完善覆蓋農村人口的社會保障體系

文/崔紅志

目前，我國已經建立了針對農村人口社會保障的制度體系，未來的重點則是如何完善這一體系。本文試圖依據社會保障的相關理論、宏觀數據和實地調研材料，對我國農村社會保障體系建設的現狀進行評估，在此基礎上，分析存在的問題，對未來農村社會保障體系建設進行展望，進而提出相關的對策措施。

農村社會保障體系建設的進程

（一）制度體系基本健全

在改革開放后的前20年中，農民的生活保障主要依賴于以土地為基本手段和以血緣關系為基礎的家庭保障，輔之以來自于政府和農村集體的救濟。進入21世紀后，隨著政府發展理念的轉變和政府財力的增強，農村社會保障事業的改革和發展取得了明顯成效。從總體上看，目前我國已經建立了針對農村人口的農村社會保障制度體系，城鄉居民醫療保險、養老保險和社會救助制度實現了地域全覆蓋和應保人口的全覆蓋。

1.建立新型農村合作醫療制度

每個人都會面臨疾病風險，但個人或家庭往往缺乏足夠應對疾病風險的能力。在20世紀50年代末期，隨著農業合作化的興起，我國建立了農村合作醫療制度，農民可以在村衛生室或鄉鎮衛生院得到免費就診、免費用藥，或者只需要支付很少的費用。農村實行家庭聯產承包責任制后，農村生產方式和分配方式發生了變化，農村合作醫療失去了支撐。在20世紀80年代后期和90年代，中央政策一再強調要恢復農村合作醫療制度，但幾乎沒有實質性效果，農民因病致貧、因病返貧的現象越來越突出。從2003年下半年開始，我國啟動了建立新型農村合作醫療試點，合作醫療基金由中央財政、地方財政和農民共同承擔，解決農民的疾病負擔。2010年之后，農民參合率一直保持在95%以上。

2.建立新型農村社會養老保險制度

改革開放后，計劃生育政策的實施在一定程度上導致了家庭養老功能的弱化；農村推行家庭承包制后，農村集體經濟組織不再具有分配功能，集體內部向貧困老年人口傾斜的分配與救濟機制的基本消失，導致農民養老的經濟來源問題開始顯現并越來越突出。為解決這一問題，1992年，民政部在試點的基礎上頒布《農村社會養老保險基本方案》（試行），各地以此為依據開展了農村社會養老保險工作（以下簡稱老農保）。因為政府財政不承擔籌資責任，老農保制度在本質上屬于政府主導的強制性儲蓄，不具備再分配性。2009年9月，國務院頒發了《關于建立新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國選取10%的縣（市、區）開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。2012年，新農保制度已經基本實現地域全覆蓋，即有農業人口的縣級行政單位都建立了新農保制度。新農保基金不僅有個人繳費、集體補助，而且有地方政府的財政補貼，即人口補貼。在支付結構上，養老金待遇主要由兩部分組成，一部分是基礎養老金，另一部分是個人賬戶養老金。中央財政負擔中西部地區的基礎養老金，負擔東部地區50%的基礎養老金。

3.建立和完善農村社會救助制度

為適應農村經濟體制改革后集體保障弱化的現實情況，自20世紀90年代中期開始，我國政府開始建立農村特困戶救助制度和農村最低生活保障制度。2007年中共中央、國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，規定了農村低保制度建設的目標任務、保障標準、對象范圍、操作程序、資金籌集的方式和渠道，農村低保工作開始由地方探索發展到全國范圍的整體推進。2006年3月1日，我國頒布實施了新的《農村五保戶供養工作條例》，把農村五保供養納入了財政保障范圍，建立了以財政投入為主的資金來源渠道，供養資金在地方預算中安排，中央財政對困難地區進行適當的補助，從而使農村五保制度更加規范化，保障標準穩步提高。

（二）城鄉統籌發展有序推進

我國社會保障制度體系的一個顯著特征是城鄉分割，農村居民和城鎮居民分別有與其身份相對應的社會保障制度。近10多年來，我國完善社會保障制度體系的重要舉措是按照城鄉統籌理念，把針對農村居民與針對城鎮居民的社會保障制度整合為一個制度，實現城鄉居民之間社會保障權利的完全平等。

（三）保障水平逐步提高

保障水平和效果，是衡量農村社會保障事業改革與發展成效和社會保障制度體系完善程度的重要指標。從總體情況看，我國各類農村社會保障項目的保障水平逐步提高，尤其在應對農民意外或生命周期各類風險中的積極效應較為明顯。

