行政法總則中基本原則體系的立法構建

文/周佑勇

在當下中國，制定一部“行政法總則”并推動行政法的法典化，對于進一步完善中國特色社會主義法律體系，加快建成法治政府，實現國家治理體系與治理能力現代化，具有深遠意義。法的基本原則是一部法律統領性的靈魂條款。如果欠缺“基本原則”條款，那么一部法律就純粹只是一些法條的堆砌而失去了靈魂。行政法基本原則為行政法蘊涵的根本價值，是貫穿于整個行政法律制度和行政法規范始終的基本準則。科學設置“基本原則”條款，是制定“行政法總則”首要的基本任務。

“基本原則”條款的功能及其必要性

行政法基本原則作為行政法規范的基礎性原理、準則和基本精神，具有特殊功能和意義，是“行政法總則”不可或缺的靈魂條款，應當將其納入“行政法總則”的開篇之中。

立法上的整合統領。制定“行政法總則”的主要目的是為了統一規范行政活動、調整行政關系。但問題的關鍵是，行政法的最大特征是其調整范圍廣泛、性質復雜且變化頻繁，而行政法的基本原則存在于成千上萬的行政法規范之中，同時又是這些行政法規范共同體現出來的基礎性原理、準則和基本精神。正是這些基本原則，才使得行政法規范在多樣性中貫穿著統一性，在紛繁復雜中形成有序的整體，對行政法規范具有重要的穩定、協調和優化價值，保障各種紛繁復雜的行政法規范符合“良法”的標準，構建起系統完備的良法體系。盡管行政法的基本原則是行政作用的基本準則而不是立法的準則（后者更多地是由《立法法》加以規范和統領的），但是行政法基本原則作為行政法的理念、價值，實際上也發揮著立法上的整合統領作用，從而指引著立法者的立法行為。

執法上的行為準則。與私法規范不同，行政法規范作為公法，應當遵循“法無授權即禁止”的基本法則。依法行政是行政機關執法的最基本遵循。然而，行政機關依據行政法律規則執法時，其背后就是對行政法基本原則的實現。違反行政法基本原則的行政行為同樣構成一種違法行政行為，必須承擔相應的法律責任。由于行政法基本原則是行政法領域中最高層次的、比較抽象的行為準則，是構成行政法規范的基礎性或本源性的依據，因此當具體的行政法規范對有關問題缺乏規定時，行政機關即應自覺以作為行政法規范本源的基本原則為其行為準則。

司法上的可適用性。對于法官而言，“窮盡規則”以及“禁止向一般條款逃逸”是司法審判中應恪守的基本義務。然而，“法條有盡，事情無窮”，立法機關“為每一種詳細的事態制定精確的法規是不可能的”。當司法者“適用法律”而制定法條文不明確、有漏洞或者拘泥制定法字面含義將導致不能容忍的明顯不公時，隱居幕后的法律原則便走到了前臺，為司法者進行創造性和能動性的司法活動提供依據。借助法律原則，既是為補成文規則之不足的需要，也是為限縮自由裁量權之需要；它既為司法能動性提供了依據，也為司法能動性界定了范圍，為法官合理行使自由裁量權提供了標準。作為行政法領域的法律原則，行政法基本原則同樣可以也應當作為法官審判的依據。大量的實例表明，我國法院已經在運用法律原則進行判案。行政法基本原則的體系化確立，不僅需要司法判決的推動，更為重要的做法是進一步推進行政法的法典化，通過制定統一的“行政法總則”將其正式納入法律文本之中，對司法實踐發揮直接的規范效力。

“基本原則”體系化構建的方法與標準

制定“行政法總則”時究竟應當寫入哪些行政法基本原則呢？這無疑是個法政策問題，需要從體系化構建的角度，重點解決對“基本原則”提取的方法及其標準。

通過觀察和總結中國行政法治40多年的發展，可以很明顯地看出，行政法的基本原則分散體現在眾多的行政法規范、行政法實踐或司法判例以及各種行政法的學說學理之中，由此，對其進行體系化構建，便需要采取學理分析和規范分析的方法，從理論上加以歸納、概括和加工。從學理的角度來看，學者們對行政法基本原則的構建已經作出了許多的努力，分別提出了不同的行政法基本原則體系，為我們對基本原則的體系化構建提供了可以作出科學概括的基礎和條件。作為一項立法工作，“行政法總則”中的基本原則條款的確立，更重要的是要直接面對現有的行政法規范、司法實踐以及國家有關的政策文件等，需要我們通過規范分析的方法，加以概括和總結。具體來說，需要從以下幾個方面入手：第一，憲法的精神與原則；第二，單行法的規定；第三，國務院綱領性文件；第四，司法裁判。

