蘇州“一日游”旅游市場亂象成因及治理對策

王小林

蘇州市文化市場綜合執法支隊，江蘇蘇州 215000

引言

“一日游”作為旅游經濟的一個重要組成部分，與多日游一樣對經濟社會發展起到重要的推動作用[1]。隨著高鐵交通的進一步發達，蘇州一日游的需求將進一步擴大，遺憾的是一日游市場亂象叢生給蘇州的旅游城市形象帶來了不少負面影響，漸漸地“一日游”成為大家口誅筆伐的負面名詞，“一日游”＝“非法一日游”成為習慣表達。為了使“一日游”重新回歸中性名詞，本文將“非法一日游”重新定義為“非法旅游經營活動”[2]。

為規范旅游市場經營秩序，蘇州市持續保持高壓態勢，多措并舉，打擊非法旅游經營活動，取得了階段性成果。但是，非法旅游經營活動就像“牛皮癬”，傳統的打擊模式很難能達到根治的效果，網絡輿情針對蘇州旅游亂象的投訴時有發生，“一日游”旅游市場秩序的規范任重道遠。

一 近年來 “一日游”旅游市場治理情況

蘇州對“非法旅游經營活動”的整治由來已久，總體分三個階段。

第一階段，從2018年10月至2019年4月，突出“全面清理”。針對“一日游”市場點多面廣、經營混亂、投訴嚴重的問題，重點對“一日游”市場存在的非法經營活動展開大排查、大整治、大消除，依法整治從事“一日游”經營的旅行社門店，對從事“非法旅游經營活動”業務的旅行社作出吊銷經營許可證的行政處罰，基本扭轉我市旅游市場外部形象。

第二階段，從2019年4月至12月，突出“重點規范”。針對“一日游”產品需求增加，市場經營不規范問題，以掃黑除惡專項斗爭為契機，以旅游合同管理為突破口，對經營境外游業務旅行社、外地旅行社在蘇營業部以及網點等重點領域開展了3次專項行動，檢查各類旅游市場經營主體近800家次，查辦案件81起，持續擠壓非法旅游經營活動生存空間，強化旅游市場經營秩序。

第三階段，從2020年1月起至今，突出“精準斷鏈”。針對“一日游”市場違規經營現象再次抬頭的問題，連續多次開展打擊非法旅游經營“斷鏈”行動，重點斬斷旅行社與旅游掮客之間的利益鏈。同時，以游客投訴舉報為線索排查前移，通過“訴轉案”糾處違法違規行為，追本溯源夯實鞏固旅游市場秩序。同時假日專班在協調打擊保障中起到了重要作用，保證了整治規范工作的有序推進[3]。

近年來，蘇州市對“一日游”中存在的違法違規行為的監管強度、處罰力度是空前的，對非法旅游經營行為起到了很好的預防和震懾效果。但是，隨著新冠疫情對旅游市場的影響逐漸減退，旅游消費開啟持續反彈，非法旅游經營活動有所抬頭、花樣翻新，并呈現出向周邊區縣、社區、農村擴散，向連鎖酒店、小賓館等場所延伸的新特點。旅游掮客（蘇州俗稱“黃牛”）和“黑導游”尾隨拉客、擾客問題開始凸顯，虛假宣傳、欺騙游客、售賣劣質商品等投訴案例呈上升趨勢。

二 當前“一日游”旅游市場亂象與新趨勢

一是“黃牛”現象化整為零，針對“黃牛”的投訴時有發生。市委市政府對“一日游”市場高度重視，各有關部門全力以赴保障“一日游”市場秩序，公安、交通、綜合執法等部門，對“黃牛”利益鏈的各個環節展開地毯式打擊，目前基本保證重大節假日（如春節、清明節、五一勞動節、十一國慶節）期間旅游市場的安全有序。但假期過后，特別是春、秋兩季旅游旺季期間有一定數量的“黃牛”在西北街、拙政園周邊出現。“黃牛”與監管部門之間一直上演貓和老鼠的游戲，拙政園周邊打擊力度大他們就往周邊轉移，單靠公安機關目前的打擊手段已經不能解決“黃牛”問題。

二是跨地區“非法旅游經營活動”執法難度大。蘇州地處長三角的中心地帶，交通便利，部分非法旅游活動經營者在周邊城市上海、杭州組團往南京、安徽方向，或者是反向旅游。但無論哪個方向，蘇州都是必經之地。這些團只要在蘇州旅游期間發生投訴事件，就會對蘇州的旅游城市形象造成影響。由于組團社不在蘇州，蘇州相關部門對這些違法行為查處具有較大難度，大部分只能移交組團所在地旅游執法部門進行調查，打擊難度加大。