農村社會保障體系建設中存在的主要問題

（一）保障水平偏低

城鄉居民醫療保險通常是在縣（市、區）域范圍防范群體疾病風險、以收定支的制度，城鄉居民的繳費總額與集體補助、政府補貼的規模，合在一起形成醫療保險基金。2018年，城鄉居民實際住院費用中，由基金支付的比例為56.1%，大大減輕了城鄉居民住院治療的經濟負擔，但個人負擔比例仍高達43.9%。尤其應該注意的是，到了下半年特別是年末，很多地方城鄉居民醫療保險基金處于緊張狀態，于是定點醫療機構的住院部就盡量少收病人或不收病人，對于收治的病人也盡量減少住院天數、減少住院花費。

城鄉居民養老保險制度應具有保障老年農民基本生活的“兜底功能”。2018年，超過60歲的城鄉居民每月大約只能領取183元的養老金，不能維持城鄉老年人口的基本生活。

我國農村救助的標準僅僅是保吃飯的最低生存標準。多數地區的農村低保標準以縣級行政區域為單位制定，很多地方的農村低保標準低于國家扶貧標準。在一些貧困人口多的地區，低保人口的多少依據當年的資金量和救助標準確定，不能實現“應保盡保”。

（二）公平性有待提高

公平性是社會保障制度的內在屬性。農村社會保障制度在公平性方面存在的問題：一是農村社會保障制度的待遇水平，遠遠低于城鎮居民和職工社會保障制度的待遇水平；二是不同區域之間農民享受的社會保障待遇水平相差懸殊，中西部地區農民享受的社會保障待遇水平遠遠低于東部發達地區農民享受的社會保障水平。

（三）存在不可持續的風險

目前，我國農村社會保障制度體系已經形成，但各類制度安排尚不完善，主要存在如下幾個方面的問題。

1.科學合理的政府財政資金投入機制尚未形成

一是各級政府財政尤其是地方政府財政在農村社會保障事業改革發展中的投入激勵性不足。目前的財稅制度、干部選拔和政績考核制度、金融制度、土地制度等，都不利于政府轉變片面追求GDP的行為模式。二是政府責任的不確定性。對于城鄉居民醫療保險和養老保險，政府補貼的規模、政府補貼與農民繳費之間的比例關系，并沒有清晰的、具有長期性的固定機制，而是在很大程度上帶有隨意性。三是地方政府責任與能力的不匹配。貧困人口眾多的地方通常是欠發達地區，其地方財政能力弱、集體經濟薄弱，制度的資金來源得不到保障。

2.農民的繳費能力和繳費意愿不足

農村社會保障制度保障水平的提高和可持續性，既依賴于政府不斷增加投入，又依賴于不斷提高農民的繳費水平。但是，我國農民收入水平還較低，收入不穩定，而且實物性收入占較高比例，相應地，農民缺乏承擔較高繳費水平的能力。同時，由于制度安排不合理，農村居民中也有很多高收入者，往往也不愿意多繳費。

3.社會保障的資金管理制度不健全

城鄉居民養老保險制度在基金管理和基金安全性方面存在著兩個方面的突出問題。第一，缺乏有效的養老保險基金保值手段。目前，多數地區的基金是以活期存款的形式，由指定的銀行保管，銀行存款利息一直低于CPI增長率。第二，城鄉居民養老保險的養老金計發辦法采取了現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數，即個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139，參保農民從60歲開始領取養老金，在將近72歲時，其個人賬戶中所積累的資金將全部領完，有可能形成與城鎮職工社會養老保險類似的養老金賬戶“空賬”和“空轉”，潛藏著不可持續的風險。

城鄉居民醫療保險制度要求在年度內基本用完當年籌集的基金，因而不存在長期的財務風險。其基金管理和安全方面的主要問題是，定點醫療機構利用各種手段套取、騙取醫保基金。此外，在一些地方存在挪用、借用醫保基金的現象。

農村低保政策是農村社會保障制度的基石。由于鄉村治理體系不健全等原因，農村低保的瞄準失誤問題一直存在，其中既包括一些應該享受保障的農民沒有得到保障的現象，也包括應該享受的人不能享受的現象。

未來農村社會保障體系建設的展望、思路與對策建議

（一）農村社會保障制度體系建設的展望

1.農村社會保障事業改革與發展的進程將會加快

農民對社會保障的需求是農村社會保障事業改革發展的基本動因。在未來一個時期，農民的社會保障需求會繼續增強。這一判斷的依據，一是農民對社會保障的權利意識將越來越強，同時城鄉居民醫療保險和養老保險是收入彈性較高的公共服務，隨著農民收入的增加，農民會把收入的更大比例用來繳納社會保險費；二是在市場經濟不斷完善的過程中，農民依靠市場途徑獲取就業和收入的風險也會加大，從而需要社會保障來應對日益增大的生活風險；三是土地保障將持續弱化。

從供給角度看，經過改革開放40多年的快速積累，我國綜合國力大大提升，各級財政尤其是中央財政收入規模大幅度提高，從而為農村社會保障事業改革和發展提供了更加充分的財力可支撐性。比財力更重要的是，各級政府尤其是地方政府在完善農村社會保障制度體系中的努力程度，呈現逐步提高的趨勢。