對行政法基本原則的提煉，離不開比較法的研究視角。在西方各國，雖然早期行政法基本原則的內容差異極大，個性特色鮮明，但隨著各國行政法的發展以及歐洲一體化的影響，現代各國行政法基本原則在保持各自特色的同時，開始從追求形式正義向追求實質正義、從注重實體規則向注重程序公正發展，就連其具體內容要求也在進行相互對接。經過發展與對接，現代西方各國共同將行政法定、行政均衡和行政正當等原則作為其政府行使權力時所普遍奉行的基本原則。當然，對域外立法例的分析借鑒，必須以我國的現實為基礎，與我國的行政法治實踐相貼切，否則便是一種強行的照搬照抄，不免會引起機體的不適，適得其反。

在行政法基本原則體系化構建的過程中，除了明確方法之外，關鍵是要以行政法的根本價值和基本矛盾為內在根據或標準。那么，行政法的根本價值是什么呢？法律有其共同的價值追求，即自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。但在各種法的價值中，正義是一個最具有綜合性、全局性和至高性的核心價值目標。按照羅爾斯的觀點，法的正義包括形式正義、實質正義和程序正義。行政法的基本原則作為法律正義價值的載體，應當承載、協調各項正義價值要素，并將這些法的正義價值都融入行政法律制度之中。

行政法的基本矛盾，即行政與法之間的對立統一關系，即如何用法來規范行政權的問題。行政法基本原則同樣主要是針對行政權的，旨在回答行政主體運用行政權實施行政行為所應當遵循的基本準則，這是現代法治國家的應有之義。那么，行政如何受到法的規范呢？結合行政法的根本價值，主要體現在三個方面：一是行政應當嚴格符合法律的規定，即符合法的形式正義；二是行政必須體現法的實質正義；三是行政必須體現法的程序正義。相應地，行政法的基本原則也應當具體確定為三項：行政法定原則，要求行政必須符合法的形式正義；行政均衡原則，要求行政必須體現法的實質正義；行政正當原則，要求行政必須體現法的程序正義。

當然，我們所追求的公平正義，歸根結底必須落腳到對人民權利的有效保障上，以更好地實現人權保障的根本目的。保障公平正義，其實就是為了保障人民權利。如果說正義是法的基本價值，那么人權保障則是法的終極價值。行政法作為主要規范行政權的法，其根本目的就在于更好地保障相對人的合法權益。此外，“行政法固然應具有保障人民權利的功能，但行政效率與效能的提高，亦不容忽視”。我們不能容忍一個只是合法，但低效率的政府。因此，除了以上三項原則之外，行政法的基本原則還應當包括權益保障原則和行政效能原則。

“基本原則”體系的立法設計及條款表達

行政法的基本原則在總體上包括權益保障、行政法定、行政均衡、行政正當和行政效能五大類原則，進而必須對這五大類基本原則的具體內容和要求展開進一步的分層研究，使其在“類型化”的基礎上進一步“具體化”，從而形成一整套行政法的基本原則體系，以便從立法的角度對其加以科學的條款表達。考慮到行政法作為公法的性質，“行政法總則”的總則性質以及行政法基本原則規范執法、司法的功能，在條款設計時應當堅持羅列式及分層式表達方式，全面而精準地表達出各項原則的具體內容及其效力層次。以此為根據，可以將五大基本原則分為十二項具體的子原則加以體系化構建及條款表達。

權益保障原則。憲法和法律無論是設定或是限制包括行政權在內的公共權力，其最終目的或根本宗旨都在于保護人民的利益。作為行政權力合法運行的基本準則必須始終以公民權益保障為其內在的價值追求。將權益保障原則寫入“行政法總則”之中，可以明確行政法的根本價值追求和指導思想，為“行政法總則”確立起最為基本和最高層次的價值目標。換言之，在行政法基本原則體系中，權益保障原則屬于一項主導性或基礎性的首位基本原則，具有較強的抽象性、道德性和價值評判性，其他基本原則必須在權益保障原則的價值指引下加以展開。可以將該項原則的條款表述為：“行政機關實施行政行為，應當以保障公民、法人和其他組織的合法權益為目的，不得違法作出減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的行為”；“公民、法人和其他組織的合法權益受到損害的，有權依法申請行政復議、提起行政訴訟、提出賠償或者補償要求”。

行政法定原則。該原則又稱合法性原則，是指法無明文規定不得任意行政，具體包括職權法定、法律優先和法律保留三項子原則。第一，職權法定原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當依照法定的職權、職責，法無授權不可為、法定職責必須為”；“行政機關違法或者不當行使職權、履行職責，應當依法承擔法律責任”。第二，法律優先原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，必須以法律、法規、規章為根據，不得與之相抵觸”；“行政法規、規章與法律相抵觸的，以法律為根據”。第三，法律保留原則。該項原則的條款可以表述為：“凡須由法律規定的事項，行政機關不得擅自作出規定”；“法律明確授權的，行政機關可以依法作出規定”。

