我監管方面的目標，并對法治所要求的內涵予以規定。

第五，引導和支持國內大型互聯網平臺開拓國際市場。平臺經濟的網絡效應和規模經濟特性，意味著國內的大型互聯網平臺會不斷走向國際市場。但從目前看，由于國內存在資源、政策等優惠以及監管環境相對寬松，國內的大型平臺更傾向于進一步拓展國內市場，而對于復雜的國際市場更多只是試探性的布局，導致國內市場的競爭日益激烈。鑒此，政府可積極引導這些平臺加快國際化步伐，在國際市場尋求更大的生存空間。中國大型互聯網平臺只有盡早接受國際市場的洗禮，積累更多的經驗，獲得更大的競爭優勢，才能在世界互聯網行業中獲得更加穩固的地位。同時，國家還應進一步加大對基礎科學技術領域的支持力度，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈的整體效能，使得我國互聯網平臺在國際上的發展具有更穩固的技術根基。