發達國家個人學習賬戶的發展動向、特點及啟示

劉潔晶 李丹丹

[摘要]建立個人學習賬戶是構建終身職業教育與培訓體系的重要工具。英國、法國、加拿大等國的個人學習賬戶制度在資金籌集、質量管理和管理方式等方面為青年就業和勞動力技能提升提供了保障，為經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。我國的個人學習賬戶是終身學習社會建設的重要一環，在資金管理方面需要多渠道籌集資金，實行差異化管理;在統籌管理方面要建立統籌管理機制，協調各方面的利益訴求;在質量管理方面要建立質量保障體系;在服務方面要提供個性化的學習支持。

[關鍵詞]個人學習賬戶;終身學習;質量保障;繼續教育;培訓

[作者簡介]劉潔晶（1981- ），男，河北景縣人，衡水學院，副教授，碩士;李丹丹（1986- ），女，河北成安人，衡水學院，副教授，碩士。（河北? 衡水? 053000）

[中圖分類號]G720[文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）21-0069-06

一、個人學習賬戶概述

個人學習賬戶（Individual Learning Accounts，ILA）是終身學習議程的重要組成部分，它是由政府、個人和企業共同出資，支持個人長遠發展的資金籌集和管理制度。個人學習賬戶具有普適性的特點，是針對全體公民建立個人學習賬戶中心，資助和鼓勵個人學習，但也會根據國家或市場急需的目標群體制定不同的管理策略。近年來，隨著技術革新進程的加快，就業結構化矛盾日益突出，政府通過個人學習賬戶調和供需矛盾成為一些國家的重要管理工具，并推出了一些新的改革措施。特別是英國、法國和加拿大等個人學習賬戶制度發展較早的國家，其個人學習賬戶制度改革出現了新的動向，即在挖掘個人潛在需求、改革資助方式和創新學習方式等方面充分發揮了學習者的主體作用。本文對這幾個國家個人學習賬戶發展的動向及特點進行分析，為我國個人學習賬戶建設提供借鑒，以期有助于完善終身教育和培訓體系建設。

2000年3月，歐盟領導人在里斯本通過了《里斯本戰略》，提出終身學習是歐盟的優先事項之一。2000年10月，歐盟委員會通過了《終身學習備忘錄》，提出了6項關鍵信息，作為實現終身學習實踐策略的框架，個人學習賬戶是實現這一目標的工具之一。個人學習賬戶是落實《哥本哈根宣言》與《赫爾辛基公報》提出的共享資金和平衡投資機制，改善對職業教育與培訓的公共和私人投資政策的手段。個人學習賬戶由個人管理，用于支付繼續教育和培訓費用，類似于銀行賬戶。這種制度提升了個人在培訓方面的選擇權和責任心，有助于提高培訓質量和個人學習質量，增強培訓與社會需求之間的聯系。個人學習賬戶是由政府、個人和企業共同為個人發展提供資金支持的渠道。政府可將它作為一種政策手段，刺激個人和企業對繼續教育進行投資，特別是為低收入群體提供受教育和培訓的機會;企業可將一次性員工培訓轉移到推進員工持續技能發展上來，平衡員工的工作和學習，整合企業的培訓資源;個人可投資自己的未來，獲得培訓的選擇權。

個人學習賬戶中的資金有的是真正的資金，但在許多情況下，這種轉移和支付只是名義上的。而無論賬戶是真實的還是虛擬的，學習賬戶的持有者都能查詢和應用賬戶的余額。一些個人學習賬戶以儲蓄計劃的形式運作，要求賬戶持有人從其收入中留出資金，存入個人學習賬戶，以便在適當的時候支付培訓費用。通過個人學習賬戶，人們可以在工作期間周期性地對自己進行再培訓，以跟上工作和社會需求。2019年經合組織（OECD）對各國的個人學習賬戶制度進行了調查。將個人學習賬戶分為三類：第一類是虛擬個人賬戶。個人的培訓權益會隨著工作時間增長而積累，工作時間越長，獲得培訓的權益就越多。這類的代表是法國的個人培訓賬戶。第二類是真實的、有形的賬戶。個人為培訓不斷積累資源保存在賬戶中，其中未使用的資源仍然是個人的財產，并可用于其他用途。這類賬戶通常是在一定范圍內試點，如加拿大的“Learn$ave”項目、美國的終身學習賬戶等。第三類是培訓券。可為個人培訓提供直接補貼，往往由政府和個人共同提供資金，不允許隨時間積累任何權益或資源。這是個人學習賬戶最常用的形式，起到了代金券的作用。

