農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入現(xiàn)狀、問題及改進(jìn)

◎鮑曙光 馮興元

問題的提出及理論分析

2021年中央一號文件提出，“到2025年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化邁上新臺(tái)階”。可見，完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的先決條件，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高等都起到了極為重要的作用。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品，是農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的各種基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)機(jī)裝備、糧食倉儲(chǔ)加工等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是保障我國糧食安全、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展短板、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。

“十三五”時(shí)期以來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展顯著，取得了較大的發(fā)展成就。2010年到2019年，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力從92780.5萬千瓦增長到102758.3萬千瓦，耕地灌溉面積從60348千公頃增長到68679千公頃。到2020年，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積已達(dá)8億畝，到2022年，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積則會(huì)達(dá)到10億畝。然而，相對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然不夠，資金保障不足、管理不完善等問題仍然存在，直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)。

從經(jīng)濟(jì)增長視角看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的主要因素包括土地、資本、勞動(dòng)以及技術(shù)和管理等，其中資本的積累是影響經(jīng)濟(jì)增長率的關(guān)鍵因素之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件和重要前提是提高資本積累率。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)資本的重要組成部分，屬于農(nóng)業(yè)資本存量。舒爾茨認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵在于引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，其包含現(xiàn)代物質(zhì)資本（舒爾茨，2006），而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無疑是最重要的現(xiàn)代物質(zhì)資本。同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也屬于社會(huì)先行資本（Rodan，1943；Rostow，1960），具有基礎(chǔ)性和先行性的特征，直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該超前于農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，從而成為農(nóng)業(yè)及其他部門發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的影響可從三個(gè)方面來理解。一是從資本異質(zhì)性角度看，資本結(jié)構(gòu)不同決定了資本效率不同，進(jìn)而影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體現(xiàn)了資本投入，但其投向哪一領(lǐng)域和方向，支持什么對象，都會(huì)影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，這就涉及到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的布局和投向問題。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一種社會(huì)先行資本，因而必須投向于制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的瓶頸和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在新的發(fā)展時(shí)期，國家一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入起到了更為突出的作用，其需要在綠色生態(tài)、糧食安全及生活質(zhì)量等方面發(fā)揮作用，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。可以說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要起到引導(dǎo)和激勵(lì)作用，它對調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對農(nóng)業(yè)多功能作用的發(fā)揮至關(guān)重要。

二是資本發(fā)揮有效作用需要一定的環(huán)境和條件，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮作用也需要相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境。在特定制度環(huán)境下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)過程中，各參與主體互動(dòng)和博弈形成特定治理結(jié)構(gòu)，直接決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)效率，反過來農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中的低效率可能體現(xiàn)了制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)的不適配。在制度環(huán)境方面，農(nóng)村要素市場和農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)影響顯著，要素市場發(fā)育滯后和產(chǎn)權(quán)改革相對緩慢也是制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的主要制度因素。在治理結(jié)構(gòu)方面，政府、社會(huì)資本、村集體及農(nóng)戶之間力量不平衡，是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)中種種問題的根源。

三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，帶有公共品屬性，因而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施直接反映了政府市場及社會(huì)關(guān)系。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)對區(qū)域乃至整個(gè)國家產(chǎn)生顯著影響，能夠降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，并改善生態(tài)環(huán)境，保障國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有明顯的外部性。從政府市場關(guān)系看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)存在市場失靈，其低收益、高風(fēng)險(xiǎn)和高投資等特點(diǎn)都迫切需要通過公共投資彌補(bǔ)市場失靈，同時(shí)也要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等吸引市場主體參與。從政府社會(huì)關(guān)系看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在保障糧食產(chǎn)能和國家糧食安全、降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本和保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入等多重目標(biāo)，需要發(fā)揮村集體、農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的共同作用，激發(fā)各參與主體的積極性。實(shí)踐證明，政府的單方面投入并不能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施問題。因而，要推動(dòng)形成新的政府市場及社會(huì)關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元參與。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資情況