2.農村社會保障制度改革、發展及其成效具有不確定性因素

從將來的趨勢看，完善農村社會保障制度體系發展仍然面臨著諸多挑戰和不確定性。地方政府會優先考慮經濟發展、稅收收入、FDI以及全國性的包含政治和政策導向性的硬性目標（如維護社會穩定），更高層級政府在一定程度上會默許乃至縱容低層級政府忽視農村社會事業的行為。同時，由于基層政府在與農民關系中的強勢地位，無組織的農民不能約束地方財政的投入方向和結構。

3.城鄉之間和區域之間農民享受的社會保障水平差距有繼續擴大的可能

在東部沿海發達地區尤其是大中城市郊區，農村社會保障事業改革和發展速度可能更快。這一判斷的主要依據是：在快速工業化和城市化的過程中，沿海發達地區農民有更強的對社會保障的需求，也具備相應的繳費能力；土地稀缺、價值高，地方政府希望盡快通過社會保障，從而剝離土地對農民的社會保障功能；地方政府有相對雄厚的財力；一些地區的農村集體經濟實力較強。在中部和西部欠發達地區，農業人口及貧困人口的比例高，對社會保障支出的需求大，但可支配的財力少。這種地區間財政能力和需求的差異，使其在同樣的努力下無法提供與東部沿海發達地區所能提供的社會保障水平相同的社會保障。

（二）完善農村社會保障制度體系的總體思路

基于對農村社會保障體系建設的問題及前景的分析，筆者認為，在未來一個時期，完善農村社會保障制度體系的總體思路是，不斷加大政府財政投入，明確各級政府、農民、村集體等相關主體的籌資責任，實質性提升農村社會保障水平，縮小社會保障水平的城鄉差距和地區差距。

一是提高政府在農村社會保障體制改革及發展中的激勵。中央主管部門應按照目標導向的原則，確定一定時間段各類農村社會保障事業發展的（例如“十四五”時期）預期性指標，作為衡量各地工作成效的標準；在上級政府對下級政府的考核中，應不斷弱化GDP和財政收入等經濟發展類指標所占的權重，增加農村社會保障和公共服務類指標的權重。二是繼續加大政府公共財政的投入力度。應細分不同的社會保障項目與這些項目在運行過程中不同環節市場失靈的嚴重程度，以及市場機制克服這些問題的能力，以此來決定政府對不同社會保障項目及不同運行環節的制度供給及相應的公共支出安排。三是在繳費性的社會保險項目中，應增強個人的繳費責任。

（三）完善農村社會保障制度體系的對策

城鄉居民醫療保險、城鄉居民社會養老保險、農村低保這三個農村社會保障項目，是農村社會保障體系中最主要的制度。在今后一個時期，應采取措施，進一步完善這三項制度。

1.完善城鄉居民醫療保險制度的措施

一是繼續提高政府補貼水平，穩定農民個人籌資水平，可以探索設立不同檔次的籌資水平及相應的報銷政策，由農民根據其經濟狀況和需求選擇繳費檔次；二是探索實行以人而非以戶為單位的參保繳費辦法；三是繼續堅持城鄉居民醫療保險基金主要用于大病（住院）補償，加大對農村慢性病治療的補償規模，取消一般性的門診報銷，以增加基金用于前兩類補償的規模；四是著力加強醫療衛生機構改革，有效地約束醫療機構過度提供服務和消費者過度利用服務的行為，防止醫療價格不斷攀升。

2.完善城鄉居民社會養老保險制度的措施

一是根據城鄉居民收入增長情況、物價通脹因素、城鎮職工養老保險及其他社保待遇的調整等情況，建立城鄉居民基礎養老金最低標準的動態調整機制；二是激勵城鄉居民選擇更高檔次的繳費標準。從長遠看，可以采取按農民人均可支配收入的一定比例繳費；三是探索基金保值增值的新途徑；四是逐步探索和實行按照省級行政單位人均可用財力確定中央對各省級行政單位基礎養老金補助比例，按縣級行政單位的人均可用財力確定省級財政對各個縣級行政區補貼的分擔比例。

3.完善農村低保制度的措施

一是擴大農村低保制度的覆蓋范圍，把符合條件的農村人口都納入進去，實現應保盡保；二是逐漸提高農村低保標準，可以把以縣級行政區為單位制定低保標準的做法，改為以省級行政區為單位制定低保標準。對于財政能力弱的縣（市、區），在評估、核定其所需資金以及供給能力的基礎上，由上級財政彌補供需之間的缺口；三是鼓勵各地探索把城鄉兩種低保制度進行統一的制度，城鄉居民享受同等最低生活保障待遇；四是在最低生活保障制度的基礎上，建立健全低保與單項救助、分類救助相結合、覆蓋農民主要生存風險的救助保障體系。