氣象部門中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制研究

南昌市氣象局

引言

滾動(dòng)預(yù)算編制制度是中期財(cái)務(wù)規(guī)劃中重要的組成部分之一，在政府部門預(yù)算管理中的重要性與必要性已經(jīng)在實(shí)際的預(yù)算管理過程中得到了充分的驗(yàn)證，有利于強(qiáng)化政府部門在預(yù)算管理執(zhí)行中的管控力度。目前，《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施對(duì)預(yù)算的科學(xué)性和前瞻性要求更高，由于時(shí)限性的限制，年度預(yù)算已無法滿足基層單位可持續(xù)發(fā)展的需要，因此，編制中期滾動(dòng)預(yù)算迫在眉睫。

一、研究背景

20世紀(jì)60年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家采取中期的財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制措施嘗試改善本國(guó)財(cái)政情況，扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)遭遇的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，且取得了一定的成效。到了八十年代，對(duì)采用中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制措施治理國(guó)家財(cái)政已經(jīng)積累了相當(dāng)多經(jīng)驗(yàn)的西方各發(fā)達(dá)國(guó)家開始將國(guó)家財(cái)政治理的目標(biāo)由治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)調(diào)整為預(yù)防未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。西方各發(fā)達(dá)國(guó)家為了提高國(guó)家財(cái)政管理的公開性和透明度，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先性和可持續(xù)性的構(gòu)建，普遍開始推行中期財(cái)政規(guī)劃制度和滾動(dòng)預(yù)算編制制度。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制制度在國(guó)家財(cái)政治理中取得的示范性成效促使越來越多的發(fā)展中國(guó)家開始了對(duì)中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中作用的研究與探索。20世紀(jì)末期，國(guó)家陸續(xù)頒布預(yù)算法相關(guān)的法律政策并切實(shí)推進(jìn)了中國(guó)預(yù)算管理制度的實(shí)施與預(yù)算法法律體系的建立，明確了預(yù)算管理制度在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速發(fā)展的過程中起到的至關(guān)重要的作用和關(guān)鍵影響。為保證預(yù)算管理制度的有效施行，國(guó)家通過改革政府編制部門的財(cái)政預(yù)算制度，為在中國(guó)實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算編制制度打下了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。直到黨的十一屆三中全會(huì)通過了在中國(guó)實(shí)行中期財(cái)政管理制度的議題，中國(guó)開始加快預(yù)算平衡機(jī)制的改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的可持續(xù)發(fā)揮作用為目標(biāo)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整與改革。中國(guó)由中央財(cái)政部門聯(lián)合地方政府相關(guān)部門財(cái)政人員對(duì)未來中國(guó)財(cái)政發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)期分析，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃制度與滾動(dòng)預(yù)算編制管理制度，強(qiáng)力約束氣象部門財(cái)政的使用范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政預(yù)算編制，使財(cái)政預(yù)算資金能夠更有針對(duì)性地使用，減少財(cái)政支出的無謂成本，為提高對(duì)國(guó)家財(cái)政治理的有效性和可持續(xù)性提供數(shù)據(jù)的支持。滾動(dòng)預(yù)算編制作為中長(zhǎng)期財(cái)政管理手段的其中一種，需要以國(guó)家的經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展需求為基本導(dǎo)向，制定氣象部門年度財(cái)政發(fā)展預(yù)期目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃，為政府氣象部門的發(fā)展創(chuàng)新提供預(yù)算支持，從而進(jìn)一步提高國(guó)家財(cái)政資金的利用效率，一定程度上擴(kuò)大財(cái)政資金的利用范圍。

二、中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算對(duì)預(yù)算編制的影響

（一）有助于落實(shí)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算制度的實(shí)行有利于落實(shí)預(yù)算編制的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。政府通過采用中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制制度可以彌補(bǔ)短期預(yù)算對(duì)環(huán)境變化應(yīng)變不足的問題，培養(yǎng)氣象部門各領(lǐng)導(dǎo)層形成跨年度的預(yù)算平衡戰(zhàn)略意識(shí)，用發(fā)展的、持續(xù)的預(yù)算編制理念統(tǒng)籌安排氣象部門的各項(xiàng)工作。氣象部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不能只考慮短期的預(yù)算管理計(jì)劃和方式，還應(yīng)該堅(jiān)定不移的考慮和規(guī)劃本部門中長(zhǎng)期的財(cái)政發(fā)展，時(shí)刻關(guān)注自己所制定的部門內(nèi)部預(yù)算編制制度是否能夠讓氣象部門的發(fā)展達(dá)到上級(jí)及自己對(duì)氣象部門成果的預(yù)期所想，關(guān)注氣象部門內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化，及時(shí)、準(zhǔn)確處理影響部門發(fā)展的突發(fā)情況，保證氣象部門內(nèi)部各項(xiàng)工作的有序開展，切實(shí)推進(jìn)政府預(yù)算編制事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)。

