國家知識基礎設施的行政法治理

文/翟翌 劉杰

（翟翌系重慶大學法學院教授，劉杰系重慶大學法學院博士生；摘自《財經法學》2021年第5期；原題為《國家知識基礎設施的行政法治理——以行政特許為視角》）

近期我國多所高校對中國知網（CNKI）之服務價格過高及漲價問題提出質疑。中國知網向各高校收費的逐年走高，給高校帶來了較大的財政壓力，也影響了科研事業的發展。此外，中國知網對社會上的眾多個人或非單位用戶也并不友好：一方面，個人客戶使用中國知網下載資料十分昂貴；另一方面，中國知網的一些服務如“學術不端檢測服務”，僅由能購買該服務的高校本科生、研究生管理部門限制使用，并不對個人用戶、社會個體用戶開放使用權限。不少高校畢業生被迫以高價從“不正當渠道”購買中國知網的學術不端檢測服務。價格畸高之下的該種現象成為某些“商家”牟取暴利的工具，也嚴重損害了學生群體的正當利益。中國知網的知識資源搜集于社會，與公共利益有著直接關系，但其單方面逐年大幅度提高產品使用費的行為，以及雖然收集、存儲來自社會的知識及科研成果，卻不對有使用需求的非單位及個人用戶提供普遍、平等服務的做法，對我國知識信息的傳播、學術電子資源的正常使用和科研工作造成巨大負面影響。

作為國家知識基礎設施的中國知網

國家知識基礎設施與其他類型的基礎設施一樣，具有三個特性。首先，應具備普遍服務性，即為人們提供平等的、標準化的知識服務，不會因為性別、膚色、地域、文化水平、貧富差距等原因而區別對待。其次，要保持服務內容的全面性和豐富性，提供多樣化的知識服務，滿足不同群體的不同需求，提供的知識服務應涵蓋各方面學科內容。最后，國家知識基礎設施是政府于國家層面進行的統籌規劃，應與國家的知識傳播與科研、實現相關公民文化社會權利等戰略一致。

1999年，王明亮最早提出了建設中國知識基礎設施工程（China National Knowledge Infrastructure,CNKI）。中國知網從建設之初，便從全國、全局的立場出發，與科教興國、人才強國戰略保持一致。根據其學術推廣網頁上的介紹，中國知網是全球最大的學術論文數據庫和學術電子資源集成商，而且市場占有率極高，處于絕對的主導地位。可見，無論是中國知網建立時的初衷，還是其在實踐中展現的部分功能，都體現中國知網作為國家知識基礎設施的定位。

除中國知網以外，目前在我國學術電子資源市場上的其他知識庫還包括：萬方數據知識服務平臺、龍源數據庫、維普期刊資源整合服務平臺、超星數據庫等。這些知識庫經營的業務與中國知網具有相似之處，從功能來看，它們事實上亦發揮著類似的功能。這些其他數據庫暫遠未達到中國知網具有的支配地位和市場占有率，但該行業存在著共性的問題，相關的行政法治理策略亦存在共通之處。本文探討作為國家知識基礎設施的中國知網的行政法治理措施，亦可在將來應用于其他與國家知識基礎設施相關的數據庫或平臺的治理上。

行政法視野下中國知網法律性質的重新定位

中國知網近年來向各大高校頻繁提高報價，作為許可主體的政府對該行為并未進行特殊的限制。在實踐中，中國知網在服務價格上的調價自主權，實際上被認為是其經營上的自由，這符合對普通許可的定位。這種對中國知網運營業務的普通許可定位，不僅忽視了其國家知識基礎設施工程的性質，也忽略了它應承擔的職責，進而影響了相關的公共性。從中國知網的國家知識基礎設施工程的屬性來看，中國知網的行政法律性質及許可類型應被定位為行政特許而不是普通許可。

首先，中國知網的學術資源來源于社會，學術電子資源行業屬于行政特許相關的“公共資源的配置”范疇。中國知網所儲存的期刊論文、報刊文章、學位論文、會議論文等資料本就取自高校學生、研究者、公司企業科研人員等公眾群體，其資源具有顯著的社會性，應“取之于社會、用之于社會”。而根據 《行政許可法》的規定，在一些公共資源的配置中，需要賦予特定權利的事項屬于行政特許。中國知網作為國家知識基礎設施的一部分，屬于學術、科研資料等的公共資源配置，是與公共利益密切相關的行業，需國家特別規制和許可，因此可歸入“公共資源配置，需要賦予特定權利”行政特許類型。

其次，國家知識基礎設施事關重大公共利益，政府應對其加強監管。國家知識基礎設施系關我國知識資源、學術期刊論文、博碩學位論文、會議論文、專利、工具書等大量的中文學術信息的存儲、使用，是我國高校、科研機構、企事業單位進行科研的基礎性工具，有著關鍵的公共性、重要性；中國知網對于我國學術和文化的傳承、豐富及發展有重要意義，中國知網對知識的系統留存，使文明成果能夠被傳承下去，而且通過與國外相關學術科研機構合作，對國外的知識文化進行汲取和引進，使我國的國家知識內容更加豐富。故其與普通許可只是對被許可人自由的恢復不同，應由政府加強監管。

