從還原主義到生態整體主義：我國環境保護立法模式的轉變

陳廷輝，林賀權

(西南政法大學，重慶 401120)

2021年3月1日施行的《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)，表明我國環境保護法治建設已步入新時期與新起點。《長江保護法》內容豐富，無論形式或內容都是我國立法史上一次新的嘗試。我國環境保護立法已經走過幾十年的光輝歷程，為環境法治建設做出了巨大的貢獻。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，強調了生態文明建設制度創新的重要性。環境保護立法的內容與形式必須體現中央的政策精神，為滿足時代發展的需求而大膽創新。環境法學界與實務界應聯手探索符合我國環境法治需求的立法模式，不斷完善我國環境保護法律體系。可見，制定《長江保護法》的過程本質上是一次理論與實踐的創新。(1)參見呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期，第81頁。本文將從水事法律角度出發，探討環境保護立法模式的變革與發展。

一、我國現行環境保護立法模式

在還原主義法學(2)還原主義法學推崇將環境整體分解為不同的環境要素，將高層次環境整體還原為低層次環境要素，本質上是一種碎片化、分割化、以人類為中心的環境觀。參見[德]克勞斯·鮑斯曼：《只見樹木，不見森林：環境法上的還原主義》，張寶譯，載《南京工業大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第31頁。的指導下，我國現行環境保護法律體系堅持以綜合性法律為統領，同時貫徹“環境—資源”二分立法邏輯，在環境污染防治與資源開發利用兩個層次上，以單線縱向思維方式控制調整對象的專一性，將環境要素(3)環境要素指水、土壤、大氣、森林、草原、礦產資源和野生生物等對象。參見汪勁：《環境法學》，北京大學出版社2006年版，第3頁。不斷細分與區別，力求從要素部分來認識環境整體。從立法特點來看，我國現行環境保護立法模式可分為綜合立法和單行立法。

(一)綜合立法模式

綜合立法不局限于某一類環境要素，而是對多類環境要素的抽象規范，仿佛一個平面那樣盡可能覆蓋其調整范圍。在還原主義的影響下，我國在綜合立法方面細化各類環境要素，但往往又因其普遍的適用性而無法對環境要素作出特殊規定。

1.綜合性法律

國際上，許多發達國家擁有環境保護基本法、綜合法，如美國的《國家環境政策法》、法國和德國的環境法典等。這種政策性、綜合性的環境法律一般只規定環境法領域的基本問題，能廣泛適用于環境保護領域，具有普遍適用性。在我國，學界普遍認為《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)是環境資源保護的基本法，但其內容既有總則與基本問題的規定，又可適用于環境保護具體領域，尤其在污染防治方面。可以說，《環境保護法》并非完整意義上的基本法，但為了理順環境資源法律體系，仍將其納入綜合性法律范圍。(4)參見陳廷輝：《環境政策型立法：以中國環境基本法為基礎》，中國政法大學出版社2012年版，第171頁。

頒布于1979年的《環境保護法(試行)》，試行十年后才真正意義上成為我國第一部環境保護綜合性法律。隨著環境污染與生態問題日益嚴重，我國在2014年對其進行了修訂。修訂后的《環境保護法》確立了環保優先原則，專章規定了信息公開和公眾參與內容，加大了行政處罰力度，被稱為我國史上最嚴的環境法。雖然學者對我國《環境保護法》的性質觀點各異，有人認為是污染防治法，也有人認為是政策性立法，(5)參見汪勁：《從環境基本法的立法特征論我國〈環境保護法〉的修改定位》，載《中外法學》2004年第4期，第472-484頁。但比較一致的觀點認為，《環境保護法》是一部環境方面的綜合性法律。當下我國《環境保護法》主要涵蓋了環境保護的基本原則、國家的環境保護責任、公民與企業的環境保護義務、生態環境保護以及政府的環境職責、信息公開等內容。然而，《環境保護法》更多考慮的是共性問題，無法直接規范水污染防治與水資源可持續利用的特殊性、具體化問題，只能由水事領域的單行法予以專門規制。作為綜合性法律，抽象、概括是其法律規范的特點，除了強制性規范，也有倫理性規范，還有倡導性規范，(6)參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學評論》2005年第3期，第100-106頁。這成為學界與實務界對《環境保護法》詬病較多的地方。