（一）總體投資情況

本部分以農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資衡量指標(biāo)，其數(shù)據(jù)來源于歷年《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模逐年上升，從2006年的2749.9億元增加到2019年內(nèi)的27862.5億元，增長了10.1倍，投資規(guī)模顯著擴(kuò)大。從增速看，我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資增速雖然波動(dòng)較為顯著，但長期保持15%以上的高增長速度，年均保持20.9%的高速增長，只是近兩三年增速有所下降。同時(shí)，農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資增速在近些年長期高于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速，有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)資本要素流入農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距。具體見表1。

表1：我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資分領(lǐng)域情況

從投資領(lǐng)域看，我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)中農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)是投資重點(diǎn)，其比重分別超過40%和20%，農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)次之，林業(yè)和漁業(yè)占比最小。其中，農(nóng)業(yè)投資規(guī)模到2018年達(dá)到1萬3千多億元，農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)則達(dá)到4千多億元。從趨勢看，根據(jù)表1，雖然各分項(xiàng)投資都不斷上升，但農(nóng)業(yè)投資比重上升明顯，從2011年的34.23%上升到2018年的49.35%，近乎占農(nóng)林牧漁業(yè)投資的一半。而林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)的比重均有所下降。

從注冊類型看，我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)中，民間投資占比最高，且不斷上升。根據(jù)表2顯示，從2011年的55.90%上升到2017年的73.56%，體現(xiàn)出民間投資規(guī)模不斷上升，對農(nóng)林牧漁業(yè)資金投入力度不斷加大。相應(yīng)的國有投資占比則從2011年的42.48%下降到2019年的22.94%。港澳臺(tái)和外商投資比例相對較小。總體看，國有投資絕對規(guī)模上升，但相對規(guī)模下降。這是由于我國民間投資大幅增長，投資領(lǐng)域越來越寬，其在農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展中的作用越來越突出。未來需要通過各種方式進(jìn)一步引導(dǎo)和撬動(dòng)更多社會(huì)資本、金融資本投入。

表2：我國農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資分注冊類型情況

（二）財(cái)政資金投入情況

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是中央政府為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整而設(shè)立專項(xiàng)資金對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用的活動(dòng)。從圖2可以看出，我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入資金規(guī)模呈先上升后下降的趨勢，其從1990年開始逐步上升，2015年達(dá)到最高峰，為795.44億元，此后逐步下降到2017年的671.74億元。從增速看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入增速呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢，近兩年增速進(jìn)一步下降到5%以下。

從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金來源看，中央財(cái)政資金所占比最高，到2017年，其比重已達(dá)到57.46%，超過總資金的一半。地方財(cái)政資金所占比重則有所波動(dòng)，但總體比重變化不大，1988占比為20.93%，2000年為29%，2017年則為27.70%。自籌資金比重在2010年前波動(dòng)顯著，但2010年后，比重迅速下降，從36.17%下降到2017年的14.65%。具體見圖3。

從分省資金分配情況看，糧食主產(chǎn)區(qū)等主要農(nóng)業(yè)省份支出規(guī)模相對較大，所占比重普遍較高。從資金結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政支出比重相對較高，中央財(cái)政所占比重較低，體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合改革資金分配在一定程度上考慮地方財(cái)力情況。具體如表3所示。

表3：2017年分省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新情況

近些年，政府逐步探索農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新，形成了產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）以及地方專項(xiàng)債等多種模式，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)四部分定義為涉農(nóng)PPP項(xiàng)目。根據(jù)圖4，截至2021年4月，全國PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額達(dá)到195857.06億元，其中涉農(nóng)PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額為22188.81億元，占全部投資額的11.33%，全國PPP項(xiàng)目累計(jì)項(xiàng)目數(shù)為13496項(xiàng)，其中涉農(nóng)PPP項(xiàng)目有2126項(xiàng)，占全部項(xiàng)目數(shù)的15.75%。涉農(nóng)PPP項(xiàng)目投資額超過2萬億元，有效支撐了鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化（見圖4）。

分年度涉農(nóng)PPP項(xiàng)目投資額及項(xiàng)目落地率如圖5所示。可以看出，我國涉農(nóng)PPP項(xiàng)目投資呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，其從2010年的26.66億元增長到2017年的7411.36億元，此后涉農(nóng)PPP項(xiàng)目投資額有所下降，到2020年達(dá)到2448.88億元。從項(xiàng)目落地率來看，涉農(nóng)PPP項(xiàng)目整體較為穩(wěn)定，平均落地率為74.88%，略高于PPP項(xiàng)目73.32%的平均落地率。從發(fā)展趨勢看，近兩年，涉農(nóng)PPP項(xiàng)目落地率有顯著下降的趨勢，體現(xiàn)出在各種風(fēng)險(xiǎn)凸顯和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大的情況下，涉農(nóng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施難度也有所增大。

