中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作進(jìn)展及政策建議

尹博 王健

摘 要：進(jìn)入21世紀(jì)后，非洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始快速發(fā)展。從目前的成績(jī)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展、吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)和擴(kuò)大出口等方面的積極作用得到了廣泛認(rèn)可，越來(lái)越多的非洲國(guó)家開始重視經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略。中非在經(jīng)濟(jì)特區(qū)方面的合作起步早，并在2006年中非合作論壇北京峰會(huì)后步入快速發(fā)展階段，中非雙方開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)明顯，對(duì)推動(dòng)非洲地區(qū)工業(yè)化和中非產(chǎn)能合作都具有重要意義。目前，雙方在經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作方面已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作模式投資高效、帶動(dòng)力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)也在不斷凸顯。未來(lái)，非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展勢(shì)頭還將延續(xù)，中國(guó)可以將開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作作為推動(dòng)中非共建“一帶一路”的重要抓手。針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，也需要中國(guó)政府和企業(yè)做出相應(yīng)調(diào)整，確保經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作成效。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)特區(qū);集聚經(jīng)濟(jì);中非合作

本文索引：尹博，王健.<標(biāo)題>[J].商展經(jīng)濟(jì)，2021（21）：-061.

中圖分類號(hào)：F752 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.21.17

政府設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)通常是為了吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)、增加出口，或是將經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為推行更廣泛的經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)歷60多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用得到了大量理論和實(shí)證研究的證明。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議《全球投資報(bào)告2019》數(shù)據(jù)顯示，2018年全球經(jīng)濟(jì)特區(qū)的數(shù)量達(dá)到5400個(gè)，擁有特區(qū)的國(guó)家數(shù)量達(dá)到147個(gè)。非洲地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的探索起步早，但大多數(shù)非洲國(guó)家在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)方面屬于后來(lái)者。目前，非洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，各種形式的經(jīng)濟(jì)特區(qū)不斷涌現(xiàn)，共建經(jīng)濟(jì)特區(qū)也成為中非國(guó)際合作的重要方向。中非開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作契合非洲國(guó)家加快工業(yè)化進(jìn)程的需求，也符合中國(guó)國(guó)際產(chǎn)能合作的方向。未來(lái)，在中非合作不斷深化的背景下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作還將快速發(fā)展，并成為引領(lǐng)產(chǎn)能合作的重要抓手。

1 非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的總體情況

20世紀(jì)70年代初期，毛里求斯、利比里亞和塞內(nèi)加爾就分別創(chuàng)辦了經(jīng)濟(jì)特區(qū)（主要為出口加工區(qū)），但大多數(shù)非洲國(guó)家直到20世紀(jì)90年代才開始大規(guī)模建設(shè)各種形式的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。截至2019年，已有38個(gè)非洲國(guó)家建立了237個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，約占全球經(jīng)濟(jì)特區(qū)總數(shù)的4.4%（見表1）。其中，肯尼亞、尼日利亞和埃塞俄比亞分別擁有61、38和18個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，排名前三。非洲國(guó)家寄希望于將有限的行政資源、基礎(chǔ)設(shè)施集中到經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和更廣泛的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要以多功能型為主（見表2），旨在促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，具體形式包括出口加工區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。

1.1 經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的主要模式

吸引外資參與經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)是常見的方式，因?yàn)橥赓Y參與建設(shè)既可以分擔(dān)建設(shè)成本，又能借鑒已有經(jīng)濟(jì)特區(qū)成熟的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。此外，還能吸引外資所在國(guó)的企業(yè)入駐。根據(jù)外資參與方式的不同，非洲地區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要有以下三種模式。

一是由外資主導(dǎo)或是通過與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合資的方式建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。外資企業(yè)在海外建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般是為了開拓海外市場(chǎng)，或者是利用非洲等不發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易優(yōu)惠條件，還有一些跨國(guó)企業(yè)是為了供應(yīng)鏈的全球布局。例如，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)在非洲主導(dǎo)建設(shè)了多個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)（主要形式為工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)），2004年浙江越美集團(tuán)在尼日利亞建設(shè)了紡織工業(yè)園，2013年海信集團(tuán)與中非發(fā)展基金合作建設(shè)了海信南非家電產(chǎn)業(yè)園，2015年華堅(jiān)集團(tuán)在埃塞俄比亞投資建設(shè)了華堅(jiān)輕工業(yè)城，2016年廣東新南方集團(tuán)與肯尼亞非洲經(jīng)濟(jì)區(qū)有限公司合作建設(shè)了肯尼亞珠江經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