2.其他法律部門的綜合性規范

除了《環境保護法》，其他法律部門也在環境保護方面作出綜合性規范。首先，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是我國的根本大法，必然對環境保護法律關系作出原則性規定，如第9第2款、(7)我國《憲法》第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條第1款(8)我國《憲法》第26條第1款規定：“國家保護和改善自然環境和生態環境，防治污染和其他公害。”等。其次，其他部門法也設置了與環境保護相關的規定，如《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)中有關綠色原則及環境污染和生態破壞責任的規定、《中華人民共和國刑法》中有關破壞環境資源保護罪的規定、《中華人民共和國民事訴訟法》中有關環境民事公益訴訟的規定及《中華人民共和國行政訴訟法》中有關環境行政公益訴訟的規定等。上述法律都并非圍繞某項環境要素進行專門立法，可視為綜合性規范。

(二)單行立法模式

圍繞具體環境要素進行專門性單行立法，是絕大多數國家首選的環境保護立法模式。相較于綜合立法模式，單行立法模式以“環境—資源”二分立法邏輯為起點，多層次深入規范各類環境要素的特殊問題，其中，對水環境要素的立法尤為突出。

1.水污染防治層面

在水事法律方面，我國于1984年制定了第一部防治水污染的法律——《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)。隨著我國社會經濟的高速發展，水污染日益嚴重，水污染防治領域出現了許多新問題。為此，我國于2008年對其進行修訂。修訂后的《水污染防治法》有不少亮點：因應時代的要求，把飲用水安全放在首位，全面推行排污許可證制度，確立超標排放違法原則，建立水污染事故處理、落后產能及時淘汰及水環境信息統一發布制度，在違規處理方面更是強化了地方政府的責任并加大了行政處罰的力度。(9)參見曹明德：《環境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學出版社2016年版，第162-163頁。

2.水資源開發利用層面

另一部重要的水事法律是《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)，該法頒布于1988年，并于2002年、2009年、2018年分別作了三次修訂，前后跨度30年。綜觀全球，我國是一個人均水資源儲量極少、分布極不平衡的國家，《水法》第1條(10)我國《水法》第1條規定：“為了合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用，適應國民經濟和社會發展的需要，制定本法。”反映出我國社會發展對水資源開發、利用與保護的客觀需求。因此，相較于其他資源，我國對水資源的保護力度更大，在《水法》頒布施行的同時也出臺了相關政策與法規，如《取水許可管理辦法》《城市供水條例》以及《取水許可和水資源費征收管理條例》等。

綜上，以《水法》為核心的水資源保護法律側重于水資源開發、利用與可持續發展，是水安全法律保障的重要支撐，以防治水污染為目的的《水污染防治法》是保障水安全的另一重要支撐，兩者構成我國水安全保護法律體系的兩大支柱。

二、我國環境保護立法模式的困境

近年來，隨著我國人口激增及經濟飛速發展，面對日益嚴峻的環境形勢，現行環境保護立法模式顯得力不從心。基于社會發展需求，只有創新立法模式，才能更好解決實際問題。

(一)綜合立法難以治理特殊的流域問題

1.未將發展模式與江河治理緊密結合

在新《環境保護法》出臺前，我國早已確立了“環境保護工作與經濟建設和社會發展相協調”的基本原則，然而在法律設計上還是未能將環境保護與經濟發展密切結合。環境問題的實質就是經濟發展模式的選擇問題，環境保護的制度與經濟發展的制度必須鑲嵌在一起，最終才能取得理想的效果。簡言之，《環境保護法》要在水事領域發揮其作用，就得綜合考慮流域內產業結構、能源結構甚至人們的消費方式等經濟因素。例如，農業生產方面要限制化學肥料和農藥的使用，養殖業的規劃與飼料品種都應盡量減少對水體及河床的影響，城市布局不應破壞堤壩，不能影響水的自然流向等。若在環境保護過程中忽略經濟發展的客觀因素，將會有形無形地影響法律的調整效果。

