政府會計準則制度下中小學全面預算績效管理構建

周文珍 南寧市第三中學

引言

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的公布標志著全面預算績效管理時代已然到來。同時，為深入貫徹、全面實施這一指導意見，財政部及地方政府也結合實際作出有益探索，紛紛出臺有關暫行辦法等相關文件，為行政事業單位全面實施預算績效管理奠定良好基礎。全面預算績效管理工作的深入推進歷經了從無到有、從有到細、從孤立到系統、從系統到智能的四大發展階段，高度強調業財融合的高效與智能化管理，從而在信息時代下的新制度實施中，構建財務系統、內控系統、績效管理系統的一體化和智能化全面支撐。

一、新制度下中小學全面預算績效管理的實踐意義

《關于全面實施預算績效管理的意見》和新制度分別于2018年和2019年相繼推出、全面實施，兩項意見機制皆引起所有中小學校的高度關注。全面預算績效管理的推行是財稅體制改革的必然趨勢，也是促進國內社會經濟相關發展的必要舉措。在此背景下，加強中小學全面預算績效管理，對預算編制、執行、考核、監督等方面都能發揮較大作用，繼而整合資源，提升教育能力，促進中小學實現內涵式發展。

公辦中小學校的預算資金主要來源于財政撥款，因此，各級政府全面推進中小學的預算績效管理，對資金使用全程進行全面評價，既能夠強化績效責任，還能夠促使教育教學財政資金撥款到位之后的執行效率、使用效果和社會效應全面提升。同時，規范預算績效管理體系可以及時發現中小學校資金使用是否規范，若不合規需及時糾錯，方能力?？冃繕巳缙诼男?。另外，目前大部分中小學管理層普遍存在重教學質量而輕后勤管理的客觀現象。但當財政預算資金出現使用等相關問題時，不僅會涉及具體學校的責任考核，還牽涉國有資產是否能全面履行保值增值功能。所以，只有全面構建規范而科學的預算績效管理體系，增強管控意識，提高管理能力，才能使中小學校的整體教學質量與后勤管理水平同頻共振，進而以剛性制約為原則，自覺將財政預算支出效益發揮最大，既提升中小學財務管理能力，也是促進全國財務體系提檔升級的價值所在。

二、新制度下中小學全面預算績效管理現狀

新制度提出“雙基”并行核算理念，既打破了傳統“大收大支”時代下的粗放式管理模式，又警醒了各中小學全面關注經濟效益與社會價值的共進發展。在中小學的全面預算績效管理中，以戰略發展目標為導向，結合短期與中長期目標適度匹配的分解原則，才能逐步落實預算資金投入產出管理意義。但目前，在全面預算管理實際踐行中，重投入輕目標，忽視中長期發展、戰略目標與預算緊密的關聯關系客觀現象常有發生；重申報輕管理，對預算編制、細化、批復、下達、追加及績效評價各環節關注度不高，缺失專門的預算管理組織機構，難以統籌協調財務、科研、教學、人事、后勤等經費部門的共享意識；同時重執行輕績效，使得績效管理工作開展進程受阻。故目前，找到新制度下中小學全面預算績效管理的主要突破點，并一一優化完善，才能發揮構建初衷。

（一）認知觀念亟須轉變

目前，部分中小學對已實施的全面預算績效管理工作定位和認知不夠，重視不足，缺乏規范流程。要求在預算部門上報預算初稿時同時上報績效考核表。但中小學在預算編制過程中，預算部門上報數據還要經過財務人員的統一整理并匯總填制環節，同時對匯總的初稿召開專項部門預算會議，根據發展情況再次對部門預算做出科學而合理的優化調整與分配安排。這樣一來，預算工作雖得到了進一步優化，但據預算初稿而編制的績效申報表卻并未改變，這就造成了一個奇怪的現象，即預算編制與績效分析考核分離。而這樣的結果不僅不能全面發揮預算績效管理實際水平，還能側面反映出一個底層問題，即中小學目前的預算績效管理工作重視程度不高，時常流于形式，致使工作開展嚴肅性受阻。