最后，作為國家知識基礎設施，中國知網的公共性、重要性決定了其應承擔與行政主體相似的公共性義務。獲得國家知識基礎設施的經營權后，由于中國知網所儲存的資源來源于社會，其資源具有顯著的社會性，應堅持“取之于民、用之于民”，堅持服務的普遍性和公益性，故知網應面向公眾，滿足公眾對知識的需求，提供均等化服務；中國知網應致力于提供標準化、規范化的知識，使知識能夠被我國科研機構、科研人員利用，其提供的產品及服務是我國科學研究、高等教育的基礎性資源，中國知網應履行相關的公共性義務。

從行政特許角度規制中國知網的必要性與優越性

（一）從行政特許角度規制中國知網的必要性

首先，有利于維護國家知識基礎設施的公益屬性。中國知網作為國家知識基礎設施的一部分，與其他國家基礎設施如通信、電、水、氣等類似，相關服務具有公益性及公共性，尤其是中國知網作為中國科研與學術的重要基礎性工具，對我國高校和科研機構的科研工作起著不可或缺的重要作用。只有明確中國知網的公益性，并從行政特許角度對其進行必要的規制，方可保持這一重要國家知識基礎設施的公益性。如果混淆其許可性質，僅認定行政主體對中國知網的許可是普通許可，將被許可人通過行政許可獲得的權利視為被許可人自身的權利，完全市場化，那么有可能導致市場的失靈，且對被許可人將難以進行基于公益性的足夠規制。因此，為了確保我國科研、學術資源的公益性和可獲得性，避免完全市場化帶來的負面效應，應從行政特許的角度，對中國知網進行必要的規制。

其次，是政府履行其法定職責的必然要求。對中國知網國家知識基礎設施運營的行政許可屬于行政特許，而在行政特許中，行政主體對接受特許服務的公民或用戶仍負有間接潛在義務，這包括行政主體對受許人規制的職責。行政特許的性質定位要求行政主體不可忽視其應盡的職責。只有行政主體積極地承擔起應有的職責，對中國知網進行必要的規制，才能保障中國知網這一特許事業的公益性和持續運營。

最后，有利于維護國家知識基礎設施用戶的合法權益。政府從行政特許視角對中國知網進行規制，通過干預將使用費維持在一個合理水平，并監督中國知網對各用戶提供普遍、平等的服務。這對國家知識基礎設施用戶而言，收益無疑是巨大的。通過行政特許的規制也會促使中國知網進一步提升自身運營水平和效率，而不是把收益的希望僅放在提高服務價格上。

（二）從行政特許角度規制中國知網的優越性

在我國相關部門法的規定中，對中國知網的規制思路，除行政特許外，主要還可依據 《反壟斷法》展開。然而，若片面地按《反壟斷法》對中國知網進行反壟斷規制，可能會影響相關政策目的的達成，因為實際上《反壟斷法》第7條亦豁免了某些情形的反壟斷審查。相較于反壟斷這樣的干涉行政的規制方式，從行政特許視角對中國知網進行治理具有顯著優勢。

行政特許作為一種公私合作的方式和社會多元參與治理的途徑，相比于傳統的行政規制手段，其強制性色彩較弱，更有利于以平等協商的方式達致行政目的。首先，行政主體可與作為受許人的中國知網運營方協商和確定國家知識基礎設施特許要實現的公共服務、實現公民社會文化權等公法性任務，明確其并非普通的營利性商業活動。其次，行政主體可以與中國知網運營方約定其作為受許人所需負擔的特殊義務，如提供普遍、平等服務的義務，不得隨意調價的義務等。最后，為了更好地確保實現國家知識基礎設施所欲實現的公共性任務，及基于中國知網運營方負擔了公共性義務等因素，行政主體可與中國知網運營方協商約定和確定中國知網可保持一定的市場優勢地位，及相應稅收等方面的政策優待、特殊權利等。可進一步通過雙方訂立行政特許契約的方式，明確中國知網的公法任務和締約雙方的權利義務等內容，以平衡中國知網公共任務的完成和運營方適度盈利的雙重目標。

基于行政特許對中國知網規制措施的完善

（一）明確中國知網是在完成國家知識基礎設施的公共性任務

在明確中國知網的行政許可性質為行政特許后，以行政特許對中國知網的建設與運營進行規制首先需對其應承擔的公共性任務予以明確。具體包括如下幾點：

第一，加大對來源于社會的知識信息資源的大規模集成與整合，保障知識信息資源的多樣化、全面化，并“取之于社會，用之于社會”。第二，推動知識信息資源的傳播與共享、傳承與發展，為知識的創新化、高效化利用提供條件，為社會各主體提供普遍、平等、可靠、價格適當的知識服務。第三，推動圖書業、文化出版行業的線上發展，促使其轉型升級和做大做強，平衡好電子出版行業與傳統出版行業、紙質期刊等之間的關系是中國知網重要的公共性義務。第四，中國知網在推動文化傳播的過程中需注重對知識產權的保護及人才的培養。第五，中國知網應注重國家利益、國家秘密的甄別與分類存儲。作為國家知識基礎設施工程，中國知網包括了我國科技論文及相關科研數據、專利信息等重要知識資產，在目前中美科技競爭加劇的背景下，應對中國知網的重要性予以高度關注。