2.法律實施的物質保障條件有待夯實

最早在立法階段規定物質保障的法律是美國的《超級基金法》，該法保障了危險物污染的資金分配與來源。我國《環境保護法》第8條、(11)我國《環境保護法》第8條規定：“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”第13條第1款(12)我國《環境保護法》第13條第1款規定：“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。”及第21條(13)我國《環境保護法》第21條規定：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展。”規定了該法實施的物質保障條件，但若要有效實現立法目的，還需要授權各級政府進行細化和執行。即便在各級政府的國民經濟規劃及預算中有環境保護的份額，但環境科研、技術革新資金的落實存在著不確定性。這些政策性規范一般不具備配套的法律責任，存在政策性規范執行不力，難以追究具體責任的現象。(14)參見汪勁：《環保法治三十年：我們成功了嗎——中國環保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學出版社2011年版，第263頁。因此，單靠這幾個條款難以有效夯實《環境保護法》實施的物質基礎。當然，《環境保護法》的有效執行還需要權威的協調機制、實質具體的財政金融制度支撐，如生態補償、綠色基金、綠色金融等，這些帶有專項性、專業性內容的規定也不可能由《環境保護法》來單獨完成。

(二)單行立法未滿足江河流域的調整要求

相對來說，單行立法模式的優勢就是牽涉面比較小，能夠比較具體、細致地設計法律規范。然而，長期的環境保護法治實踐表明，單行立法普遍存在實施效果較差的狀況，“沒有大錯也沒有大用”是對其現狀的生動表達。(15)參見汪勁：《環保法治三十年：我們成功了嗎——中國環保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學出版社2011年版，第133頁。在水事立法領域，問題更加嚴重。

1.將復雜的環境問題簡單化

一方面，我國單行立法的指導思想是能有勿缺，“宜粗不宜細”，這使本來應該細致具體的單行法呈現出抽象、簡單的特征，嚴重影響法律適用的準確性。經統計，我國環境保護法領域的法律文件的字數，大部分在一萬字內，僅《中華人民共和國海洋環境保護法》有11600字，多數法律經過修改與修訂后，僅作了幅度很小的增加和細化，總體上未能改變立法抽象、簡單的狀況。(16)參見陳廷輝：《環境政策型立法：以中國環境基本法為基礎》，中國政法大學出版社2012年版，第181頁。單行立法未能合理考慮復雜環境的整體性特征，簡單地割裂了環境整體性。人類以還原主義方法論為認識，把環境細分成水、土地、大氣、森林、礦藏、河流、海洋等要素，然而，這些要素本來就是一個環境整體，每一個要素都不能單獨分開，否則環境功能將受破壞。顯然，在環境要素基礎上的每一部環境單行立法，都在不同程度地削弱環境整體功能的發揮。多數環境要素都已經立法，但環境保護的效果仍難盡人意就是明證。學界新近倡導的生態整體主義法律觀試圖改變這種認識局限，(17)參見陳泉生：《環境法哲學》，中國法制出版社2012年版，第84頁。克服碎片化的方式進行環境決策與治理，把污染防治、資源利用與保護、生態修復融為一體。從方法論的角度看，生態整體主義法律觀的回歸對環境保護立法的影響是實質性的，必將革新環境保護立法的形式與內容。

2.忽略治水問題的空間性差異

治水問題存在空間性差異。一般來說，流經發達地區的河流沿岸聚集了眾多發達工業城市，產業基地密集、人口密度大，這意味著該流域的排污口較多，水污染防治壓力較大，相比經濟不發達、產業基礎差、人口稀疏地區的河流更容易受到污染。因此，同樣的排污標準，對前者流域發揮的水污染防治效果較差，對后者而言又過于嚴格，甚至限制了該地區經濟的發展。雖然我國在環境標準的制定方面允許有需求的地區制定嚴于國家標準的地方排污標準，但是河流一般流經多個行政區域，上下游之間的污染程度不同，利益影響也各異，可能會出現“搭便車”的現象。此外，對于水資源特別緊缺，而經濟發達、用水量特別大的地區，其水資源配置等制度應當與水資源充沛而經濟發展一般的地區有所差別。然而，要根據不同地區的資源稟賦、發展程度制定有差別的政策與法律，難度較大，同時還要平衡與兼顧由此造成的公平性問題。目前，由于立法技術的原因，如果要考慮河流的上述空間、產業等諸多因素，單行法確有不可承受之重，只有采取其他立法形式加以解決。

三、新型流域立法的構建——以《長江保護法》為例

為了克服現行立法模式的缺陷，2021年頒布的《長江保護法》首次以流域立法的形式規范長江流域的環境法律關系。從其適用范圍看，該法以長江流域所涉行政區劃為調整空間，在原有規劃管理、資源保護及污染防治等單行立法的支持下，遵循了環境保護的基本原則及生態環境修復等綜合立法的指引，將“環境—資源”二分立法邏輯進行統合，形成了以綜合法為統領，以單行法為支撐，以流域法為重點的環境保護法律體系。