二、發達國家個人學習賬戶發展動向

（一） 英國的個人學習賬戶

英國的個人學習賬戶于2000年開始運作，針對的是服務能力和技能不足的工人、婦女、再就業者和個體經營者，所有19歲以上的成人都可以申請，首批獲批的賬戶有100萬個。每個賬戶在審核通過后，個人支付25英鎊學習費用，政府會為其提供150英鎊的補貼。用戶學習通用技能還會有20%的費用減免，最高為100英鎊，學習基礎課程則能獲得80%費用減免，最高為200英鎊。在實施過程中，一些企業開始將以前用于內部培訓的公司資金轉移到個人學習賬戶，但提供的培訓質量較差，迫使員工使用其賬戶支付以前由企業支付的培訓，限制了個人尋求額外學習的機會。 此外，盡管該方案最初面向的是就業能力不足的群體，但實際上有相關經驗的人對個人學習賬戶的利用率更高，他們利用個人學習賬戶可獲得更多的教育機會。由此，該項目引起了很大的爭議。2001年英國關閉了國家層面的個人學習賬戶項目。

英國的個人學習賬戶失敗后，2003年威爾士、英格蘭和蘇格蘭等地推出地方性的個人學習賬戶。威爾士的方案提高了政府資助的比例，并為不同群體提供不同比例的資助。重點對象為19歲或以上，工作年薪不到26000英鎊者、失業者、臨時合同工，或者面臨失業風險的工人。學習的課程必須要經過政府認證，課程費用由政府承擔。英格蘭的方案將實施對象的年齡降低到16歲，涵蓋技能檢測、信息指導和學習記錄等方面的服務，資助方式有政府、企業和社會組織共同出資及助學貸款兩種方式。蘇格蘭的個人學習賬戶有兩種：一種是面向18歲以上的成人（簡稱ILA100），由政府和個人共同籌資，要求申請者達到蘇格蘭學分和資格框架六級水平;另一種是面向低收入群體（簡稱ILA200），申請者自由選擇課程和等級，政府的方案對于要達到的目標沒有要求，主要目的是提高參與度，政府資助的金額比ILA100高。2019年，英格蘭自由民主黨宣布了9000英鎊的個人學習賬戶計劃。各地實施方案各有特點，在新的方案中要求個人學習賬戶資助的培訓必須獨立于雇主，讓他們有資金可以用于任何經過批準的學習，記錄他們的成就，并獲得幫助他們做出明智選擇的建議和指導。這些賬戶不再是聯合雇主和成人學習者共同出資的賬戶，而是類似于憑單或預算賬戶。

最初，英國的個人學習賬戶培訓沒有統一的質量監管，希望以優勝劣汰的市場法則將低水平的培訓趕出市場。但是，由于監管制度不健全，很快就出現了虛報、挪用政府專項補貼等問題，最終導致制度失敗。培訓質量對個人學習賬戶的發展至關重要，基于英國的教訓，蘇格蘭的個人學習賬戶引入了更加嚴格的培訓提供者和課程評價機制。要求培訓機構必須得到蘇格蘭資格認證機構（SQA）的批準，或者通過蘇格蘭質量管理部門的認證;課程必須提供在線的學習途徑;培訓者必須至少有兩年的從業經驗;課程必須符合職業資格要求等。

（二）法國的個人培訓賬戶

2013年，法國的《職業安全保障草案》用個人培訓賬戶（Personal Training Account）取代原來的“個人培訓權利”。法國的個人培訓賬戶中，個人的培訓權利是不斷積累的，權利以獲得培訓的小時數來計算，采用“權利+時間+經費”模式。2014年，法國增加了個人培訓賬戶學時，確定職工享有每兩年一次職業培訓和每六年一次職業能力測評。自2019年1月起，培訓的計算單位變成了歐元。個人學習賬戶會貫穿整個職業生涯，退休時賬戶會自動關閉。如果退休人員希望重返工作崗位，可以再重新開立賬戶。針對個人的初始教育水平，有兩種不同資助方式，擁有中等以上學歷的個人每年可以獲得500～5000歐元的資助，中等以下學歷者每年可獲得800～8000歐元的資助，資金由法國存托局撥付，該機構是管理個人培訓賬戶的唯一機構，培訓由企業和職工共同認可的第三方實施。從2020年起，個人培訓賬戶對專業再培訓的個人提供更高的支持。