二是外資通過公私合營(yíng)（Public-Private Partnership，PPP）模式參與經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)。外資企業(yè)可以與當(dāng)?shù)毓膊块T或者私人企業(yè)合資建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，一般情況下，外資企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的日常運(yùn)營(yíng)和管理。例如，尼日利亞萊基自貿(mào)區(qū)是由中非萊基投資有限公司與拉各斯州政府和萊基全球投資有限公司共同投資和建設(shè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。2010年成立的加蓬經(jīng)濟(jì)特區(qū)由加蓬政府與新加坡世界500強(qiáng)企業(yè)奧蘭國(guó)際集團(tuán)合作開發(fā)，奧蘭國(guó)際集團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)。

三是通過官方合作建設(shè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。該類經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般通過簽訂雙邊合作協(xié)議來(lái)確定合作框架、責(zé)任劃分、特區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制等內(nèi)容。例如，日本早在2000年初就通過建設(shè)工業(yè)園區(qū)的方式對(duì)中東和非洲地區(qū)進(jìn)行工業(yè)發(fā)展援助。2018年，俄羅斯和埃及簽署雙方合作協(xié)議，將在埃及蘇伊士運(yùn)河區(qū)域建立一個(gè)俄羅斯工業(yè)園區(qū)。中非合作建設(shè)的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)也屬于這一類型，例如，中國(guó)埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、贊比亞中國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)等。

1.2 非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展成績(jī)

吸引外資、創(chuàng)造就業(yè)和擴(kuò)大出口是經(jīng)濟(jì)特區(qū)最直接的貢獻(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施條件往往優(yōu)于當(dāng)?shù)仄骄剑腭v經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為很多企業(yè)投資非洲的首選項(xiàng)。企業(yè)的集聚為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，那些以出口為導(dǎo)向的企業(yè)也大幅擴(kuò)大了當(dāng)?shù)氐某隹谝?guī)模。此外，通過加強(qiáng)外資企業(yè)與本地供應(yīng)商的聯(lián)系，還能提升當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、經(jīng)驗(yàn)和人力資本水平。非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展取得的成績(jī)可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

一是吸引外資、促進(jìn)就業(yè)。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較好，一般會(huì)提供財(cái)政、稅收、外匯等相關(guān)優(yōu)惠條件，因此往往成為區(qū)域外資本進(jìn)入非洲的窗口。2018年，埃塞俄比亞共吸引外資33億美元，吸引外資流量保持東非第一，吸引的外資主要流向了制造業(yè)，特別是本國(guó)快速發(fā)展的工業(yè)園區(qū)。根據(jù)非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)特區(qū)展望2019》，很多非洲國(guó)家的外國(guó)直接投資（FDI）主要集中在經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以流向經(jīng)濟(jì)特區(qū)的FDI占國(guó)家總體FDI流入的比例計(jì)算，埃及達(dá)到80%，尼日利亞約為60%，南非和肯尼亞分別為21%和10%。就業(yè)方面，過去5年，非洲經(jīng)濟(jì)特區(qū)累計(jì)創(chuàng)造超過6000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，并且吸納就業(yè)的水平顯著高于國(guó)家整體水平。以摩洛哥和尼日利亞為例，兩國(guó)分別有22個(gè)和10個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位分別為50萬(wàn)和30萬(wàn)個(gè)，但兩國(guó)整體的就業(yè)趨勢(shì)在過去10年間一直為負(fù)增長(zhǎng)或者持平狀態(tài)。

二是擴(kuò)大出口規(guī)模、促進(jìn)出口產(chǎn)品多樣化。一些非洲國(guó)家在引入經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目后出口規(guī)模迅速擴(kuò)大。例如，2014年加蓬建立恩科經(jīng)濟(jì)特區(qū)，2015年國(guó)家出口規(guī)模增長(zhǎng)了8倍，肯尼亞的第二個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始運(yùn)營(yíng)后國(guó)家出口規(guī)模增長(zhǎng)了將近10倍。對(duì)于一些高度依賴油氣出口的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)特區(qū)也有效促進(jìn)了出口產(chǎn)品的多樣化。例如，2019年，埃及經(jīng)濟(jì)特區(qū)非石油類產(chǎn)品出口占總出口的比例達(dá)到25%，摩洛哥達(dá)到60%。非洲國(guó)家早期創(chuàng)建的經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要以農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、服裝等輕工業(yè)為主，近年來(lái)逐漸向高技術(shù)水平、高附加值產(chǎn)業(yè)延伸。例如，摩洛哥丹吉爾（TangerMed）臨港工業(yè)園區(qū)吸引了從事汽車、航空、電器等高附加值行業(yè)的企業(yè)入駐。