(一)基本原則設置：以綜合立法為統領

眾所周知，《環境保護法》作為我國環境與資源保護的基本法，是環境保護方面的原則性法律規范，不僅對傳統的環境保護單行立法具有指導意義，亦為長江經濟帶流域法制建設提供參考。(18)參見楊朝飛、鄒輝、段學軍：《基于新環保法解讀的長江經濟帶開發環保法制探析》，載《長江流域資源與環境》2015年第10期，第1683-1689頁。此外，《民法典》中有關環境保護的規范也被《長江保護法》吸收，以全面規范長江流域的各類生產、生活及開發建設活動。

1.經濟社會發展層面貫徹綠色原則

長期以來，長江經濟帶自然環境的開發在促進經濟社會發展的同時，也對生態環境造成了嚴重破壞，對經濟社會發展造成制約。(19)參見左其亭：《“共抓大保護，不搞大開發”：破解長江經濟帶發展困局的必由之路》，載《中國水利報》2018年6月14日，第5版。在生態文明建設的時代背景下，長江流域作為我國重要的經濟發展戰略地帶，當務之急是妥善協調其錯綜復雜的上中下游、左右岸、干支流、跨城市群環境保護與經濟發展之間的關系。在政策方面，2016年制定的《長江經濟帶發展規劃綱要》明確強調長江經濟帶建設務必堅持“生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”的戰略定位。在法律層面，2017年頒布的《中華人民共和國民法總則》創新性地將有關環境保護的“綠色原則”納入民法體系中，后被《民法典》吸收，該原則為全國經濟建設、生產生活等各類民事活動奠定了綠色基調。然而，政策文件在處理長江流域問題時因缺乏法律效力而面臨困境，抽象原則在化解長江流域矛盾時因缺乏具體規范而遭人詬病。《長江保護法》的出臺，遵循了傳統綜合立法的綠色價值指引，將“生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”政策上升為法律內容，并首次以“綠色發展”為專章貫徹“綠色原則”的價值內涵。(20)《長江保護法》第6章“綠色發展”共11個條款，涉及產業布局優化、統籌城鄉融合、清潔產業創新、綠色發展評估、美麗鄉鎮建設、綠色發展補貼、鼓勵綠色消費等內容，首次以專章形式強化抽象“綠色原則”的具體操作性。本文認為，將該篇章放置于較后的位置，難以突出“生態優先、綠色發展”的戰略地位，且部分條款并未直接體現“綠色發展”的內涵，應調整到相應的具體專章中，如第70條有關編制養殖水域灘涂規劃的內容，放置于“規劃與管控”的篇章中更為妥當。同時，為了使綠色發展原則有效落實，《長江保護法》鼓勵金融機構推出綠色債券、綠色信貸、綠色保險等金融產品，以保障長江流域綠色發展與法律實施的物質基礎。

2.流域環境保護層面突出綜合防治原則

2014年修訂的《環境保護法》強調環境保護工作應當堅持“預防為主、綜合治理”的基本原則，該項原則是現代環境保護的靈魂，旨在最大限度地體現法律公平與效率的結合。(21)參見曹明德：《環境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學出版社2016年版，第39頁。當然，學界對該原則的理解素來不同，但普遍以“預防原則”予以概括。汪勁教授認為，雖然環境保護的總體思路源于預防理念，但“預防為主”側重于事前預防與事中、事后治理相結合，要求基于現有科學論證去評價環境風險；“綜合治理”強調單項環境要素的污染治理應在思路、目標與方法上統籌協調、綜合運用，兩者側重點各有不同。(22)參見汪勁：《環境法學》(第3版)，北京大學出版社2014年版，第101頁。蔡守秋教授則提出，該原則可以被稱為污染綜合防治原則，強調生態環境破壞整體的、系統的、全過程的、多種環境介質的防治，并綜合運用各式防治手段的優化組合，從而健全行政調整機制、市場調整機制與社會調整機制。(23)參見蔡守秋：《環境法案例教程》，復旦大學出版社2009年版，第57-59頁。雖然諸學者各持己見，但其本質為“防與治”雙管齊下，負載著環境風險防范的利益衡平功能。長江流域作為我國重要的綠色生態廊道，在我國生態文明建設體系中占據舉足輕重的地位。但近年來，長江部分水系斷流，河湖生態功能嚴重退化，生物完整性指數甚至到了最差的無魚等級，一些野生動植物種群數量急劇下降，棲息地和生物群落遭到破壞等問題頻發，(24)參見高虎誠：《關于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。促使《長江保護法》積極吸收《環境保護法》的綜合防治理念。(25)《長江保護法》第43條規定：“國務院生態環境主管部門和長江流域地方各級人民政府應當采取有效措施，加大對長江流域水污染防治、監管力度，預防、控制和減少水環境污染。”此外，《長江保護法》還設置第7章“保障與監督”，突出了環境監督的重要性。為此，《長江保護法》堅持“統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理”原則，從長江流域的系統性、聯系性和完整性特征著眼，統籌治理山水林田湖草等生態要素共同體。