另外，全面預算績效管理工作起步較晚、起點較低，雖已走過幾個年頭，但仍有部分中小學及其預算部門對實施政策、內容理解不透，對工作開展缺少足夠人力、物力、財力的支撐，各部門積極參與性也并未得到充分調動。此外，深入宣傳工作做得不到位，同時還存在很多部門認為績效評價工作是會計人員的事情而缺少良性互動溝通，長此以往，中小學資金管控重分配和使用的固化理念將更為根深蒂固，這將加劇“花錢必問效，無效必問責”的績效理念真正落實的艱難程度，所以總體來看，中小學全面預算績效管理的意識層面較為薄弱是影響整體執行的主因之一。

（二）指標設定尚待提升

中小學全面預算績效管理的考核指標是基于預算資金定期使用所能達成的效果和產出的細化與量化考核內容而具體制定的，一般會根據資金用途涵蓋產出、效益和滿意度等多個方面。但是全面預算績效管理的考核指標不能僅涵蓋一級指標值，還需根據各學校的需要下設二級、三級指標，如效益指標可細化羅列經濟、社會、可持續性深入影響等具體子項，方能助力績效指標的綜合指引。尤其是當一級、二級指標值的定式模式不能完全滿足各中小學的實際考核時，更需三級指標的量化分解。但下設的三級指標多由財務人員實際填寫，而財務人員常缺乏一定教育教學專業性，因此三級子項指標的設定亦寬泛、籠統，不能從各類財政預算資金支出總目標中提煉與概括出關鍵性考核指標。

同時，中小學全面預算績效指標具體設定中還存有一大難題，即其財政資金支出范圍較廣并兼具公共產品屬性，因此，量化指標衡量不能做到全面覆蓋。另外，定性指標的設定較為主觀，諸如社會效益等方面，其指標評定則比較宏觀，故再次增強了量化難度。加之目前在中小學的全面預算績效管理實際操作中，還沒有統一指標設定模式可以遵循，而各中小學的人員配置亦存在差異，因此，指標體系的完善程度更是很難上升到科學性、權威性程度，阻礙中小學預算績效管理的全面實施。

（三）考核結果應用不足

在中小學全面預算績效管理的實施后，需在校園內部對年初預算的實際執行進行自我評價，如辦公設備采購數量和合格率、學生家長對教學管理的滿意程度等，然后形成自評結果，為以后的年度預算提供重要依據。但目前普遍而言，全面預算績效考核結果應用不甚理想，首先，目標指標值設定不科學易導致預算的績效考核結果無法應用。其次，績效考核與學校的實際情況和整體考核不掛鉤，對財政資金支出的經濟、效率、效益和公平性的評估不全面，故基于績效評價的完成效果全面分析和經驗總結，常存在分析不足、改進不力的實際情況。最后，中小學全面預算績效管理仍處于探索階段，評價結果多停留在反映與發現問題層面，嚴重缺少解決舉措，所以目前而言，中小學的全面預算績效評價水平不高，結果應用停滯不前。

另外，中小學全面預算績效管理的績效申報表常是財務人員獨立填報，而財務人員僅憑個人理解填寫申報表也是后續評價結果參考意義不強的主要原因。特別是新制度深入推進以來，中小學的財務人員職業素養與專業能力略有不足，倒逼現有財務人員通過深入學習與鉆研提升自身的綜合水平。而預算管控和績效管理是中小學通向“管理會計”轉型的必由之路，但綜合素養的全面提升不是一朝一夕之事，還需在掌握理論基礎的層面上認真研究并與實際情況深入結合，才能助力中小學預算工作及績效反饋的結果應用，從而從中積累經驗，共同支撐中小學全面預算績效管理的提檔升級。

三、新制度下中小學優化全面預算績效管理的著力點分析

新制度的改革實現了中小學會計核算系統的創新，并通過“雙體系、雙基礎、雙報告”的銜接與分離模式，凸顯預算與財務會計的雙重主體地位。同時，新制度既加強了預算收支的合理性要求，還可以對運行效率展開對應考核，從而全面提升中小學財務管理的多要素評定視域，故個人認為加強預算績效管理工作的全面評定和關鍵點分析，上述全面預算績效管理在中小學施行的難題便可迎刃而解。