三是經(jīng)濟(jì)特區(qū)溢出效應(yīng)顯著，提升了當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、人才和管理水平。經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的企業(yè)不僅帶來(lái)了資本，還帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。例如，埃塞俄比亞東方工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)積極開展職工培訓(xùn)，使越來(lái)越多的當(dāng)?shù)貑T工掌握了紡織、鞋業(yè)、塑料加工、建筑施工等專業(yè)技能。園區(qū)內(nèi)三圣藥業(yè)的投產(chǎn)不僅解決了埃塞俄比亞當(dāng)?shù)睾椭苓厙?guó)家藥品緊缺的問題，還將制藥行業(yè)相關(guān)的人才、技術(shù)和裝備推廣到當(dāng)?shù)兀瑸楫?dāng)?shù)氐闹扑幮袠I(yè)升級(jí)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 中非開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的優(yōu)勢(shì)及挑戰(zhàn)

中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作始于2000年前后，2006年中非合作論壇北京峰會(huì)為中非共建工業(yè)園區(qū)提供了系統(tǒng)化保障，進(jìn)一步加速了中國(guó)企業(yè)投資非洲、建設(shè)工業(yè)園區(qū)的步伐。截至2017年，中國(guó)企業(yè)在非洲建設(shè)與投入運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)園已達(dá)100多個(gè)，幾乎遍布所有與中國(guó)建交的非洲國(guó)家。中國(guó)同非洲國(guó)家開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作不僅符合非洲各國(guó)的發(fā)展需求，還符合中國(guó)企業(yè)在非洲國(guó)家開展更大規(guī)模、更加安全高效的投資需求。隨著非洲地區(qū)工業(yè)化的穩(wěn)步推進(jìn)，以及中非共建“一帶一路”的持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)特區(qū)仍將是對(duì)非投資的重要形式，特區(qū)數(shù)量將會(huì)快速增長(zhǎng)。

2.1 合作優(yōu)勢(shì)

非洲具備發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的條件，并且有發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的強(qiáng)烈愿望。第一，非洲擁有豐富的自然資源和勞動(dòng)力資源。非洲的油氣、清潔能源、礦產(chǎn)資源非常豐富，石油、天然氣探明儲(chǔ)量分別占全球的6.9%和7.4%，水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能理論蘊(yùn)藏量分別占全球的11%、32%和40%，金礦、鋁土礦、錳礦、鈾礦多種礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量居世界首位，油氣開采與冶煉、清潔能源開發(fā)、礦產(chǎn)加工冶煉等產(chǎn)業(yè)都是吸引外資的重要領(lǐng)域，資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的潛力非常大。非洲地區(qū)的人口紅利十分顯著，不但勞動(dòng)力成本低，而且適齡勞動(dòng)人口眾多。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2050年非洲人口將達(dá)到25億，其中適齡勞動(dòng)人口超過15億。第二，非洲大陸市場(chǎng)前景廣闊，并且享有多種貿(mào)易優(yōu)惠條件。非洲擁有超過12億人口的大市場(chǎng)，并且市場(chǎng)需求仍處于較低水平，隨著該地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，食品、服裝、家電、建筑材料、汽車等產(chǎn)品需求快速增長(zhǎng)。另外，作為全球最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，非洲目前仍享有世界發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的免關(guān)稅、免配額多項(xiàng)貿(mào)易優(yōu)惠條件，具備發(fā)展出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。第三，非洲國(guó)家迫切希望借助經(jīng)濟(jì)特區(qū)推動(dòng)本國(guó)工業(yè)化發(fā)展，并制定了特區(qū)發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)法案。非洲國(guó)家希望復(fù)制中國(guó)、東南亞等地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，將有限的資源投入到經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)中，推動(dòng)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。例如，南非2000年開始實(shí)施工業(yè)開發(fā)區(qū)計(jì)劃，南非貿(mào)工部認(rèn)為實(shí)施經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)南非《新增長(zhǎng)路線計(jì)劃》《工業(yè)政策行動(dòng)計(jì)劃》和《國(guó)家發(fā)展計(jì)劃》中有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展目標(biāo)的適當(dāng)手段，并于2014年出臺(tái)了《南非經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》，明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。埃塞俄比亞將建設(shè)工業(yè)園區(qū)、推動(dòng)中國(guó)和埃塞俄比亞產(chǎn)能合作作為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的重要依托，并成立了工業(yè)園區(qū)發(fā)展公司，出臺(tái)了工業(yè)園區(qū)法案。