(二)重要專章設置：以單行立法為支撐

流域作為生態、經濟、社會文化系統，其復雜性及不確定性因素增加，現行立法模式難以適應現實需求，必須在原有“直線”上截取流域的“橫切面”進行專門立法，形成“線性立法”與“非線性立法”相互補充的立體式立法格局。(26)參見呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期，第75頁。長江流域保護應科學規劃，統籌協調資源保護與利用、污染防治與生態修復等具體事宜。

1.系統化規劃管理

以往，長江流域在水資源利用、防洪兩個方面實行流域管理與區域管理相結合的管理體制，在水污染防治和水土保持兩個方面實行區域管理體制。在區域管理方面，由中央和地方水利及生態環境部門分別對流域水資源和水環境實行兩線統管，流域內行政區劃實行分級多頭管理。(27)參見何艷梅：《〈長江保護法〉關于流域管理體制立法的思考》，載《環境污染與防治》2020年第8期，第1055頁。各部門之間事權不清、職責不明，無法實現整體流域系統化規劃管理。為了健全長江流域水事規劃管理體系，落實“多規合一”政策，《長江保護法》以“規劃與管控”專章推進長江流域規劃管理體系建設。在國家發展規劃前提下，以長江流域國土空間規劃來統領水資源開發利用、水源污染防治、岸線保護等事項，從而協調上下游、左右岸、干支流、沿線鄉鎮的整體環境利益。

2.資源保護、污染防治和綠色發展“三位一體”

長江作為獨立的水文生態系統，富含水源、濕地、森林、生物等資源，為長江經濟帶提供了發展動力，但是“先開發后治理”的行為也加劇了長江流域生物多樣性遞減、自然資源枯竭等問題。因此，人類應當拋棄早期自然保護主義以人的需要來對待自然的觀點，代之以兼顧大自然整體和諧的理念。(28)參見李培超：《環境倫理》，作家出版社1998年版，第32頁。在資源保護方面，整合《水法》《野生動物保護法》等單行法，協調上中下游、左右岸、各級行政區劃對水資源、生物資源及其他環境資源的利用與保護，以求逐步恢復生物多樣性及生態系統的環境保護功能、景觀功能及資源屬性。(29)參見陳洪波：《協同推進長江經濟帶生態優先與綠色發展——基于生物多樣性視角》，載《中國特色社會主義研究》2020年第3期，第84頁。在污染防治方面，《長江保護法》厘清了水事部門的職權界限，直接授權國務院生態環境主管部門制定長江流域水環境質量標準，明確省級政府應當嚴格制定地方污染物排放標準的三類特殊情況，(30)《長江保護法》第45條第2款規定：“有下列情形之一的，長江流域省級人民政府應當制定嚴于國家水污染物排放標準的地方水污染物排放標準，報國務院生態環境主管部門備案：(一)產業密集、水環境問題突出的；(二)現有水污染物排放標準不能滿足所轄長江流域水環境質量要求的；(三)流域或者區域水環境形勢復雜，無法適用統一的水污染物排放標準的。”并將農業污染、固體廢物污染、航運污染納入水污染防治體系中，跳脫“就水治水”的定向思維，堅持統籌協調的“系統治水”理念。在綠色發展方面，構建綠色發展評估機制，定期評估資源節約與環境保護情況，并依據評估結果進一步優化流域產業結構與節能減排措施。可見，《長江保護法》的定位必然是整體式流域立法，貫穿資源保護、污染防治與綠色發展“三位一體”的要求。

