土地產權融資促進農民工返鄉創業研究

◎董玉華 王性玉

近年來，農民工返鄉創業成為縣域和鄉鎮經濟發展的新動力。但受城鄉二元金融結構等因素制約，農村金融市場信貸約束程度較高，返鄉創業農民工難以從正規金融機構獲得足夠的信貸資金支持。黨中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》指出，“要穩妥有序推進農村承包土地經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權抵押貸款試點”。如何有效發揮農村土地產權抵押融資功能，化解返鄉創業農民信貸約束瓶頸，促進農民工返鄉創業成為當前亟待解決的難題。

文獻綜述

（一）土地產權融資影響因素研究

1.農戶個體特征影響因素相關研究

楊婷怡等（2014）發現，男性、家庭負債水平高和以農業為主的兼業農戶參與的概率較大，農戶社會資本、對金融環境的評價、對農村產權抵押融資的認知、農村產權抵押獲貸經歷提高了農戶參與農村產權抵押融資意愿。黎毅等（2014）發現農戶文化程度、非農收入率及對農地抵押服務的認知，及農戶稟賦差異和土地產權抵押模式是兩地農戶決策響應存在顯著差異的原因。曹瓅等（2014）發現，文化程度、戶主性別、家庭人口、社會關系、土地經營規模和家庭人均收入都在一定程度上正向影響著農戶參與產權抵押融資意愿。

2.金融機構相關影響因素研究

林樂芬等（2011）研究表明法律法規的限制、農地抵押權評估問題和借款農戶違約后被抵押土地的變現風險是影響農村金融機構開展農地抵押貸款業務的主要因素。黃惠春等（2013）認為受農村經濟與法律環境制約，機構抵押貸款的供給意愿較低，而信貸員更傾向于發放農村住房抵押貸款，抵押品收回難度是影響信貸員供給意愿的最重要外部因素。

（二）土地產權融資效應研究

1.對農戶信貸可得性的影響研究

周南等（2019）結合農村改革試驗區的設置和不同縣（市、區）之間農地產權制度改革進程的差異，實證分析農地產權制度改革對農戶正規信貸獲得的影響。姜美善等（2020）通過機理分析，認為土地確權提升了金融機構對土地抵押貸款的供給能力，進而提升了農戶融資可得性。

2.對農戶經濟效應的影響研究

魯美辰（2013）認為開辦土地承包經營權抵押貸款對于農民增收有促進作用。曹瓅等（2019）證明農地經營權抵押貸款能顯著促進農民總收入和農業收入增加，且土地經營面積的擴大能夠促進農戶參與農地經營權抵押貸款業務。

3.對農戶福利效應的影響研究

梁虎等（2018）的研究指出，不同業務模式下農戶對土地抵押貸款的滿意度受到不同因素的影響，某些地區土地規模對滿意度的影響更大，另一些地區農民的滿意度則主要取決于人均收入。曹瓅等（2015）從農戶收入差距視角評價2013～2014年寧夏農村土地承包經營權抵押貸款供給效果，研究發現抵押貸款縮小了收入差距，也帶來了農戶滿意度的提高。

（三）農民工返鄉創業相關研究

1.農民工返鄉創業動機研究

張秀娥等（2013）分析得出城市收入低、成本高等因素使得新生代農民工難以在城市實現自我發展，而農民工回鄉創業是一種實現自我價值和得到社會認可的一種高層次需要。李彥婭等（2019）利用馬斯洛需求層次論和推拉理論，結合農民工三次返鄉創業高潮的分析，總結出不同階段農村創業拉力大于城市拉力的動力元素。

2.農民工返鄉創業制約因素研究

史蘇等（2020）歸納了農民工返鄉創業所面臨的困境包括資金約束、技術瓶頸、缺乏經驗等方面，其中資金問題是最重要的制約問題。黃邁等（2016）認為農民工在返鄉創業融資中還面臨一些瓶頸性制約因素，如貸款產品的適應性有待提高、政府與金融機構之間的聯動機制不夠完善、返鄉創業人員的金融認知水平有待提高、有效且可操作的抵押擔保方式不多。陳方（2018）認為金融支持是目前返鄉創業最需要的政策扶持方式，金融供給和需求的不匹配構成了返鄉創業的一項重要矛盾，返鄉創業者和準備創業者信貸需求旺盛，但未能獲得相應的金融服務。