（一）建立科學認知，制定管控機制

在中小學全面預算績效管理改革的深入推進中，需全面認知績效管理的地位，并創新管理方式，構建管理制度，方能促進廣覆蓋、多層次與全過程的預算績效管理全面落成。在具體執行中，要以校長為首重新認知預算績效管理工作在實際應用中的貫徹落實，并以身作則，高度重視，全員宣貫，并將預算績效考核與學校內部預算資金使用部門相掛鉤，由財政預算資金的使用部門和財務人員共同參與設定績效產出指標，以此在校園層面切實建立一個教師職工人人需擔責的績效管理工作氛圍。

同時，思想認知是主因，但“無規矩不成方圓”。以全員宣貫思想為文化烘托，以校園戰略發展為基本指引，科學制定中小學的全面預算績效管理機制，進而形成大家按章辦事，各司其職的文化底蘊，確保財政資金達到最大效益。具體制定制度時要秉承基本思路，根據中小學預算績效管理目標適度細化，按照編制、執行、監督與評價等環節環環相扣，并切實應用PDCA循環模型建立標準化體系，同時結合中小學預算執行相關政策、法律法規及其內外環境，對全面預算績效管理制度作出動態性綜合評價，以便發現不匹配之處時及時修訂整改，進而促進中小學全面預算績效管理構建的層層搭建。

（二）梳理績效指標，制定固定模板

中小學預算支出主要包含基本支出和項目支出兩大方面，而縱觀中小學每年的預算工作，其實質內容變化不大，基本支出相對固定或呈線性發展趨勢，故在設定基本支出績效產出時，可從資金支付及時率等方面進行定性分析。而項目支出方面，其資金常用于改善辦學條件、購置教學儀器等，因此可按照購置數量、合格率等目標為固定績效指標模板，不僅可以減輕財務人員工作量，還可以對中小學的普遍共性問題展開討論，就此針對性提出合理建議。

除此之外，全面預算管理是績效管理的基礎，二者體系的優劣決定工作質量和效率。而績效指標是全面預算績效管理的客觀標準，故系統性而標準化的指標構建要秉承戰略指引，克服難點問題，符合相關規劃，符合單位職能，同時全面權衡輕重緩急，根據基本支出和項目支出評價特性，分領域、分層級地設定評價指標，才能從財務與非財務、長期與短期、定性與定量全面考量的多視域下，實現中小學預算績效評價指標考核工具的簡明易行與效用提升。

（三）重視結果應用，提升管控質量

在現有的中小學全面預算績效評價結果應用中，尚未做到評價結果對實際工作的指導作用，而實際脫節的結果反饋將使績效工作流于表層含義，特別是對于那些僅僅是因為財政制度規定而草草啟用績效考核的中小學而言，績效考核的存在既不能發揮應用效力，還增加了工作人員的工作量，使校園內部對預算績效工作褒貶不一。所以，高度重視全面預算績效考評成果應用并致力于解決方案的執行，對于績效考核的地位提升饒有意義。同時為了避免績效評價的形而上學，財務人員與預算部門在評價工作結束后，應及時整理、歸納、反饋評價結果并切實推廣成果應用和考核結果激勵問責機制，將預算績效結果納入政績考核之中，從而實現中小學預算績效結果與資金使用效能、效益和預算安排信息公開的互通共享，為中小學全面預算績效管理持續改進提供有力支撐。

另外，在成果應用中，不能忽視人的主觀能動性作用。若中小學缺少專業管理人才且不重視專業人才的培養與引進，也會引起預算績效管理工作開展不理想的情形發生。而學校要想培養一個或引進一支專業績效管控團隊卻很有難度，需聯合教體部門、財務部門一起，對年度預算績效進行綜合評價。與此同時，各個中小學還應加強對財務人員相關業務的大力培訓，學習各項政策與規定，同時強化較高綜合素質和過硬職業操守。此外，責任心也是人才團隊搭建中的硬性指標，再結合理論理解的通透與實際執行的歷練，提高中小學全體教職工參與全面預算績效管理的熱情，進而達成中小學全面預算績效管理構建的目的。

結語

綜上所述，中小學構建全面預算績效管理體系既是政府新政的要求，也是自身財務管理水平和精細化管理的重要體現，更是解決中小學教育經費投入和資源需求矛盾的有效通路。所以，提高中小學全面預算績效管理水平，能起到約束激勵作用，并發現管理問題，提出解決舉措，從而實現中小學資金使用效益和資源優化配置的管控核心。由此可見，提升新制度下中小學全面預算績效管理格局，對中小學長遠發展具有深遠意義。