法國的個人培訓賬戶最初只對雇員和求職者開放。2018年1月以來，覆蓋了自我雇傭者。對于求職者和雇員，該計劃的資金來源是向企業征收相當于工資總額0.2%的強制性培訓稅，自我雇傭者將營業額的0.2%用作培訓基金。在2018年之前，培訓基金可以作為員工進行培訓的補充資金，2018年通過的《自由選擇其職業未來法》規定成立國家能力建設署，統一管理培訓收費和資助經費。2018年以前的個人培訓賬戶可用于支付頒發資格證書課程的培訓費，即可以參加在國家專業認證協會或專業認證協會注冊的培訓，也可以參加技能鑒定或評價項目，如考取駕駛執照、創業培訓等。2018年以后，資助的項目既包括證書培訓，也包括讀取文憑的繼續教育。

法國的個人培訓賬戶還建立了專門的網站，用戶可查閱賬戶余額、獲取培訓資料、獲得與職業指導相關服務等。為了發展個人培訓賬戶，《自由選擇未來職業法》還引入了雇主和雇員之間的共同構建條款。從法律層面規定各方的權利與義務。例如，根據相關規定如培訓費用超過雇員應享權利的數額最高限額，雇主可應雇員的要求提供額外津貼，以支付培訓費用;拒絕接受新雇傭合同的員工將被解雇，并從其個人培訓賬戶中獲得至少3000歐元的補貼等。個人培訓賬戶附屬于個人，而不是附屬于雇傭合同或身份。個人可以在不受時間限制的情況下獲得培訓權利，最高限額為5000歐元。如果個人的身份、就業狀況或失業發生變化，無論出于何種原因終止雇傭合同，賬戶上的歐元信貸仍將全部歸屬個人。

法國對個人培訓賬戶資助的培訓進行嚴格的質量管理，質量保障的主要方法是項目實施前評價和培訓后學習成果評價。項目實施前評價是指所有的培訓項目都要經過認證，才能承擔有資助的培訓。培訓機構要能夠提供高質量績效的培訓證明材料，要么通過他們自己的評估框架的評價，要么通過全國就業、職業培訓和指導委員會的質量評價。受《采購合同法》的約束，培訓服務要通過招標程序采購，并制定了六項標準來評價培訓質量，如確定培訓目標及其是否適合接受培訓的個人、教學工具的一致性以及培訓人員證書的質量等。培訓后學習成果評價是指受訓者通過培訓獲得職業資格比例、就業率進行評價，同時根據受訓者的主觀反饋進行培訓后評估。

（三）加拿大的“Learn$ave”項目

2001年，個人學習賬戶首次出現在加拿大的公共議程上。當時自由黨在其選舉綱領中承諾創建個人學習賬戶，以幫助加拿大人籌集學習所需的經費，幫助成年人提高技能，為可能面臨學習困難的人尋找資源，提供幫助。

2001年，加拿大的示范項目“Learn$ave”開始實施，項目投資了350萬加元，目標是為低收入人群積累繼續教育與培訓的資金，提高技能，幫助他們重返勞動力市場。該項目在加拿大7個省的10個地區開展了“Learn$ave項目”的試點，要求參與者必須是年齡在18歲到65歲的收入低、資產少、不能參與全日制學習的人。

10個地區的試點項目規定雖有差異，但也有共同之處。一旦被錄取，大多數申請者會被邀請在合作銀行開設一個“Learn$ave”賬戶。三年時間里，每存入1加元，最多1500加元，就會得到3加元到4500加元的信用額度。在此儲蓄期間，必須存入至少10加元的存款凈額，才能算作一個“活躍儲蓄月”。政府所提供的配套資金是虛擬的，在“主動儲蓄月”累計12個月后，參與者可以取回儲蓄和配套的資金，并將全部收益用于購買與教育、培訓或創業相關的且經批準的學習項目，參與者提交的創業申請審核通過后可以獲得1萬加元的支持。此外，為了使制度有效運行，參與者還需要參加一些金融培訓課程，掌握財務知識和提高理財技能。

