土地供給視角下的宏觀調控、地方政府與中國經濟發展模式轉型

文/趙扶揚 陳斌開 劉守英

引言

2008年金融危機以來，國際政治經濟格局發生了系統性轉變，貿易保護主義、反全球化、民粹主義在西方主要發達國家風起云涌，世界正面臨百年未有之大變局，對中國經濟發展產生了深遠的影響。針對國內外形勢的深刻轉變，黨的十九屆五中全會強調，中國經濟發展已經進入新階段，要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

深刻認識新發展階段的內涵和特點，需要準確把握我國所面臨的機遇和挑戰。事實上，中國經濟發展模式的轉型在金融危機后業已開始：2008年之后，中國經濟的貿易依存度不斷下降，在外需和工業增速持續走低的背景下，經濟增長率開始下滑，逐步從高速增長向中高速增長轉變。在經濟下行的同時，中國基礎設施投資卻在加速，房價呈現上升趨勢，地方政府債務也不斷攀升。如何理解這一系列現象在金融危機后相伴而生？金融危機等外部沖擊影響中國宏觀經濟的機制是什么？回答這些問題對于中國經濟發展模式實現順利轉型至關重要。

本文研究金融危機等外部沖擊影響中國經濟發展模式的內在邏輯機制，強調中國特色的宏觀調控和地方政府行為的關鍵性作用。面對外需劇烈下降，中央政府的宏觀調控政策做出了及時的反應。除了積極的財政政策和寬松的貨幣政策兩個常用宏觀調控手段外，我國還運用了多個中國特色的政策工具，包括城鎮建設用地指標的“地根”調控、對地方政府舉債的監管、房地產調控政策等。中國特色的宏觀調控工具能產生影響的重要原因是地方政府在其中發揮了關鍵性作用。

研究設計與研究結論

（一）模型設定

本文構建了一個包含中央政府宏觀調控、地方政府、土地市場和地方政府債務的動態一般均衡模型，研究中國經濟從高速增長向中高速增長的轉型時期經濟發展模式的轉變，在統一的理論框架下解釋了2008年金融危機前后一系列宏觀經濟現象。

模型主要部門包含代表性家庭戶、代表性城市的地方政府和企業、中央政府。基于政治和晉升激勵，地方政府關心本轄區的產出和公共支出。地方政府擁有當地土地市場的壟斷能力，向家庭戶提供住宅用地，向企業提供工業用地。地方政府依靠稅收、土地出讓收入以及土地儲備抵押支撐的地方政府債務，為基礎設施建設進行融資，而基礎設施對當地企業的產出和當地住房的需求具有正外部性。地方政府深度參與轄區經濟發展，會將當地企業的要素雇傭和生產決策視為內生。

（二）外部需求萎縮下的地方政府行為與中國經濟轉型

在凈出口萎縮的情況下，圖1展示了核心變量的動態轉移路徑。首先，凈出口驟減后，產出立即下降，但下降幅度并不大，僅有1.2%；隨后，產出立刻反彈至沖擊前99.5%的水平；接著，產出出現了緩慢而持續的下滑。圖中展示的產出路徑，是產出的相對水平，由于本文模型本質上已經剔除了增長趨勢，可以近似地與經濟增長率進行呼應和對比：圖1模擬的產出路徑與現實中我國GDP增速非常吻合，都在沖擊后迅速反彈，但隨后進入了緩慢而持續的下行通道。

圖1 負向凈出口沖擊下的動態轉移路徑

進一步觀察圖1中其他變量，基建投資和地方政府債務出現了較大的正向反應，雙雙上升。而土地配置與土地融資模式也發生了明顯的改變：地方政府的住宅用地供給降低，更多的土地作為抵押資產來支撐債務融資，房價（住宅地價）同時上升，出現了“土地財政”相對弱化，“土地金融”相對加強的現象。圖1很好地解釋了我國的特征事實。

如何理解凈出口萎縮對地方政府行為和宏觀經濟的影響？金融危機后，外部需求大幅度萎縮，直接影響了各地企業的生產經營。轄區產出的下降導致地方政府效用下降，為了緩解當地產出下降，重振地方經濟，地方政府采取了增加基建投資的方式。然而額外的基建投資需要額外的財政支持。稅收收入在制度的限制下難以迅速增加，在金融危機的背景下則更加捉襟見肘。而土地相關收入較少地受到制度限制，可操作性更強，自然成為另一主要財政來源。其中，工業用地出讓收入不能作為財政增收的途徑，否則當地企業的成本會增加。因此，地方政府要么依靠住宅和商服用地的出讓收入，即“土地財政”；要么依靠土地儲備的抵押進行債務融資，即“土地金融”。