中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且有開展國(guó)際經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的意愿。中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)始于1978年，第一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要設(shè)立在深圳、珠海、汕頭、廈門等沿海城市，隨后經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)各種類型的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在中國(guó)遍地開花。2019年，中國(guó)218個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)稅收收入1.9萬(wàn)億美元，占全國(guó)稅收收入的11.7%。實(shí)際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額532億美元，占全國(guó)吸收外資的1/5，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額6.3萬(wàn)億美元，占全國(guó)進(jìn)出口總額的19.9%。中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得了十分顯著的成績(jī)，被認(rèn)為是發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)最成功的國(guó)家。為了鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)抱團(tuán)到境外建設(shè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，2005年底，中國(guó)商務(wù)部提出建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的對(duì)外投資合作舉措，相繼出臺(tái)多項(xiàng)配套政策措施。中國(guó)政府對(duì)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的支持政策包括提供經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展資金、提供必要的授信支持和配套金融服務(wù)，通過雙邊途徑就合作區(qū)的土地、稅收、勞動(dòng)等政策與駐在國(guó)政府磋商保障中國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益等。截至2019年，非洲地區(qū)經(jīng)中國(guó)商務(wù)部備案的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)達(dá)到25個(gè)，累計(jì)投資超過66億美元，雇傭外籍員工4萬(wàn)人，累計(jì)上繳東道國(guó)各種稅費(fèi)近10億美元。

中非開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。第一，開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作有助于中國(guó)企業(yè)“抱團(tuán)出海”，帶動(dòng)中方裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌等體系成套出口，加快中國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能向非洲轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為依托的對(duì)非投資，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)組團(tuán)出海，橫向有產(chǎn)業(yè)配套，縱向有產(chǎn)業(yè)鏈延伸。相比單獨(dú)投資，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的影響力更大，企業(yè)入駐經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以有效降低政治風(fēng)險(xiǎn)。此外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)運(yùn)營(yíng)商一般會(huì)提供從前期考察到入駐的“一站式”投資服務(wù)，解決了企業(yè)投資面臨的信息不對(duì)稱問題。第二，相比單一投資，經(jīng)濟(jì)特區(qū)帶動(dòng)能力更強(qiáng)，有助于當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)鏈和配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的整體發(fā)展。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)不僅包括廠房、機(jī)械設(shè)備，還包括交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及下游產(chǎn)業(yè)和配套服務(wù)業(yè)的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作有助于推動(dòng)中國(guó)對(duì)非產(chǎn)業(yè)鏈整體投資快速增長(zhǎng)，形成設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等為一體的一攬子投資合作。圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展可以帶動(dòng)周邊人口集中和服務(wù)業(yè)的配套發(fā)展，形成促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)鏈條、消費(fèi)鏈條和建設(shè)開發(fā)鏈條。例如，剛果（布）政府?dāng)M將黑角經(jīng)濟(jì)特區(qū)打造成資源加工基地、非洲區(qū)域性工業(yè)中心和中剛合作示范平臺(tái)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)將包括工業(yè)制造、自由貿(mào)易、物流服務(wù)、生活居住、公用事業(yè)5大功能的綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)，黑角經(jīng)濟(jì)特區(qū)將成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)啬酥琳麄€(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。

2.2 主要挑戰(zhàn)

第一，非洲國(guó)家的政策執(zhí)行力不足和政策連續(xù)性不夠。經(jīng)濟(jì)特區(qū)往往涉及多個(gè)政府部門，為保障高效運(yùn)營(yíng)，需要高效的執(zhí)行能力和多部門協(xié)同的合作機(jī)制。雖然部分非洲國(guó)家為經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供了一站式服務(wù)，但效果較差，部門之間相互推諉、拒絕履行義務(wù)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，尼日利亞出口加工區(qū)管理局（NEPZA）是控制經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的主要管理機(jī)構(gòu)，宗旨是協(xié)調(diào)和簡(jiǎn)化不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)的正常運(yùn)行。但實(shí)際上，NEPZA仍然無(wú)法協(xié)調(diào)海關(guān)、港口管理局、中央銀行等政府機(jī)構(gòu)，港口裝卸延誤、免稅申報(bào)遺漏、資本管制等事件嚴(yán)重影響了投資者的信心，導(dǎo)致部分企業(yè)撤回投資。埃塞俄比亞政府承諾承擔(dān)東方工業(yè)園30%的基礎(chǔ)設(shè)施成本，但在對(duì)園區(qū)管理方訪談中發(fā)現(xiàn)，由于未能獲得政府對(duì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)期支持，園區(qū)開發(fā)遭遇重大延遲。