分地區(qū)來看，根據(jù)圖6，河南、湖北、貴州、云南和山東的涉農(nóng)PPP項(xiàng)目投資額較大，青海、甘肅、黑龍江和寧夏的投資規(guī)模相對較低。從落地率看，除個(gè)別省份外，大部分省份項(xiàng)目落地率在50%以上。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資存在問題

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流，產(chǎn)權(quán)改革滯后，缺乏比較收益

第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、收益低。要么基本沒有經(jīng)營性收入，要么雖有一定農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但收入較低，都很難產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，金融和社會(huì)資金投入的積極性相對不足。同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資普遍規(guī)模較大，期限相對較長，直接效益低，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，與城市或者工商業(yè)項(xiàng)目相比，缺乏比較收益，難以吸引金融和社會(huì)資本進(jìn)入。在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施都主要依賴政府財(cái)政投入，金融機(jī)構(gòu)缺乏投入的積極性。

第二，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，抵押貸款機(jī)制不完善。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營機(jī)制、產(chǎn)權(quán)歸屬、經(jīng)營模式不清晰，在管理上涉及的部門多、牽涉面廣，管理主體及其職責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款缺乏合格的承貸主體。同時(shí)，農(nóng)村抵押擔(dān)保市場、產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場還沒有完全建立，許多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效的貸款抵押資質(zhì)，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革仍處于小范圍試點(diǎn)階段，農(nóng)業(yè)設(shè)施頒證賦權(quán)和產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估建設(shè)相對滯后，無法激發(fā)金融機(jī)構(gòu)提供貸款的積極性。

（二）新型經(jīng)營主體不強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)缺乏合格承貸主體

政府一直在創(chuàng)新投融資模式，通過各種方式支持地方和社會(huì)資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。但總體看，合格的新型經(jīng)營主體總體數(shù)量少、規(guī)模小，普遍缺乏承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的軟硬件條件。同時(shí)，由于農(nóng)戶高度分散，集體行動(dòng)能力較弱，交易成本過高，也很難成為政府投資的載體。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍面臨缺乏合格承貸主體的問題，當(dāng)前吸引社會(huì)資本進(jìn)入，更多是以試點(diǎn)形式推進(jìn)，難以大面積推進(jìn)。

（三）政府支持引導(dǎo)力度不足

一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成本近些年顯著增加，投入標(biāo)準(zhǔn)偏低。隨著物價(jià)水平上漲和農(nóng)村勞動(dòng)力工資的不斷提高，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成本也隨之上升。當(dāng)前財(cái)政投資標(biāo)準(zhǔn)難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際需要，特別是2010年之前建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，投入和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，與高質(zhì)量發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求相距較遠(yuǎn)。

二是國家通過財(cái)政貼息、先建后補(bǔ)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，但相對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施巨大的投資規(guī)模和較低的比較收益，財(cái)政支持力度有限，投入不足難以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和金融資本的積極性。而先建后補(bǔ)等方式，對社會(huì)資本要求較高，真正能符合條件的新型經(jīng)營主體相對較少，難以充分動(dòng)員新型經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是相應(yīng)的增信機(jī)制建設(shè)不足，信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)滯后。在產(chǎn)權(quán)抵押制度建設(shè)滯后的情況下，信貸擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制仍不完善，資金來源單一，風(fēng)險(xiǎn)保障力度有限，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償缺少法律“硬約束”，部分地區(qū)補(bǔ)償資金落實(shí)不到位，過于依賴財(cái)政資金。這也是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性的重要因素。

（四）資金投入機(jī)制有待于優(yōu)化

一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在顯著地區(qū)差異，但政策并未充分考慮。浙江等省份已經(jīng)面臨無基本農(nóng)田可建的情況，但中西部地區(qū)仍有大量基本農(nóng)田需要改造。同時(shí)，不同地貌或耕地地力等級提升難易程度不同的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)內(nèi)容和成本等方面存在差異。當(dāng)前投入政策并未充分考慮這些地區(qū)差異性，投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等有待于進(jìn)一步進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。