現有文獻對土地產權融資和農民工返鄉創業均有所研究，但仍存在以下不足：首先，針對土地產權融資與農民工返鄉創業之間的關系研究尚存不足。一方面，盡管目前有關土地產權融資影響因素的研究較多，但是聚焦到以返鄉創業農民工為對象相關影響因素的研究較少，并且影響的方向和程度尚不明確；另一方面，少有研究闡釋土地產權融資促進農民工返鄉創業的影響效應。研究發現，資金約束是農民工返鄉創業面臨的主要制約因素之一，但融資可得性與返鄉創業之間的準確關系研究尚顯不足，缺乏凈效應的相關研究和檢驗。其次，如何結合商業銀行服務普惠金融的工作實踐，探討土地產權融資模式創新與改革的路徑和方法的相關研究較少。鑒于此，本文將進行有益嘗試。

數據分析與實證檢驗

（一）數據來源及樣本基本情況

本文數據來源于課題組在河南、貴州開展的主題為“土地產權融資促進農民工返鄉創業”的調查問卷。調查范圍主要是兩省內開展土地產權融資的試點地區。調查指標主要包括農戶個體及家庭情況、土地產權抵押貸款情況、返鄉創業情況等。調研發放問卷2000份，共收回有效問卷1615份。具體指標的賦值說明及描述性統計分析見表1。

表1：土地產權抵押政策實施與未實施農戶主要特征描述統計表

從個體的基本特征看，受訪樣本中：男女性別比例分別為68%和32%，說明目前農村還是以男性為主要家庭負責人； 84%的已婚；高中以下學歷累計68.1%；打工年收入平均6.59萬元。家庭特征方面：家庭規模平均4.54人；土地規模平均6.62畝，家庭年收入平均12.98萬元。社會資本方面，11%的受訪者有親友是公務員；也有13%的受訪者有親友在金融機構任職；73%的農戶有土地流轉，流轉平均規模為4.18畝，這也進一步說明土地流轉已經在廣大中西部農村成為常態，為進一步規模化經營和規模化融資提供了前提條件。土地抵押政策特征上：32%的農戶了解該政策；47%的農戶愿意采用該項政策進行融資，說明目前對于農地抵押的政策信息供需并未有效匹配。創業特征上，30%的農戶選擇了返鄉創業，初創規模平均為27.24萬元，在創業過程中，53%的受訪者選擇去了解該項金融政策，最終有23%的創業者選擇了農地抵押貸款進行創業融資，在所有選擇農地抵押貸款的創業農戶中，平均抵押貸款金額為12.82萬元。從鄉鎮特征分析結果來看，相比較土地抵押貸款政策未實施鄉鎮，政策實施鄉鎮呈現出鄉鎮面積大，人口較少等特點，信貸規模明顯較高，這也反映了國家土地產權融資改革試點的傾向性，有較多的土地資源可以流轉并最終影響信貸金額。

（二）土地產權抵押貸款的認知與意愿分析

本文首先選擇愿意參加土地抵押貸款的農戶進行分析（見表2），通過前文描述性統計分析知道，有47%的農戶愿意采用土地抵押貸款政策進行融資。針對愿意的原因選項進行簡單的多重響應頻數分析，可以發現：緩解資金需求是最主要的原因，其次是盤活土地價值和惠農補貼政策，這三種原因正是開展土地產權融資的目的所在，也是充分挖掘土地的潛力和價值，促進農民參與土地產權融資的有效推動力。

表2：土地抵押貸款政策滿意分析頻數表

針對不愿意參與土地產權融資選項也進行簡單的多重頻數分析（見表3），可以發現額度低、手續復雜、政策不夠優惠等是農戶最迫切希望政府和金融機構能夠解決的土地產權融資問題。因此，金融機構在開展土地抵押貸款業務時應當加大惠農力度，為農戶發放手續簡單、辦理快捷、額度較高的普惠金融產品。

表3：土地抵押貸款政策不滿意分析頻數表

（三）土地產權抵押參與意愿影響因素分析

本文通過構建LOGIT模型分析土地產權抵押貸款的主要影響因素。模型見（1）式：

土地產權抵押參與意愿的代理變量選取調查問卷中的第17題“假設需要貸款，您愿意參與土地產權抵押貸款么？”。通過直接詢問“是、否”來表征其參與意愿。自變量包括被調查人員的性別（zsex）、文化程度（zedu）、婚姻狀況（zm）、家庭人口（zfs）、實際經營土地面積（zfa）、農地流轉規模（zfl）、家庭年收入（zfi）、家庭中是否有人任職村干部或者公務員（zfg）、是否有親友在金融機構上班（zfc）、農業收入占比（zfr）和最近一次打工年收入（zi）等。