三是“黃牛”現象的“九龍治水”問題協調治理難度大。“黃牛”是旅游中間的一段，其上下旅涉及多個行業管理，除“黃牛”外，涉及旅行社、旅游包車、購物點、景點等多個行業，“黃牛”、旅行社、購物店之間始終存在的一條利益鏈的關系難以割斷。單靠其中一個部門的打擊難以清除亂象，需要形成合力[4]。

三 蘇州“一日游”旅游市場治理的幾點思考

針對目前蘇州“一日游”市場的突出問題和新趨勢，應采取“堵疏結合”的總體思路，著眼推進“一日游”市場系統規劃、源頭清理、綜合治理，全面提升旅游市場社會治理體系和治理能力，在實施精準打擊、斷鏈除源等“堵”的手段同時，大力開展補充供給、服務優化等“疏”的措施，推動“一日游”市場規范化提升，構建更加健康的旅游市場生態。

一是加強蘇州旅游聯合執法體系建設。從去年“十一”長假開始，蘇州市文化市場綜合執法支隊與姑蘇區綜合行政執法局及公安機關密切合作，多次開展聯合行動，積極探索并初步建立“警旅聯動”機制。“警旅聯動”機制主要突出一個“聯”字。在工作實踐中，執法人員摸索出“七聯工作法”：①聯通信息。建立警旅聯動工作機制聯絡員，負責信息通報；根據需求協調調度執法力量；對接、督導案件查處和偵辦；協調聯合執法以及案件移送。②聯合巡查。文旅執法機構與公安機關要采取路面巡查與視頻技術巡查相結合的方式，加強對重點景區、重點區域和重點時節的聯合巡查。③聯合研判。定期召開警旅聯動工作會議，總結經驗、做法，解決辦案中存在的問題，通報旅游市場情況，分析旅游市場動態。加強旅游市場“行刑銜接”工作，確保涉旅違法犯罪依法得到嚴懲。④聯合偵查。在涉旅違法犯罪行為的打擊中，聯合做好案件調查取證、案件偵查等工作。⑤聯合處置。整合12301、110、12345等熱線電話涉旅投訴線索，首接單位做好信息研判，文旅執法機構與公安機關要及時響應警旅聯動聯絡員執法協助要求，進行聯合出警、聯合處置。⑥聯合培訓。文旅執法機構與公安機關要圍繞執法人員變化情況、市場動態變化情況、執法人員能力素質提升等方面開展警旅聯訓工作。⑦聯合宣傳。文旅執法機構與公安機關要利用各自宣傳平臺對警旅聯動工作進行宣傳，定期發布涉旅典型案例，開展以案釋法工作，共同做好旅游市場法制宣傳工作。這樣可以更及時地處理涉旅違法違規問題，加大打擊力度，保障游客的合法權益，創造舒心、放心的旅游環境。“警旅聯動”能最大限度的將旅游投訴機制和聯合執法機制結合起來，以最快的效率處理旅游投訴舉報，解決游客的后顧之憂。在之前實踐的基礎上，可以將“警旅聯動”向全市推廣，在全市重點區域設立“警旅聯動”聯合執法工作站，促進“警旅聯動”機制實體化運作，常態化開展多部門聯動執法，做到“街道吹哨，部門趕到”。由此，始終保持對“一日游”旅游市場的高壓嚴管態勢[4]。

二是出臺打擊非法旅游經營活動的新措施。當前“黃牛”活動的形式多樣，主要是外地無業人士為主，僅靠公安機關以治安相關條例對“黃牛”作出警告、拘留等行政處罰也不能徹底杜絕黃牛非法攬客問題。有必要深入研究“黃牛”從業人員的現狀和心理，采取有針對性的打擊措施。一方面要重新審視“黃牛”在整個活動中行為的違法性，梳理出處罰的依據，以此加大對黃牛和相關旅行社的處罰。這一方面，蘇州市文化執法部門已進行實踐，出臺《關于查處“一日游”旅游市場非法攬客行為的執法指引》，明確非旅行社工作人員以提供包價旅游服務為目的擅自攬客行為，可依據《中華人民共和國旅游法》相關規定予以處罰，并指導姑蘇區旅游執法部門首次對非法攬客“黃牛”和關聯旅行社開展全鏈條精準打擊；另一方面要通過信用手段，建立對“黃牛”一處受罰處處受限的新機制。可探索將“黃牛”的失信行為納入公民信用體系，在公民消費、落戶、購買景區門票等方面給予一定的限制[5]。