第二，非洲國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)還不完善。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律規(guī)定了政府、管理機(jī)構(gòu)、園區(qū)企業(yè)等利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)，是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。在全球經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的浪潮中，非洲地區(qū)屬于后來(lái)者，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)法律、法規(guī)上的真空。例如，一項(xiàng)對(duì)埃塞俄比亞工業(yè)發(fā)展園公司（EIDZC）和經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)企業(yè)的訪談顯示，政府與經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)企業(yè)之間缺乏合作是EIDZC和入駐企業(yè)共同面臨的挑戰(zhàn)，EIDZC和企業(yè)代表希望政府能出臺(tái)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)提供全面法律依據(jù)的法律法規(guī)，解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中存在的各方協(xié)調(diào)難題。在對(duì)尼日利亞萊基自由區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于土地征收和賠償缺乏相關(guān)法律依據(jù)，地方政府與開發(fā)公司在該問題上存在分歧。開發(fā)公司認(rèn)為土地征收和賠償應(yīng)該是州政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的問題，地方社區(qū)代表卻頻繁向開發(fā)公司直接提出賠償要求，導(dǎo)致開發(fā)進(jìn)程因當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)反復(fù)索賠而遭遇挫敗。

第三，非洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。電力、通信、供水等基礎(chǔ)設(shè)施是企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的基本條件，也是吸引企業(yè)入駐的前提條件。但是，非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件普遍落后，斷電、供水不足等現(xiàn)象在很多經(jīng)濟(jì)特區(qū)都有發(fā)生。世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，撒哈拉以南非洲66.2%的企業(yè)遭遇過停電事件，平均月停電次數(shù)達(dá)到25.4次，平均每次停電時(shí)長(zhǎng)超過5小時(shí)（見表3）。如埃塞俄比亞博萊工業(yè)區(qū)和尼日利亞萊基自由區(qū)，電力供應(yīng)是目前面臨的最大挑戰(zhàn)，已成為吸引企業(yè)投資的嚴(yán)重阻礙。一些園區(qū)依靠移動(dòng)發(fā)電設(shè)備解決電力短缺問題，但移動(dòng)發(fā)電成本高且電力供應(yīng)能力相對(duì)有限，不利于企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能。停電可能會(huì)給制造業(yè)企業(yè)帶來(lái)巨大損失，世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，撒哈拉以南地區(qū)由于停電事件給企業(yè)造成的平均經(jīng)濟(jì)損失占該地區(qū)企業(yè)年銷售額的7.8%，約為世界平均水平的2倍。

3 中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的建議

當(dāng)前，中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的規(guī)模不斷擴(kuò)大，形式和功能豐富多樣，產(chǎn)業(yè)定位涵蓋食品加工、紡織等輕工業(yè)，電氣設(shè)備、交通等高附加值制造業(yè)，參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和投資的主體也逐漸多元化。為了適應(yīng)中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作今后的發(fā)展需求，確保合作成效，中國(guó)政府可以繼續(xù)完善中非經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的頂層規(guī)劃，加強(qiáng)政策溝通，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保障中國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益。企業(yè)可以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)水平，最大化經(jīng)濟(jì)特區(qū)的集聚效益和規(guī)模效益。

3.1 政府層面：用頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作發(fā)展

（1）頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。通過對(duì)擬開展合作的重點(diǎn)國(guó)家、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作既符合非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，又符合中國(guó)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略方向。例如，對(duì)于非洲國(guó)家具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，可以發(fā)揮該行業(yè)內(nèi)中國(guó)龍頭企業(yè)的示范作用，整合上下游企業(yè)共同投資，形成產(chǎn)業(yè)鏈條的對(duì)接合作。再如，在中國(guó)提出的12個(gè)產(chǎn)能合作重點(diǎn)行業(yè)中，鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力等行業(yè)與幾內(nèi)亞、剛果（金）、加納等非洲國(guó)家的資源優(yōu)勢(shì)相符合。中國(guó)企業(yè)可以立足于國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)鋼鐵、有色行業(yè)產(chǎn)能合作，同時(shí)結(jié)合非洲地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)建材產(chǎn)能國(guó)際合作。