（二）有助于提高預(yù)算編報(bào)質(zhì)量

政府采取中期財(cái)務(wù)規(guī)劃制度與滾動(dòng)預(yù)算措施建立以年為單位的氣象部門的預(yù)算編制，有助于有效提高氣象部門的預(yù)算編報(bào)質(zhì)量。氣象部門遵循國(guó)家財(cái)政管理的基本導(dǎo)向，根據(jù)自身實(shí)際預(yù)算財(cái)政需要，制定以年為單位的財(cái)政預(yù)算編制方法。氣象部門要在實(shí)際的預(yù)算編制執(zhí)行過程中按照實(shí)際情況不斷調(diào)整預(yù)算編制方式，使預(yù)算編制與實(shí)際財(cái)政發(fā)展情況保持基本一致，不可脫離實(shí)際情況，從而大大降低氣象部門的財(cái)政工作不確定性，通過對(duì)預(yù)算情況及時(shí)、準(zhǔn)確地反饋和調(diào)整，使本部門的中期財(cái)務(wù)規(guī)劃對(duì)滾動(dòng)預(yù)算編制方式的影響保持在一個(gè)較為公開、透明的標(biāo)準(zhǔn)之上，進(jìn)一步提升政府在民眾心中的信服力。

（三）有助于提高資金的使用效能

政府氣象部門制定中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算編制能夠大大提高政府資金的使用效能，使資金的沉淀率在一定程度上降低。政府可以通過建立財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)的方式，按照項(xiàng)目的緊急程度對(duì)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、排序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃，最大限度地調(diào)動(dòng)政府資金，集中財(cái)力、物力重點(diǎn)解決較為重要的部門項(xiàng)目，在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的總領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)政府預(yù)算編制的實(shí)際發(fā)展情況，推動(dòng)政府資金可持續(xù)利用率的進(jìn)一步提高，減少政府財(cái)政的成資金本損耗，避免出現(xiàn)偏離滾動(dòng)預(yù)算編制的資金使用情況出現(xiàn)，為預(yù)算管理的執(zhí)行提供良好的保障，有利于政府中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）有助于推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作

建立滾動(dòng)預(yù)算編制的績(jī)效評(píng)估機(jī)制能夠有效保障政府氣象部門滾動(dòng)預(yù)算編制正常運(yùn)行，有利于推動(dòng)政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度風(fēng)構(gòu)建與完善，從而推動(dòng)中國(guó)財(cái)政管理體系的改革和創(chuàng)新。政府可以通過制定預(yù)算支出與預(yù)算績(jī)效并重的滾動(dòng)預(yù)算編制，構(gòu)建全面、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理格局，激發(fā)氣象部門工作人員的工作積極性，提升預(yù)算編制項(xiàng)目的完成效率和完成質(zhì)量，在一定程度上有效提高政府資金使用的公開度和透明度，加強(qiáng)政府與民眾的聯(lián)系，增強(qiáng)政府的公信力和權(quán)威性。通過建立滾動(dòng)預(yù)算編制的績(jī)效評(píng)估機(jī)制還能夠更加客觀、全面地反映出政府財(cái)政改革的發(fā)展進(jìn)程。

三、推進(jìn)氣象部門中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的策略

（一）提高中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算重視程度

想要推進(jìn)氣象部門中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的實(shí)施，首當(dāng)其沖的便是提高政府氣象部門對(duì)中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的重視程度，讓氣象部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明白實(shí)施此方案對(duì)部門發(fā)展有什么優(yōu)勢(shì)。在2008年的時(shí)候我國(guó)已經(jīng)有部分地區(qū)開始實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算編制的工作，而在國(guó)外，20世紀(jì)末便開始了滾動(dòng)預(yù)算管理模式，逐步成為國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分。實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，不僅是對(duì)本部門長(zhǎng)期發(fā)展的資金、資源提供有效保障，而且還可以不斷優(yōu)化本部門的預(yù)算編制能力，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，整合資金，提前做好準(zhǔn)備，遇見突發(fā)情況可以及時(shí)作出應(yīng)變。除此之外，還可以提高本部門預(yù)算編制的質(zhì)量，可以更好地完成年度與年度之間的連續(xù)性，優(yōu)化資源配置。并且其中還包含了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，可以更好保障預(yù)算管理的執(zhí)行力度，保證其完成目標(biāo)。