通過變量間的相關性檢驗表明，各控制變量的多重共線性較弱（結果不再展示），不影響總體模型分析。同時，為了消除離群值對實證結果的影響，本文對農地流轉規模（zfl）、家庭人口（zfs）、實際經營土地面積（zfa）、家庭年收入（zfi）、最近一次打工年收入（zi）進行5%到95%的縮尾處理。設計的回歸模型為式（2）：

回歸結果見表4。

表4：土地產權抵押意愿的因素分析及其對返鄉農戶創業決策的影響估計結果

從表4可以看出，家庭人口越多，農戶越不愿意產權融資。可能的原因在于，家庭人口越多，人均耕地越少，土地相對稀缺，不愿進行產權融資；實際經營面積越多，參與產權抵押意愿更高。家庭年收入越多，有可能農戶非農經營越多，金融知識越多，信貸需求較高，越愿意參與土地產權融資。農戶受教育程度越高，對政策的了解越多，創業的可能性越大，信貸需求較多，農戶越愿意參與土地產權融資。家庭中如果有人是村干部、公務員或在金融機構上班，其金融知識較多，對信貸政策更了解，就會有更高的土地產權融資意愿。農業收入占比越高，可能農戶從事傳統農業較多，土地產權融資意愿較低。其他變量的影響系數不顯著。

（四）土地產權抵押貸款對農民工返鄉創業的影響效應分析

1.直接影響效應分析

本部分內容主要分析土地產權融資對農戶返鄉創業決策的直接影響作用。返鄉創業決策(y)的代理變量采用調查問卷中第31個問題 “您屬于返鄉創業么？”。如果被訪者回答是，定義y=1，否則定義y=0。土地產權融資采用了代理變量農地抵押貸款規模（kc），控制變量包括被調查人員的性別（zsex），年齡（zage），文化程度（zedu），婚姻狀況（zm），家庭人口（zfs），實際經營土地面積（zfa），家庭年收入（zfi），家庭中是否有人任職村干部或者公務員（zfg），是否有親友在金融機構上班（zfc），農業收入占比（zfr）和最近一次打工年收入（zi）等。通過變量間的相關性檢驗表明，各控制變量的多重共線性較弱（結果不再展示），不影響總體模型分析。同時，為消除離群值對實證結果的影響，本文對農地抵押貸款規模（kc）、家庭人口（zfs）、實際經營土地面積（zfa）、家庭年收入（zfi）、最近一次打工年收入（zi）進行5%縮尾處理。

鑒于被解釋變量是二元虛擬變量，本文采用Logistic回歸，公式見（3）：

從回歸結果的表4中可以看出在總樣本量為1615的基礎上，農地抵押貸款規模（kc）的系數為0.083（p=0.000）顯著為正，說明融資顯著促進了返鄉農戶創業決策。具體來說，每增加1萬元的農地抵押貸款融資，農戶返鄉創業的可能性就增加0.0829。每增加10萬元的農地抵押貸款融資，農戶返鄉創業的可能性就增加0.829。說明農地抵押貸款對農戶返鄉創業成效顯著。

控制變量中，家庭人口（zfs）顯著正向影響農戶返鄉創業。可能的原因在于，一方面家庭人口越多，人均耕地越少，意味著較少的農業收入，導致農戶被動創業提高家庭收入；另一方面較少的人均耕地面積使農戶勞動力不能充分就業，需要主動創業提高收入。家庭年收入（zfi）和農業收入占比（zfr）顯著正向影響農戶返鄉創業決策。可能的原因在于，家庭年收入增加家庭的資金積累，農業收入占比較大，說明家庭從事農業活動較多，當有政策便利時，農民工更容易選擇返鄉創業。性別（zsex）也顯著影響農戶創業決策，男性返鄉創業可能性更高。學歷（zedu）越高，相關知識和技術的積累就越高，創業意識更強。此外，盡管打工收入（zc）影響不顯著，但作為返鄉創業的機會成本，其負向影響創業決策。

2.土地產權抵押貸款對農戶創業決策的影響凈效應分析

為評估土地產權抵押貸款對農戶創業決策的影響凈效應，本文采用傾向得分匹配法進行反事實分析，首先將農戶劃分為處理組（抵押貸款參與返創農戶）和控制組（抵押貸款未參與返創農戶）。依據 Rosenbaum 等(1985) 提出的反事實分析框架，本文定義處理組（抵押貸款參與返創農戶組）的平均處理效應( ATT )為：