行政均衡原則。該原則又稱合理性原則，是在合法性基礎上進一步要求行政權力的行使必須綜合權衡各種利益關系，確保其實體內容的均衡合理，具體包括平等對待原則、比例原則和信賴保護原則。第一，平等對待原則，又稱“非歧視原則”，要求對各種利益相同者必須同等對待，情況不同者作區別對待。該項原則的條款可以具體表述為：“行政機關實施行政行為，應當遵循公平、公正、非歧視的原則。無正當理由，不得對公民、法人和其他組織作差別對待。”第二，比例原則，又稱禁止過度原則，具體內容包括妥當性原則、必要性原則和狹義的比例原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當符合法律目的，并為實現行政目的所必要、適當。有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施，且不得與所達成行政目的獲得的利益明顯失衡。”第三，信賴保護原則，是指當行政相對人對行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續而獲得的利益。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當遵守誠實信用原則”；“公民、法人和其他組織因行政行為取得的合法權益受法律保護。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、撤回、變更已經生效的行政決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由必須撤銷、撤回或者變更的，應當依法對公民、法人和其他組織因此遭受的財產損失予以補償”。

行政正當原則。該原則又稱正當性原則，要求行政權力運行必須符合最低限度的公正標準。傳統意義上，其核心思想主要包括避免偏私和公平聽證兩項要求。但在現代社會，為有效保障公眾的參與權和知情權，程序正當原則還延展到整個民主政治領域，又擴充了兩個原則，即公眾參與原則和行政公開原則。第一，避免偏私原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當遵循避免偏私的原則。符合回避條件的，應當回避；符合禁止單方面接觸條件的，不得單方接觸；符合職能分離條件的，應當職能分離。”第二，公平聽證原則。該原則又稱狹義上的“程序正當原則”，即在作出不利于他人的決定時應當及時告知、說明理由，并允許對方有效參與過程之中，充分聽取對方的意見。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當遵循正當程序的原則。在作出不利于公民、法人或者其他組織的決定時，應當充分、有效地聽取其意見、陳述和申辯；符合聽證條件的，應當依法舉行聽證”；“行政決定應當依法送達當事人，告知當事人行政決定的法律依據、事實、理由和救濟途徑”。第三，公眾參與原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為應當遵循公眾參與、共同治理的原則”；“公民、法人和其他組織有權依法參與行政管理，提出行政管理的意見和建議。行政機關應當為公民、法人和其他組織參與行政管理提供必要的條件，采納其合法、合理意見和建議”。第四，行政公開原則。該項原則的條款可以表述為：“行政機關應當將實施行政行為的依據、過程和結果向公民、法人和其他組織公開，并將政府信息向社會公眾公開。依法不應當公開的除外。”

行政效能原則。在“行政法總則”中寫入行政效能原則，不僅具有正當性基礎，也是對憲法規范的貫徹，以及對各行政立法和中央政策性文件中相關原則和要求的一種提煉和總結；同時，還有利于適應國家治理現代化，推進服務型政府建設，提升政府治理能力，體現行政法的特色優勢。該項原則的條款可以表述為：“行政機關實施行政行為，應當堅持高效便民，遵守法定時限，減少行政成本，充分應用現代信息技術，提高行政效能，為公民、法人和其他組織提供優質服務。”

結語

法治的精髓在于立良法、謀善治。行政法基本原則作為一種價值表述，蘊涵豐富的良法價值內涵。如果沒有這些價值理念作為精神引領，就不可能有良好的制度設計，也就不可能制定出一部合乎“良法”標準的統一法典。“行政法總則”通過理性化的抽象設計將行政法的基本原則提煉出來，更為重要的是強化對現代行政法治理念的內心信仰和價值認同，確保形成一整套系統完備的良法體系。這無疑遠比具體規則的設計更加重要，也更為復雜艱巨。雖然我們通過體系化構建的方法，以能夠反映行政法的根本價值和特殊規律為標準，從眾多的行政法規范、司法裁判及各種學說學理中提取了五大類共十二條具體的行政法基本原則；然而，要讓這些基本原則真正形成共識，并寫入成文的條款，變為現實，仍然任重而道遠。這既需要我們行政法學界的一起努力，也需要立法、執法及司法實踐的共同推進。期待盡快制定出臺統一的“行政法總則”，讓行政法學幾代人的立法夢想早日得以實現。