二是財(cái)政資金仍需進(jìn)一步整合。中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金和中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金分批分頭下達(dá)，不方便統(tǒng)籌管理。中央預(yù)算內(nèi)投資農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)，僅明確中央補(bǔ)助資金部分，地方各級缺乏資金配套依據(jù)，最終造成兩類項(xiàng)目資金配套不同，進(jìn)而影響地方申報(bào)的積極性。而農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)到基層要統(tǒng)籌管理，都要按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一要求做好相關(guān)工作，給基層項(xiàng)目管理和資金配套落實(shí)帶來諸多不便。這兩個(gè)渠道資金的管理方式、管理程序、績效考核等不盡一致，給地方統(tǒng)籌開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)帶來困難。

三是資金配套壓力較大，財(cái)力與事權(quán)不匹配。2019年財(cái)政部文件要求高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)遵從“地方各級財(cái)政分擔(dān)比例不低于20%”規(guī)定，一些地方簡單地認(rèn)為達(dá)到20%即可，個(gè)別地方出現(xiàn)財(cái)政畝均投入不升反降的情況。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重，需要配套資金較多的地方往往是糧食主產(chǎn)區(qū)，普遍財(cái)力薄弱，因而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出責(zé)任與相對薄弱的財(cái)力形成“倒掛”，不利于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四是無論是從財(cái)政投入還是PPP項(xiàng)目看，對存量資產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)用不足。當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新，更多屬于新建項(xiàng)目或增量項(xiàng)目，沒有充分激發(fā)存量資產(chǎn)作用。在PPP項(xiàng)目中以BOT等模式為主，沒有充分利用O&M、MC、TOT、ROT等存量模式。需要通過創(chuàng)新投融資模式，充分利用盤活存量資產(chǎn)，吸引金融社會(huì)資本進(jìn)入。

（五）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施全過程管理機(jī)制亟待健全

一些地方農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，仍然存在設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明、管護(hù)權(quán)責(zé)不清、缺乏配套的專項(xiàng)管護(hù)資金、管護(hù)責(zé)任難落實(shí)等問題。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后期維護(hù)管理機(jī)制有待完善，影響設(shè)施的使用壽命和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施效益的持續(xù)發(fā)揮。同時(shí)，自然災(zāi)害等導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀等投入難以保障。上級明確中央資金可用于農(nóng)田損毀等方面支出，但目前中央下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金按照新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)進(jìn)行測算，并集中用于新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，無法滿足農(nóng)田損毀修復(fù)方面的需求，給基層農(nóng)田建設(shè)工作帶來諸多不利。另外，在開展農(nóng)田建設(shè)的過程中，道路、溝渠等設(shè)施建設(shè)涉及占用部分耕地，由于沒有明確的政策處理費(fèi)用開支，導(dǎo)致一些項(xiàng)目因此無法開展。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策改進(jìn)

（一）基于產(chǎn)業(yè)鏈和空間布局，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要明確投向和領(lǐng)域問題。要基于農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈及其薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸，有針對性地編制相應(yīng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，將資金投向這些領(lǐng)域。從現(xiàn)有投入領(lǐng)域看，國家對產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施投入最大，但對于產(chǎn)前產(chǎn)后基礎(chǔ)設(shè)施投入相對不足，如農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)和物流體系、農(nóng)產(chǎn)品“最后一公里”等領(lǐng)域均是當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，也要基于空間布局，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施集聚，并以此帶動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在宏觀層面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要向糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域傾斜；在中觀層面，要向產(chǎn)糧大縣傾斜；在微觀層面，要向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化。

（二）要進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入力度，發(fā)展土地資源化資金

盤活土地資源，建立統(tǒng)一的指標(biāo)交易市場，推動(dòng)資源變資金，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。統(tǒng)籌用好新增建設(shè)用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)、糧食產(chǎn)能交易收益，建立跨地區(qū)指標(biāo)交易平臺(tái)，并形成完善的交易制度。可以考慮采用定期拍賣的方式出售指標(biāo)，也可通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易形成土地收益，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（三）推進(jìn)財(cái)政資金管理機(jī)制改革