(4)式中，Yim反映返創農戶i參與農地抵押貸款時的創業決策，Yin反映返創農戶i未參與土地產權抵押貸款時的創業決策。ATT用于衡量土地產權抵押貸款參與與否對返創農戶i創業決策的凈影響，即測算土地產權抵押參與返創農戶i在參與和未參與政策條件下的創業決策概率的差異。E(Yim|Ki=1)是可直接觀測到的結果，而E(Yin|Ki=1)不可直接觀測，即為反事實結果，可由傾向得分匹配法構造其替代結果。

本文首先估計農戶土地產權抵押貸款參與方程，以實現對土地抵押貸款參與戶與未參與戶的樣本匹配。表5以政策是否實施K1（1=是；0=否）為因變量（全部樣本中屬于土地抵押貸款政策實施組的農戶有625個，占比38.7%。全樣本中政策實施組K1=1， 未實施組K1=0），以農戶的基本特征變量為自變量構建LOGIT回歸模型，以便求出每個研究對象的PS值。自變量間的相關性檢驗表明，多重共線性問題不嚴重（檢驗結果不再列示）。

由表5可知，農戶的一些個體特征和家庭特征是政策是否實施的重要匹配指標。其中個體特征方面：性別、婚姻、學歷和打工年收入會顯著的影響土地產權政策的參與度。家庭特征方面：農業收入占比、土地流轉和家庭的金融社會關系也顯著影響了農地抵押貸款政策的參與度。接下來，利用農戶的傾向得分來進行匹配，精確匹配0對，模糊匹配474對，共計匹配成功474對。為檢驗樣本匹配狀況，本文對所有協變量進行平衡型檢驗（見表6）。經計算樣本匹配之后所有控制變量的標準化偏差均值是18.74%，低于20%，總偏誤較低，表明樣本匹配比較成功，然后進行均值比較，匹配后的土地產權融資政策參與組與未參與組之間的各協變量不存在顯著差異，說明匹配效果很好，最大限度的降低樣本選擇偏誤。

表5：基于LOGIT模型的土地抵押貸款政策實施匹配方程估計結果

表6：平衡性檢驗結果

最終測算出土地產權抵押政策對農戶返鄉創業決策的影響凈效應。土地產權抵押貸款政策參與農戶比沒有參與政策的農戶創業比例從11%提高到60%，說明土地產權抵押政策促進農戶返鄉創業的執行效果明顯。

有待進一步解決的問題及對策建議

通過以上實證分析發現，盡管農戶參與土地抵押貸款政策受個人特征和家庭特征等多種因素的影響，但土地產權抵押融資顯著促進農戶做出返鄉創業決策。因此，金融機構應積極試點布局，大力推動土地產權融資模式改革與創新。但在實際工作中，仍面臨不少問題與障礙。

（一）面臨的主要問題

1.抵押物價值評估體系不健全

一是缺乏價值評估操作細則。2020年4月22日，自然資源部頒布《農村集體土地價值評估技術指引》，該指引主要側重于評估方法的說明和介紹，沒有詳細說明價值評估公式，操作性不強。二是缺乏專業的價值評估機構。實踐中，受各方認可的專業評估機構較少，部分金融機構采用內部評估、借貸雙方協商等方式進行評估，價值評估標準不明確、不統一，評估價值缺乏權威性。三是農村住房財產權價值評估不規范。農村住房價值評估沒有可供借鑒的市場價格，實踐中多采用重置價格減去折舊，不能反映真實價值。

2.農村產權交易市場不發達

一是產權交易平臺不健全。產權交易品種少、交易量少、平臺落后、缺乏專業人員等問題突出，無法妥善處理供需雙方銜接與流轉。二是產權交易鏈條不完整。大部分農村土地流轉私下交易，行為不規范、權利義務不明晰，產權交易存在較大風險。三是租金支付方式影響產權交易。土地流入方與承包方簽訂多年期流轉合同，而以一年一付的方式支付租金，若銀行發放抵押貸款，出現違約時，承包方利益無法保障導致土地經營權處置困難。

3.貸款風險分擔機制不完善

一是政府風險分擔機制不健全。農業生產為周期性、弱質性行業，抗風險能力較低，金融機構需要政府分擔一定風險。實踐中，專門針對“兩權”抵押貸款建立風險補償基金的政府較少。二是保險公司效能沒有充分發揮。政府的扶持力度有限，保險公司只對政府補貼的農業險種承保，險種較少，無法為金融機構分擔風險。三是政策性擔保公司缺位。銀行傾向于與政策性擔保公司合作開展土地產權抵押融資業務，但全省范圍內專門服務“三農”的政策性擔保公司數量較少，且土地產權抵押融資業務沒有納入擔保范圍，影響業務開展。