3.生態環境修復

生態環境修復不僅是《民法典》新增的重要內容，(31)我國《民法典》第1234條規定：“違反國家規定造成生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔。”更是《長江保護法》的一大亮點。過去，流域生態修復主要表現為“碎片化”的地方性法規集合或“分散”于各類單行法中，且制度方案多由水利部門帶頭，欠缺對森林、濕地、草原、湖泊、動植物等要素的整體考量。(32)參見李冰強：《流域生態修復與保護立法：現實困境與對策選擇》，載《中州學刊》2020年第5期，第62頁。如今，《長江保護法》首次以專章形式推行流域生態環境修復，并將其納入立法目的中，不僅將流域生態環境修復任務擺放于重要位置，還改變了流域生態環境修復規范較為零散殘缺的局面。首先，該章授予相關部門制定并實施具體生態修復計劃的公法權力，與《民法典》生態修復私法責任相照應，實現長江流域內生態修復的公私法交接；其次，強調采取以自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的多元方式，先發揮長江水系的自我調節功能，再輔以人工手段進行修復；最后，生態環境修復與長江流域資源保護相適應，結合多類環境資源要素的特征，統籌協調山水林田湖草整體修復的項目工程，確保形成流域整體資源利用與生態修復的合力。

4.保障與監督

一部法律的良好運行，離不開法律實施的保障與監督。雖然《環境保護法》以“監督管理”“信息公開與公眾參與”章節突出行政監督與社會監督的重要性，但對于生態環境保護與修復，主要還是以財政保障為主。為此，《長江保護法》在“保障與監督”專章增加了社會資本、科技研發及綠色金融等內容，拓寬了長江流域生態環境保護與綠色發展的資金來源及技術渠道。同時，明確了長江流域生態保護補償制度的具體要求，加大財政轉移支付力度以平衡長江干流與重要支流的生態利益關系，鼓勵上中下游、左右岸、干支流地區政府開展橫向生態補償，注入社會資本并建立市場化運作的生態保護補償基金。

四、新型流域立法對現行環境保護立法的影響

雖然我國流域立法起步較慢，且《長江保護法》后續實施效果仍有待實踐檢驗，但其整體式流域立法理念沖擊了還原主義的固有立法模式，突破了現行的“環境—資源”二分立法邏輯。

(一)引發環境立法法理的思考

生態系統的本質屬性要求人類對生態系統保護的有關法律規制必須尊重其整體性特征，充分考慮生態系統各要素，對生態系統進行整體管理。(33)參見陳曉景：《中國環境法立法模式的變革——流域生態系統管理范式選擇》，載《甘肅社會科學》2011年第1期，第191頁。這引發了有關還原主義方法論與生態整體主義法律觀的法理思考，推動學界重新梳理生態環境保護與自然資源利用的立法邏輯。圍繞環境保護立法應遵循還原主義抑或生態整體主義的爭論，學者們各持論調。蔡守秋教授認為，伴隨當代法律的發展，環境法律主客體一體化將中止傳統主客體二分化的范式，(34)環境法律主客體一體化并非指不分主體與客體，而是強調兩者關系的相對性，表現為主體及客體的綠化趨勢。主體綠化反映法律主體類型向多元化發展，自然資源、生態環境均可能成為法律的主體。客體綠化，即法律客體類型超越傳統的物或財產，逐步將自然資源、環境要素納入客體范圍。參見蔡守秋：《調整論：對主流法理學的反思與補充》，高等教育出版社2003年版，第277-287頁。以人類為中心的單行環境資源利用法終究會向以物種、大自然等法律擬制主體為中心的綜合環境保護法演進。劉衛先教授認為，現代環境法無須全盤接受生態整體主義的倫理觀念，因超越層次的倫理法律化不具有可實踐性及普遍性，生態整體主義的倫理法難以被轉化為實在法。(35)參見劉衛先：《也論生態整體主義環境法律觀》，載《政法論叢》2013年第2期，第38-39頁。當然，也不宜馬上完全否定還原主義方法論對環境法學的意義，并徹底拋棄精細化環境要素的認識價值，畢竟還原主義也有過歷史貢獻，何況人類的認識是從簡單到復雜，即遵循了“認識—實踐—再認識”的規律。要想全面邁向生態整體主義法學體系，仍需要長期的探索與實踐。