（二）推進(jìn)氣象部門全口徑預(yù)算、決算管理

推進(jìn)氣象部門全口徑預(yù)算、決算管理是推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理的重要保障之一。因?yàn)槟壳皾L動(dòng)預(yù)算編制工作才剛剛啟動(dòng)，還處于試點(diǎn)階段，并沒有過多的經(jīng)驗(yàn)，更多的是需要自身研究探索。所以在氣象部門實(shí)施全口徑預(yù)算和決算管理制定時(shí)一定要遵從以下幾項(xiàng)基本原則，這樣才能夠更好發(fā)揮其作用。第一是保障發(fā)展原則。預(yù)算編制和決算管理一定要從本部門長(zhǎng)期發(fā)展出發(fā)，不要僅限眼下利益；第二是謹(jǐn)慎性原則。這要求在預(yù)算編制時(shí)一定要小心謹(jǐn)慎，同樣的方案要多準(zhǔn)備幾項(xiàng)對(duì)策，盡可能將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低；然后是動(dòng)態(tài)遞延原則，這就要求了部門是預(yù)算編制時(shí)不僅需要考慮本部門發(fā)展，更要關(guān)注國(guó)家時(shí)事，與其相結(jié)合；第三是績(jī)效考評(píng)原則。也就是以結(jié)果為導(dǎo)向，制定相應(yīng)的考評(píng)體系，檢驗(yàn)其實(shí)施效益。

（三）滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃與上級(jí)管理規(guī)劃相銜接，改變年度預(yù)算傳統(tǒng)觀念

氣象部門想要實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃首先需要和上級(jí)管理規(guī)劃相銜接，并且要改變年度預(yù)算傳統(tǒng)觀念。但這并不是三言兩語就可以完成的，滾動(dòng)預(yù)算在我國(guó)目前還處于探索的階段，像歐美一些國(guó)家三到五年的滾動(dòng)預(yù)算做法雖然常見，但在我國(guó)僅有河北省等極少數(shù)地方在實(shí)施三年的滾動(dòng)預(yù)算實(shí)踐。并且在目前的實(shí)施中還存在著很多問題，比如部門之間信息不對(duì)等，對(duì)于很多項(xiàng)目申報(bào)不均勻，對(duì)于本年度預(yù)算過于重視而忽略了后兩年的規(guī)劃等情況。這其實(shí)側(cè)面說明了我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算觀念還是較強(qiáng)，只關(guān)注當(dāng)下，并沒有在實(shí)踐中真正考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，也沒有考慮我國(guó)接下來的一些重大的決策或者重大改革，想要將其銜接，更好地完成本部門的職能。所以想要提高滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃的實(shí)施的效果，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念是必然的選擇。

（四）制定與公布預(yù)算指南

滾動(dòng)預(yù)算編制的制定至關(guān)重要的步驟之一?？茖W(xué)有效地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)和財(cái)政資金的規(guī)劃是預(yù)算編制是否有效、準(zhǔn)確等的重要保障。目前，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在預(yù)測(cè)方面相較于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家是遙不可及的，所以在一定程度上和實(shí)際情況會(huì)有不小偏離，所以更是需要黨中央的正確引導(dǎo)。近年來，雖然國(guó)務(wù)院發(fā)表了預(yù)算管理總體原則的指導(dǎo)理念和編制方向，但僅限于一個(gè)大的概念，具體的方案還是需要各部門來研究制定。為了加快滾動(dòng)預(yù)算管理的編制工作，制定并且頒布一份詳細(xì)的預(yù)算編制指南是十分重要的，這樣在各部門進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，如果遇見了難題或者不確定因素，可以首先通過查閱預(yù)算編制指南得到初步解答，根據(jù)其指導(dǎo)或者建議，解決本部門預(yù)算編制所遇見的問題，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。

（五）建立滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制

建立滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制是保障滾動(dòng)預(yù)算編制正常運(yùn)行的重要組成部分之一。就目前我國(guó)正在實(shí)行的預(yù)算績(jī)效管理制度來看，其實(shí)效果并不理想，沒有達(dá)到制定預(yù)算績(jī)效管理制度的目標(biāo)。為此，查閱了其他國(guó)家政府實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理制度的具體方式，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，認(rèn)為建立滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制是非常有幫助的。首先，對(duì)于實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效機(jī)制的部門、日期以及性質(zhì)等分類標(biāo)注，不同類型制定不同的績(jī)效評(píng)估體系。其次，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)人以及執(zhí)行者的權(quán)利和義務(wù)，保證其正常運(yùn)行。除此之外，根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果，要及時(shí)復(fù)盤，找到其中存在的問題，認(rèn)真分析，探索解決方法，在下一年度或者在之后年度的預(yù)算編制時(shí)提供強(qiáng)有力的依據(jù)，提高預(yù)算管理優(yōu)化資源配置的作用。