加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合。建議整合涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金和中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，同一事項(xiàng)統(tǒng)籌管理，補(bǔ)助資金統(tǒng)一下達(dá)，提高資金使用效率。從縱向看，要吸收地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在中央層面整合支農(nóng)資金，由上而下推進(jìn)改革；從橫向看，在整合資金的同時(shí)，要同步整合相應(yīng)支出責(zé)任和績效評價(jià)體系，防止單純資金整合導(dǎo)致的政策和部門沖突，增強(qiáng)資金整合政策的制度化和規(guī)范化程度。另外，要拓展支出范圍。可將部分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)維護(hù)、管理以及損毀工程修復(fù)等，適當(dāng)拓展支出范圍，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金可用于農(nóng)田建設(shè)前期的必要政策處理（占地及清苗補(bǔ)償）。

（四）積極探索專項(xiàng)債，繼續(xù)探索PPP模式等社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的合作模式

探索發(fā)行農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流設(shè)施等專項(xiàng)債，提高一般債和專項(xiàng)債用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的比重。也可以考慮探索搭建農(nóng)業(yè)融資平臺(tái)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園或特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債或探索PPP模式。要加大對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、農(nóng)業(yè)科技、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推廣運(yùn)用，同時(shí)加大鄉(xiāng)村休閑旅游和現(xiàn)代漁港等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷拓寬投資領(lǐng)域。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，明確利益分配，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，建立相對靈活的付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，并對社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目給予更多的政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼、擔(dān)保等，提高社會(huì)資本參與的積極性。

強(qiáng)化項(xiàng)目統(tǒng)籌和整合。要探索對公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目及現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行合理打包。從目前看主要思路有：一是產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，基于全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行整合，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)及一體化經(jīng)營，比如將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和適度規(guī)模經(jīng)營、休閑和鄉(xiāng)村旅游等相結(jié)合；二是基于區(qū)域整體開發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目整合，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地整理、特色小鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目；三是項(xiàng)目整合，包含縱向基于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行項(xiàng)目整合和橫向同質(zhì)項(xiàng)目整體打包，前者通過城鄉(xiāng)項(xiàng)目捆綁，或通過城市項(xiàng)目補(bǔ)貼農(nóng)村項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)整體打包，后者則針對同質(zhì)化的如供水等項(xiàng)目，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)投融資平臺(tái)，以國企、投融資平臺(tái)或市、縣為單元進(jìn)行整體打包，解決項(xiàng)目零散、貸款難等問題。

（五）探索農(nóng)業(yè)存量資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化

選擇相對優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，探索農(nóng)業(yè)存量資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過完善法律制度環(huán)境保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化發(fā)展，以完善市場基礎(chǔ)配套建設(shè)為目標(biāo)，構(gòu)建資產(chǎn)證券化法律體系。完善二級市場交易機(jī)制，提升產(chǎn)品流動(dòng)性。建立專門供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券使用的綜合交易平臺(tái)。

（六）構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)市場、交易機(jī)制以及融資增信機(jī)制

一是建立和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)市場和交易機(jī)制。探索包含“頒證賦權(quán)、規(guī)范交易、產(chǎn)權(quán)評估、抵押融資”四位一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款新模式。對設(shè)施農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施頒證賦權(quán)，盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，拓展抵押、擔(dān)保權(quán)能，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，并建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估機(jī)制和管理辦法，開展產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)評估，賦予擔(dān)保抵押權(quán)能。搭建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施抵押融資平臺(tái)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為新型經(jīng)營主體發(fā)放產(chǎn)權(quán)融資抵押貸款。

二是進(jìn)一步完善信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，完善融資增信機(jī)制。通過注入財(cái)政資本金，建立相應(yīng)的信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政每年撥付一定比例的資金用于充實(shí)信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。依托政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，培育和引導(dǎo)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成多元參與的融資擔(dān)保體系，為融資提供擔(dān)保和反擔(dān)保服務(wù)，保障信貸擔(dān)保機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并細(xì)化相應(yīng)的配套法規(guī)、規(guī)章制度，對基金的使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)性資金的注入。