（二）監督中國知網切實履行相關公共性義務

為了行政任務能更有效率地完成，行政主體將國家知識基礎設施建設與運營的資格特許給中國知網運營者，其也因此負有與行政主體相似的義務：首先，中國知網應設置特殊的定價機制，使其對各用戶的報價合理；其次，中國知網應確保其提供的產品或服務價格的穩定性，不能時間隨意、任意幅度地調價；再次，中國知網對不同主體的收費標準應體現公平性，對各用戶應同等對待，不能對不同用戶設置不公平的收費標準；最后，中國知網應該履行普遍、平等服務的公共性義務，讓更多的社會公眾可以便利、平等、普遍地使用國家知識基礎設施。

為了讓中國知網更好地履行相關義務，行政主體可以從以下兩方面加強監管：一方面，行政主體需事先明確中國知網應承擔的公共性義務；另一方面，行政主體需對中國知網履行公共性義務的行為進行切實有效的監督，為促使中國知網履行明確的公共性義務，應重視責任條款的功能，對中國知網不履行義務的行為，應進行相應的懲罰及處理。

（三）規范中國知網的特殊權利

為了推動國家知識基礎設施的建設，中國知網獲得了一些其他市場主體所不具備的特殊權利，如：具有相對支配優勢的經營地位，獲得某些財政上支持，得到一些國家知識基礎設施工程相關的政策支持等。為了防止中國知網濫用其優勢及不當侵害高校、科研院所等用戶的正當利益，需對這些權利加以規范。第一，適度降低給予中國知網各方面的政策乃至財政支持，由于中國知網實際上在建設與運營國家知識基礎設施的特許經營過程中形成了一家獨大的近似壟斷地位，故不宜再給予其各方面的支持，以平衡其業已形成的優勢地位。第二，加強和提升對中國知網的規制措施：一方面，需在相關規定中明確中國知網享有的特殊權利的邊界，這是對其進行規范的前提和依據；另一方面，政府要規范中國知網行使特殊權利、優勢地位的手段、方式、程序，防止其濫用權利。第三，可適當以優惠政策扶持其競爭對手——萬方數據、龍源期刊數據、超星數據庫、維普數據庫等，以形成競爭較為充分、合理的國家知識基礎設施多方運營格局。

（四）加強有關信息的披露和公開

中國知網相關的國家知識基礎設施運營中的信息公開可主要從政府和中國知網兩個方面著手：一方面，政府應依據《政府信息公開條例》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的相關規定，將中國知網建設和運營國家知識基礎設施的相關政府信息主動或依當事人申請予以公開，從而使社會或相關用戶可以依據公開的政府信息更好地監督政府履行監管者職責的情況，督促政府更好地促進國家知識基礎設施的建設和管理。另一方面，中國知網應履行信息公開的相關義務。根據《政府信息公開條例》第五十條、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第四十五條的規定，中國知網應將國家知識基礎設施的行政特許經營中的相關成本、價格、服務、下載使用情況、服務社會情況等信息依法予以公開，接受社會公眾和用戶的監督。相關信息的公開化、透明化不僅可以使用戶對中國知網的產品及服務價格進行更好的監督，也可增加社會公眾對該行政特許經營事業各方面的了解，在此基礎上，亦可促使社會公眾增加對國家知識基礎設施的參與。

結語

中國知網的行政法治理并不只是一個行政法上的技術性問題，而是與社會權、文化權利密切相關。公民的受教育權、科學研究權、文化活動權等經濟、社會和文化權利，并不能自動實現，它們的實現和發展需要國家投入額外的資源或進行相關政策的配套，故需要政府的積極介入。應當高度重視中國知網等國家知識基礎設施的建設和運營，為我國高等院校、科研機構、醫院等單位的科研人員和學習者提供良好、平等、充足、便利的全方位知識服務。同時，由于以中國知網為代表的國家知識基礎設施，存儲了從社會搜集而來的我國期刊論文、報刊文章、學位論文、會議論文、統計年鑒、工具書、專利、科技成果、國家標準、學術圖片等眾多知識成果，有必要在促使中國知網等國家知識基礎設施在國內更廣泛提供平等服務的同時，要求國家知識基礎設施運營商認真履行相關的保密等國家安全義務。總之，完善對中國知網等國家知識基礎設施的治理，是貫徹科教興國、人才強國戰略的必然要求，有利于推動我國在未來的科技競爭中占據優勢地位，有利于實現關鍵技術獨立自主，最終有利于實現中華民族偉大復興。