（2）加強(qiáng)政策溝通是保障。積極構(gòu)建多層次政府間宏觀溝通交流機(jī)制，共同制定推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的規(guī)劃和措施，協(xié)商解決合作中面臨的問題。針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的土地、稅收、勞動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施配套以及貿(mào)易投資便利化措施等加強(qiáng)同駐在國(guó)政府的磋商，切實(shí)維護(hù)中國(guó)企業(yè)和人員的合法權(quán)益。

（3）提升精準(zhǔn)服務(wù)水平是重點(diǎn)。目前，中國(guó)政府按照國(guó)際通行規(guī)則，為企業(yè)到境外建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供了一系列的支持政策，包括資金、稅收、行政審批、員工培訓(xùn)等。今后，隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)和入駐企業(yè)數(shù)量的持續(xù)增加，還需要進(jìn)一步完善服務(wù)保障體系。例如，在所有中國(guó)企業(yè)參與建設(shè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，通過商務(wù)部考核的僅占極少部分。相比于通過確認(rèn)、考核的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)能夠獲得的資金、政策支持相對(duì)有限，關(guān)于這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的信息披露也非常少。未來(lái)，相關(guān)部門可以適當(dāng)擴(kuò)大服務(wù)范圍，加強(qiáng)同中國(guó)企業(yè)參與的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的聯(lián)系，發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展規(guī)模、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀等信息的專項(xiàng)報(bào)告等。

3.2 企業(yè)層面：提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)集聚優(yōu)勢(shì)

對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)而言，首先，要提高科學(xué)規(guī)劃水平。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃和建設(shè)前，需要加強(qiáng)同當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)的溝通，了解開發(fā)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的外資準(zhǔn)入、稅收、土地、勞動(dòng)力等相關(guān)政策，科學(xué)評(píng)估經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與收益。產(chǎn)業(yè)定位方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃需要符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分利用當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)企業(yè)合作、打造產(chǎn)業(yè)集群。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的是要形成生產(chǎn)要素和企業(yè)的集聚，既有助于入駐企業(yè)形成完整的生產(chǎn)、銷售鏈條，又有利于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的招商引資。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的運(yùn)營(yíng)商可以整合能源電力企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)、投資商等共同參與規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成“基礎(chǔ)設(shè)施+園區(qū)+企業(yè)”的投資聯(lián)合體和利益聯(lián)合體。最后，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。對(duì)擬入駐企業(yè)提供信息咨詢、運(yùn)營(yíng)管理等相關(guān)服務(wù)，及時(shí)了解企業(yè)發(fā)展面臨的困難，幫助企業(yè)解決資金、勞動(dòng)力等問題。對(duì)于擬赴非洲投資的企業(yè)，需要對(duì)擬投資的行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，避免出現(xiàn)重復(fù)投資和盲目投資。另外，積極履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)同當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、居民的社會(huì)文化交流。將企業(yè)發(fā)展同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社區(qū)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，贏得當(dāng)?shù)卣兔癖姷恼J(rèn)可，提高企業(yè)品牌和產(chǎn)品在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

4 結(jié)語(yǔ)

非洲國(guó)家正致力于實(shí)現(xiàn)《2063年議程》繪制的非洲夢(mèng)，期待加快推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代進(jìn)程。從非洲國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管各國(guó)取得的成績(jī)各不相同，但總體上經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、提升產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，以及吸引外資、促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大出口等方面的積極作用已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可。越來(lái)越多的非洲國(guó)家開始重視經(jīng)濟(jì)特區(qū)的戰(zhàn)略地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策傾斜力度不斷加大，迫切希望吸引國(guó)外成熟的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和資金共建經(jīng)濟(jì)特區(qū)。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和雄厚的實(shí)力，中非開展經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作符合雙方的發(fā)展需求，能夠?qū)崿F(xiàn)合作共贏。

目前，中非在經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作方面已經(jīng)取得了顯著成果，經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作投資效率高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)不斷凸顯。展望未來(lái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作將成為中非共建“一帶一路”的重要抓手，針對(duì)特區(qū)合作目前面臨的挑戰(zhàn)，需要中國(guó)政府和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面做出相應(yīng)的調(diào)整，最大化經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作成效。

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