(二)推動環保法立法定位的反思

我國立法對“環境”內涵的理解仍處于靜態羅列階段，忽視了自然的內在價值。自然發揮內在價值的客觀機制要求自然物在生態系統的物質循環、能量流動與信息交換方面發揮自己的特殊功能。(36)參見李培超：《環境倫理》，作家出版社1998年版，第157頁。換言之，“環境”并非要素的簡單疊合，而是不同環境要素之間形成密切聯結、能量交互與穩定規律即生態系統的動態平衡關系。只有不同生態系統密切交織才會形成復雜的“環境”，簡單羅列具體環境要素只能對該內涵展開形而上學式見解。因此，立法模式的變化，勢必引發學界對環境保護法立法定位的反思，流域立法實踐將為環境保護法提供一種新的完善思路。

一方面，《環境保護法》作為環境綜合法，其效力位階理應僅低于《憲法》而高于各類環境單行法與流域系統法，才能充分發揮其統領指導功能。我國《環境保護法》由全國人大常委會制定，暗示該法的部門地位為“其他法律”，(37)我國《立法法》第7條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”無法突出生態文明建設對新時代發展的重要性。另一方面，雖然《環境保護法》滿足了法律確定性要求，卻側重于環境保護與公害防治的效用功能，資源被視為經濟發展的原料，環境被當作經濟發展的成本，兩者被分割成多個要素，欠缺對自然生態系統和人類社會運行規律及其耦合關系的整體把握。(38)參見南景毓：《長江流域立法的模式之變：從分散立法到綜合立法》，載《廣西社會科學》2020年第8期，第116頁。相較而言，《長江保護法》整體把握流域內的“資源—生態—環境”結構關系，特別強調有關長江流域生態修復、環境治理及綠色發展的特殊問題，把法律的一般性規定與特殊性規定有機結合起來。(39)參見高虎誠：《關于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。在《長江保護法》的背景下，國家要重新思考《環境保護法》的立法定位，強化《環境保護法》的效力位階，并新增“生態修復”“保障與監督”及“資源利用保護”等具體篇章，以滿足統領單行立法及流域立法的現實需要。

(三)為生態系統立法提供范本

長江流域立法的嘗試，終將成為其他流域立法的參照范本，推動我國生態系統法治建設的歷史進程。法律對“流域”的界定，經歷了從自然地理屬性擴展到經濟社會屬性，從關涉流域的單項活動規制擴大到綜合規制的“尺度放寬”過程。(40)參見呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期，第82頁。因此，流域立法不僅是對現有單行立法與綜合立法的簡單整合，更是對現代流域空間擴張及屬性的再認識。(41)參見邱秋：《域外流域立法的發展變遷及其對長江保護立法的啟示》，載《中國人口·資源與環境》2019年第10期，第11-17頁。

在此基礎上，學界普遍提出“一湖一法”“一江一法”的立法倡議。不少學者在長江流域立法及生態文明建設背景下，順勢圍繞著環境綜合管理、生態環境監測預警、自然保護區建設、生態補償等現有制度，開展長江支流或重要湖泊的立法研究，如洞庭湖生態流域立法。(42)參見熊煒：《洞庭湖流域保護的立法問題研究》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期，第105-109頁。此外，黃河流域、珠江流域、黑龍江流域等江河生態系統同樣面臨著嚴峻的生態環境問題與環境利益沖突，能否參照《長江保護法》并結合各種特殊性問題進行立法，也成為近期討論的熱點話題。除了江河湖泊，我國還具有冰川、高原、山脈等富含豐富資源的生態地理單元，基于社會經濟的發展與環境保護法律體系的完善需要，將其視為“自然屬性與社會屬性”的統一體，并以生態系統整體立法予以規制，亦很有必要。

五、結語

在生態環境問題頻發的時代，不斷思索立法模式的變革與創新，正是環境法學界責無旁貸的歷史使命。雖然《長江保護法》有待完善，其實施效果也有待觀察，但相比現行環境保護立法模式，流域立法已經向前邁進了一大步。當然，長江流域生態環境問題盤根錯節，并非依靠一部流域法律便能一蹴而就，需要涉及環境、經濟、社會發展諸多方面的制度支持。在還原主義盛行的法學體系下，探索生態整體主義法律觀的流域立法，突破固有的立法理念、立法原則和立法模式，發揮立法重塑社會關系、重構管理體制、重建社會秩序的功能，(43)參見呂忠梅、陳虹：《關于長江立法的思考》，載《環境保護》2016年第18期，第36頁。應是作為這一歷史使命的擔當。在實現國家治理體系與治理能力現代化的背景下，環境法作為一種法律制度，必須不斷探索、不斷改革自身的不足，與時俱進，才能更好地為建設美麗中國服務。