三、 發達國家個人學習賬戶發展的新動向

（一）突出制度的普適性，聚焦吸引低技能群體參與

個人學習賬戶制度的初衷是促進教育與就業公平，面對的主要對象是低技能群體。但是，從各國實踐的經驗來看，低技能人員參與的程度并不高，而高技能人的參與比例往往過高。為解決這個問題，法國提高了低技能群體獲得培訓權的權重，使其能更快地獲得培訓的資格;開發了個人培訓賬戶手機客戶端，提供多種申請方式，滿足不同的需要。在蘇格蘭的個人學習賬戶制度中強調優先考慮弱勢群體學習者的學習需求。英格蘭政府推出的終身學習賬戶強調要給予失業的人員更多的支持，幫助青年人投資未來，提升就業率。加拿大的“Learn$ave”項目對參與者的年齡和收入做了限制，只有低收入者才能參加。從中可以看出，普適性是他們個人學習賬戶的特點，且政府對弱勢目標群體的支持導向更明確。

（二）注重培訓質量，建立監管制度

雖然當前幾個發達國家沒有專門針對個人學習賬戶的培訓質量保障框架，但大都制定了一些措施來保障培訓質量。例如，法國在對100萬低技能求職者和100萬年輕人培訓投資計劃中，首要一項就是建立一個科學委員會指導質量評估，以保證培訓的質量。法國的培訓機構，不論是公營還是私營，要承擔培訓項目都需要經過政府認證，并規范項目名稱，避免了不同認證標簽的泛濫。而且，由政府推出的質量認可和認證機制還可以降低培訓的價格。這樣，不但保證了培訓質量，還為各培訓機構創造了一個更公平的競爭環境，使培訓市場更加透明，也為個人找到合適的培訓項目提供了幫助。

（三）多元化籌資，差異化資助

個人學習賬戶的籌資模式從單一資助人、單一目的向多主體、更全面方向發展。即使是將培訓作為一項社會權利的國家，資金來源也不再只是政府投資，政府、企業和個人分擔培訓費用是當前發展的主流。差異之處在于每個國家政府支持的金額和個人分擔的水平有很大的不同，對于弱勢群體政府承擔的部分更多一些。而且，也會因對個人學習賬戶的定位不同，籌資的途徑上也各不相同。例如，法國培訓公共基金是通過對中型和大型公司征收培訓稅來籌措資金的，而有些國家的行業組織或社會組織也參與了繼續教育與培訓項目的籌資，進一步分擔企業和工人的學習支出負擔。加拿大的賬戶管理兼具了銀行資金管理的功能。蘇格蘭的籌資方式采用了區別化的策略，低技能的弱勢群體由政府投入，高技能者由政府和個人共同負擔。威爾士的個人學習賬戶制度同樣采用了差異化的資助策略，不同層次對象的資助標準也各不相同。英格蘭的資助方式有獎助資金和助學貸款兩種類型，以適應不同群體需求。

（四）培訓由“政府主導”向“個人主導”轉變

個人學習賬戶由“政府主導”向“個人主導”轉變是其發展的新趨勢。“個人主導”的內容主要包括對培訓時間、地點、內容和培訓機構等的選擇權。例如，法國的個人學習賬戶能夠支持用戶進行文憑證書教育，也支持“能力模塊”的職業證書學習，參加何種學習、何時參加學習由用戶自己決定。英國的個人學習賬戶培訓強調以市場需求驅動發展，由培訓機構根據企業需求推出培訓課程，有用戶自主選擇，以此緩解供需矛盾，也強化了個人在其中的主導作用。近幾年，隨著在線教育的發展，在線學習也成為各國個人學習賬戶培訓的一種重要方式。用戶可以自由選擇經過認證的課程，這就賦予了用戶更大的學習自主權。“個人主導”也體現在對個人學習賬戶的管理上，強調個人學習賬戶是屬于個人，而不是隸屬于特定企業，因此無論個人如何遷移，都不影響其學習培訓，這對于保障工作場所移動性高、非傳統就業人員的培訓權非常有利，也提升了他們學習的積極性。