4.法律制度存在障礙

我國實行房地一體登記，農民住房財產權抵押勢必涉及到宅基地使用權的抵押，而《民法典》第三百九十九條明確規定“宅基地使用權不得抵押”，導致農民住房財產權抵押遇到制度性障礙。同時，我國法律嚴格規定了宅基地使用權只能在村集體成員內流轉，導致農民住房財產權變現難，降低了金融機構推進抵押貸款的動力。

5.農村社會保障制度不完備

農村社會保障制度體系不健全，土地、農房承擔著大部分農民的社會保障功能。農民擔心失去土地后得不到基本保障，抵押意愿較低。從這個層面看，健全的農村社會保障制度體系是農地金融業務健康發展的制度基礎。

6.農村集體經營性建設用地入市范圍受到限制

農村集體經營性建設用地入市后， 建設用地供給主體將從國家變為國家和集體并存， 國家征收集體土地的難度將會有所提高，在土地財政的大背景下， 意味著政府財政收入的減少。如何實現征地與集體經營性建設用地直接入市利益分配， 成為急需解決的問題。

7.租賃方式取得集體經營性建設用地使用權占比過多

集體經營性建設用地入市后，社會工商資本可以通過交易市場以繳納土地出讓金或租金的方式直接取得集體經營性建設用地使用權。實踐中，86.7%的地方選擇以租賃方式入市，多數用地單位更愿意采用一年一付租金的模式，導致金融機構辦理業務面臨的風險更大。

（二）對策建議

1.完善土地評估機制

土地評估是開展土地融資的前提條件，建議省級政府出臺價值評估管理辦法，建立統一的價值評估體系，市級政府制定價值評估操作細則和價值評估標準，對土地產權評估、登記、變更、處置等流程作出細致安排。縣級政府按照“專職人員、專門場所、專用平臺、專業咨詢和專業法律服務”的要求，開展農村產權交易，并提供政策宣傳、信息查詢等服務。可在縣、鄉、村三級成立農村產權金融服務站，先由村委核實交易真實性，再由鄉鎮初評價值，最后由縣級土地產權交易中心確定最終價值，辦理相關手續。

2.完善違約處置流程

完善土地流轉市場可進一步促進土地產權融資的開展。地方政府可建立縣、鎮、村等多級土地產權交易中心，負責轄內土地確權及流轉與抵押登記等工作，并承擔違約后的土地處置責任。若短期違約土地無法處置，政府可建立土地收儲機構，直接經營管理土地，直至償清貸款本息。或組織建立新型農業經營主體聯社等基層組織，社員由家庭農場主、種養大戶組成，根據地域范圍，就近經營違約土地（楊兆廷、尹達明，2019）。

3.建立風險緩釋機制

一是建立政府風險補償分擔機制，對處置農地或農房無法覆蓋貸款本息的，由政府風險補償金代償一定比例，提高金融機構積極性。二是由土地流轉人按流轉土地面積繳納一定的風險保證金，用于補償因抵押物處置而損害的農民利益。三是農業保險公司與銀行共同開展“產權抵押+保證保險”業務，財政補貼一定比例的保費，降低融資成本。

4.拓寬新型融資渠道

一是可在資本市場發行土地債券融資，滿足土地金融業務對資金的需求。二是鼓勵金融機構積極開展土地產權融資產品創新，適當放寬貸款額度、期限，合理制定貸款利率，不斷滿足土地產權融資需求。人民銀行、銀保監會等監管部門發揮信貸政策導向優勢和監管考核優勢，將支農再貸款政策與土地產權信貸產品創新掛鉤，營造良好的政策環境。

5.建立創業服務機制

政府為有創業需要的人或者組織提供服務，創新服務模式，形成創業綜合服務體系。政府聯合農業項目咨詢評估單位，引導金融機構為評估合格的農業項目提供創業資金，并幫助金融機構降低風險。培訓是提高農村勞動力稟賦最直接的辦法，政府應健全創業培訓體系，嚴格落實培訓監管，避免培訓的形式化，并根據實際需要及時更新培訓課程。

6.大力發展村集體經濟

《民法典》賦予農村集體經濟組織特殊法人地位，農村集體經濟組織既是農村集體財產的所有者，又能以市場主體的身份獨立經營，政府可通過制定扶持政策、培養鄉村振興帶頭人、發展特色產業和與工商資本相結合等方式壯大村集體經濟組織，將其打造為農民服務的擔保融資平臺和為金融機構服務的呆壞賬處理平臺，從而為金融機構開展業務開辟新的路徑。