（六）杜絕業(yè)務(wù)項(xiàng)目的“小、碎、散”問題

2019年6月，計(jì)財(cái)司預(yù)算處發(fā)布了中央部門2020—2022年支出規(guī)劃和2020年預(yù)算編制要求，對(duì)2020年預(yù)算編制重點(diǎn)任務(wù)和預(yù)算編制流程要求做出了相關(guān)說明。要求各部門必須不折不扣地落實(shí)過緊日子的要求，不僅需要嚴(yán)格壓縮一般性支出，而且要嚴(yán)格把控“三公”經(jīng)費(fèi)等其他費(fèi)用預(yù)算，并且對(duì)于預(yù)算的編制和安排要強(qiáng)化相應(yīng)的約束機(jī)制，將預(yù)算編制、安排和預(yù)算執(zhí)行相掛鉤，強(qiáng)化部門預(yù)算管理主體責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善項(xiàng)目決策機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目入庫(kù)管理的建設(shè)，細(xì)化落實(shí)項(xiàng)目立項(xiàng)、編報(bào)、執(zhí)行和績(jī)效責(zé)任，杜絕業(yè)務(wù)項(xiàng)目的“小、碎、散”問題。使得各類支出預(yù)算測(cè)算全面、合規(guī)，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、地方財(cái)政撥款收入、其他收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入預(yù)計(jì)全面、合理等。

（七）落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任制

江西省氣象局將《中國(guó)氣象局計(jì)劃財(cái)務(wù)司關(guān)于2019-2021年支出規(guī)劃和2019年部門預(yù)算編制工作的通知》轉(zhuǎn)發(fā)給了市局、縣級(jí)等氣象部門。為適應(yīng)國(guó)家預(yù)算管理制度改革的要求，加強(qiáng)部門預(yù)算的前瞻性和規(guī)范性，要求各部門必須認(rèn)真閱讀此通知，領(lǐng)會(huì)其中預(yù)算編制工作精神，并且嚴(yán)格貫徹落實(shí)。為了進(jìn)一步提高我省氣象部門預(yù)算編制管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，江西省氣象局不僅研究了黨中央下發(fā)的文件，并且將其和本省實(shí)際情況相結(jié)合，制定了《江西省氣象部門預(yù)算編制管理實(shí)施辦法》，其中對(duì)于部門預(yù)算編制流程以及注意事項(xiàng)有詳細(xì)的說明，對(duì)于各個(gè)部門所承擔(dān)的責(zé)任明確說明，在原有的實(shí)施基礎(chǔ)上，增加了部分流程，如新增資產(chǎn)審批程序、新增在中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)中上傳相關(guān)附件等，落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任制。

（八）建立健全法律保障

建立健全法律保障是中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制根本保障之一。這并非無稽之談，根據(jù)歐美國(guó)家從20世紀(jì)末到現(xiàn)在的發(fā)展歷程來看，其各個(gè)國(guó)家制定與其相關(guān)完善的法律制度是中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制持續(xù)有效的進(jìn)行的重要保障。而我國(guó)為了推動(dòng)中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的進(jìn)行，在2014年也頒布了相關(guān)法律，以確保中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算得到法律效力上的權(quán)威性。有了法律的支撐，各省市便可以根據(jù)自身的實(shí)際情況、自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)的地方法規(guī)的構(gòu)建，為本地區(qū)的部門預(yù)算編制提供強(qiáng)有力的保障，保證其順利編制與實(shí)施。并且還可以對(duì)中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制進(jìn)行相關(guān)宣傳，通過開展相關(guān)的講座等方式，提高各單位負(fù)責(zé)人以及工作人員對(duì)其的認(rèn)識(shí)與了解，有效的提升之后各部門的中期財(cái)務(wù)規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的能力。

結(jié)語

綜上所述，中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制制度在我國(guó)財(cái)政管理體系中的采納和應(yīng)用已是不可避免的。制定國(guó)家財(cái)政的中長(zhǎng)期跨年度規(guī)劃能夠使我國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來的發(fā)展過程中以堅(jiān)強(qiáng)的姿態(tài)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境帶來的影響甚至阻礙，良好適應(yīng)巨大的財(cái)政發(fā)展高強(qiáng)度、高壓力并存的發(fā)展環(huán)境，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政資金在我國(guó)的使用范圍和使用效率，強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理能力。同時(shí)，我國(guó)不能單單埋頭苦干，還要積極吸收更早開始采用中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制制度應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家財(cái)政治理中的豐富經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)理論，有計(jì)劃、有秩序地推行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制管理，實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)稅制度的進(jìn)一步完善與改革。