三是進一步豐富“一日游”優秀產品的供給。“黃牛”的存在一方面是市場利益驅使，但另一方面也反映本地正規的一日游產品供給缺失。游客到蘇州的第一站看不到正規的旅游產品，給予“黃牛”可乘之機。因此，要狠抓品牌建設，不斷完善旅游精品景區體系；深化區域合作，重點打造精品旅游帶；創新發展理念，推進全域旅游向縱深發展；加強智慧旅游供給，提升旅游服務管理水平；落實鄉村振興戰略，推動鄉村旅游提質升級；加強基礎建設，促進紅色旅游健康發展；增加有效供給，豐富旅游新業態產品。通過優秀的“一日游”產品和服務供給去擠壓非法旅游經營活動的生存空間，把旅游服務第一時間送到游客面前。同時，由于旅游產品供給渠道的單一，導致游客到蘇州后看不到正規的旅游產品，給予“黃牛”可乘之機。因此，要不斷拓寬和改進供給渠道：一是在交通樞紐，包括火車站旅客出入口、高速公路蘇州各出入口、地鐵站出入口、重要的景區周邊、各賓館飯店大堂等地方，全方位推出蘇州全域旅游公共服務信息；二是充分利用官方平臺“君到蘇州”，為正規旅行社開辟“一日游”產品線上集散地，旅客到蘇第一時間通過“君到蘇州”平臺即可了解蘇州“一日游”產品，并開通報名通道；三是完善蘇州旅游咨詢服務體系，以游客的需求為出發點，通過咨詢電話、網上服務等方式，滿足游客在蘇期間的更多樣的服務需求；四是強化對市民游客的宣傳教育。通過調研發現產生旅游投訴的原因除“黃牛”的虛假宣傳外，游客貪圖便宜選擇低價游的思想也起到了一定作用。因此，在改善供給渠道的同時，要采取線下線上等多種方式發布旅游公益廣告，從正反兩面開展廣泛宣傳活動，進一步加強全域旅游宣傳氛圍[6]。

四是探索旅游聯合監管新模式。隨著長三角一體化的推進，長三角城市旅游聯合監管進入新時期，單靠一地的旅游監管不能有效解決“黃牛”問題。特別是上海、杭州、南京等地作為長三角一日游的組團地，要進一步加強執法辦案合作，推動長三角城市旅游聯合監管新模式，實現長三角旅游執法協作配合、提高效率、優勢互補、資源共享、信息互通、示范先行、聚焦重點、協同發展。可以探索發起長三角城市旅游聯合監管聯盟，逐步建立線索移送機制、執法協助機制、聯合執法機制、執法互認機制，實現跨地區跨部門案件線索的通報移送；跨地區調查案件時，相互予協助、配合和支持；對社會普遍關注、媒體重點聚焦、群眾反映強烈的重點領域，開展聯合執法；對依職權調查收集的合法證據和依法作出的行政處罰決定，在未發生行政復議被撤銷或行政訴訟敗訴等情況下，互相認可。搭建執法資源共享、執法會商平臺，互通信息研究問題，共同提升旅游執法效能，積極推進旅游執法一體化建設[7]。

五是進一步探索信息監管措施提升信息監管水平。充分運用信息化手段，強化信息監管，建立旅行社經營機構動態數據庫，推行旅行社經營機構“一店一檔”[8]，準確掌握旅行社經營主體的動態信息[8]。以“旅游團隊行程單電子備案系統”為依托，全面推廣“一日游”電子合同，強化政府部門與各旅游市場要素相互配合，做好市場運營主體、游客反饋、團隊信息等經營數據采集工作，各相關部門做好旅游數據的共享和對接，進一步完善旅游團隊信息化監管工作，旅游團隊監管工作做到有跡可查、有據可考，實現對旅游團隊“政府+景區”的閉環管理。同時，為游客辨別正規“一日游”提供權威標識，為執法部門查處打擊非法“一日游”提供技術支持[9]。

四 結語

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視文化和旅游工作，蘇州市委市政府作出了全面部署，我們將緊緊圍繞蘇州文旅工作“高大上”總目標，為“十四五”期間“率先建成文化強市、建設世界旅游目的地城市”兩項重點目標做出新的更大的貢獻[10]。