四、對我國個人學習賬戶建設的啟示

個人學習賬戶是各國應對產業發展需求，提升就業率，促進社會公平的重要工具。當前，我國的就業市場也面臨著結構化供需矛盾，“招工難”和“就業難”就是這一矛盾的集中體現。借鑒發達國家個人學習賬戶的發展經驗，在我國建立一個終身教育和培訓體系比以往任何時候都更加重要。個人學習賬戶作為建立終身教育和培訓體系的重要工具，在設計和實踐中需要注重以下幾個方面：

（一）政府主導，差異化管理

建立個人學習賬戶制度的主體是政府，關鍵是資金投入和管理的方式。在資金投入方面，要發揮政府投入的杠桿作用和“托底”作用。對于低技能群體，應該由政府投入，支持他們的就業，促進社會穩定，起到“托底”的作用。而對于學歷水平高的群體，政府則要發揮好杠桿作用，由企業、個人和政府共同出資，支持用戶參加培訓，滿足社會需求和個人提升的需要。在管理方面，應該是面向大眾，服務基層，差異化地進行籌資和投入。一方面，個人學習賬戶投資的主體是政府，投資的方式可以是資金撥付，也可以是培訓券等形式的虛擬貨幣。同時，也可以采用一系列財政激勵措施，包括稅收激勵、補貼等，以鼓勵企業和工人為個人學習賬戶進行投入，減少政府投資不足的影響。另一方面，對于資金的使用，資金要面向大眾，特別是低技能人群，對于這部分群體，政府要承擔大部分的培訓費用。而對于那些高技能群體、需要長期投入的群體，則要按照分擔的原則，要求企業和個人承擔更多的費用。

（二）建立統籌管理機制

個人學習賬戶涉及法律制度、政策與規章等多個方面，因此需要建立統籌管理機制，協調各方面的利益訴求，即建立具有廣泛代表性的管理組織，讓所有利益相關者參與到制度建設中來。一是以政府為主導建立國家層面的個人學習賬戶管理機構，負責資金管理、制度建設和不同部門之間的橫向協調。二是建立部門間的合作機制，確保不同部門在制定政策時的互通，確保政策之間的一致性、連貫性和有效性。三是建立不同層級和區域統籌管理機制，突破區域內個人學習賬戶建設與運營模式，優化參與各方權責和利益關系，優化資源配置，推進協調發展。四是提升企業的話語權。企業是用人的主體，也是重要的投入方。此外，個人學習賬戶有沒有效，是否合理，企業都是最重要的利益方。因此，無論是制度設計還是培訓內容與標準、資助方式的制定都要有企業的參與，并且要通過法規來固化這一制度安排。

（三）建立質量保障體系

質量保障是個人學習賬戶持續發展的基礎。借鑒其他國家的經驗，應制定嚴格的質量監管制度，從需求分析和培訓評估兩方面入手建立質量保障體系。需求分析是指由政府、社會組織、研究機構和企業共同對當前與未來技能需求進行分析，確定現在和將來需要什么技能，即首先要做好技能評估和預期，來指導個人和企業的學習與培訓決策，確定需要發展的技能，確保需求信息傳達到目標學習者手中。培訓評估包括對培訓機構的認證和培訓成果評價。培訓機構認證是確定哪些培訓機構能夠進入培訓提供者的行列，這是質量保障的基礎。培訓成果評價可以采用我國傳統的技術工人分級制度，在改進和細化的基礎上作為評價標準，也可以借鑒歐盟的職業資格框架或聯合國教科文組織的教育分類標準，制定我國的職業資格標準，與國際接軌，促進學習成果通用和人員流動。

（四）提供個性化的學習支持

個人學習賬戶針對的主要對象是需要技能提升的群體，特別是低技能群體。這一群體一方面是學歷低，技能水平低，繼續學習的能力和學習意愿低;另一方面是繼續學習的私人投入水平低，無論是資金還是時間，都不允許他們參加長期學習，沒有能力對未來進行投資。他們需要的不僅是學習的機會，更重要的是支持與服務。所以，個人學習賬戶設計要簡化申請流程，并由專業的職業指導人員為他們提供更個性化和面對面的支持，使其能便捷地獲得勞動力市場信息和學習指導;同時，要采用在線學習和線下學習相結合的混合式學習方式，適應他們兼顧工作和學習的需求;另外，要建立模塊化的課程體系，引導他們逐步提高學習能力，提升學習的信心。

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