這兩種土地融資方式的選擇并不是非此即彼，而是相對于沒有沖擊時的穩定狀態，更偏重于哪種土地融資方式。現實中地方政府選擇了偏重于“土地金融”的融資方式。這是因為，住宅和商服用地供給（相對）減少后，土地價格會相應上升，對土地出讓收入影響不大；而地價上升后會對土地儲備的估值產生正的外部性，加之更多的土地被配置在抵押過程中，地方政府的債務融資能力大幅提升。因此，“土地金融”相對加強，這樣的土地融資方式整體上能帶來更多的財政收入。在這一過程中，基礎設施的大幅度提升，會改善居民的居住和工作環境，對住房需求產生正的外部性，一定程度上提升了房價和地價，進一步增加了“土地財政”和“土地金融”收入，也反過來為基建投資提供了更多的融資，形成了正反饋循環的乘數效應。

（三）中央政府宏觀調控的作用

事實上，不僅是地方政府對金融危機作出了反應，中央政府也從多個角度進行了提振經濟的努力。本文著重關注的，不是貨幣和財政這兩個典型宏觀調控政策，而是具有中國特色且與地方政府形成緊密互動的三個方面：城鎮建設用地指標的“地根”調控、對地方政府舉債的監管、房地產調控政策。而這三個宏觀政策工具均具有“反周期”性質。

本文認為中央政府的宏觀政策是驅動金融危機后中國經濟轉型的又一大動因。可以想象，一旦中央和地方的目標相一致，將進一步放大地方政府在金融危機后的一系列行為；而中央—地方的政策相疊加將進一步緩解產出的下降，并強化宏觀經濟轉型。為驗證這一猜想，本文在基準模型的基礎上，分別考慮三類宏觀政策，重新進行模擬動態轉移路徑。從圖2中可以看到，中央政府的宏觀調控政策起到了穩定產出的作用，相對基準模型大幅度緩解了產出的下滑，同時也促進了地方政府基建投資和舉債行為，土地金融相對土地財政的強度也得到了進一步上升。

圖2 中央對地方政府舉債約束反周期調節的影響

引入“地根”反周期調控后，地方政府有了更多的城鎮建設用地指標可用于出讓和抵押；引入對地方政府債務約束的反周期調節后，外需萎縮下地方政府舉債約束被大大放松；引入房地產的反周期調控后，房價的進一步上漲給了地方政府進一步調整土地配置的空間。無論是哪種方式，負向沖擊后的地方政府行為的約束空間都被大大放松，均會出現債務明顯上升、基建快速增加、產出進一步得到緩解的現象。

需要注意的是，本文框架下宏觀調控的效果，與我們對“反周期政策能夠全面平抑波動”的傳統認知有所差別。本小節討論的三個反周期調控政策，僅僅對產出起到了穩定效果，卻對地方政府債務、基建投資以及地方政府的行為起到了放大效應。

（四）經濟的長期均衡分析

圖1和圖2僅展示了2008—2019年的動態路徑，這一時間范圍并不夠長，不足以觀察宏觀經濟在外需萎縮和地方政府行為雙重作用下的最終狀態。為此，圖3將時間范圍拉長至2030年，并對比了基準模型和無地方政府行為的反事實模型。其中，無地方政府行為的模型是指，地方政府的政策變量（如基建、地方債務和土地配置）固定在穩態值不動，不對沖擊作出反應，此時的反事實模型將退化為經典的Ramsey-Cass-Koopman增長模型。

圖3 有和無地方政府模型的長期均衡對比

從短期來看，相對于基準模型，地方政府不作為時，產出下降得更多，可見地方政府的基建投資和土地融資的確大幅度緩解了出口需求萎縮帶來的不利影響。然而，從長期來看，基準模型中產出存在明顯的持續下降趨勢，最終導致地方政府作用下的經濟產出小于未受到地方政府影響的經濟產出。基建投資的短期飆升有助于基準模型中的產出短期反彈，但公共資本相對商業資本存在過度投資現象，導致資源錯配。而資源錯配的負面影響則體現在了長期經濟增速的持續下滑。

公共投資擠出商業投資的主要渠道是地方政府債務抬高了金融市場中的融資成本。再次觀察圖3，我們發現基建投資在短期上升后逐步回落，甚至由于整體經濟的萎縮而下降到了比沖擊前更低的水平；然而地方政府債務則持續保持在高位，沒有下降趨勢。這是因為前期積累的債務在到期后形成了新的融資缺口，地方政府需要不停地借新還舊。因此，地方政府債務在長期均衡中必須維持在較高水平。

圖3展示的事實能夠讓我們更全面地評價2008年后的中國宏觀經濟轉型。2008年，中國宏觀經濟從外需驅動模式快速切換到了基建投資驅動的模式中，這一過程中央政策和地方政府行為扮演了重要作用。不可否認，這一快速的經濟調整在短期內很好地抵御了外部沖擊帶來的負面作用，起到了穩定中國宏觀經濟的效果。然而從長期看，過度依靠基建投資的經濟發展模式可能造成資源錯配，同時帶來地方政府債務和房價高企等副作用，影響經濟高質量發展。

結論性評述

金融危機以來，中國出口增長率下滑，工業化步伐放緩，經濟逐步從高速向中高速增長轉型，在此背景下，卻出現了房地產價格高企、基礎設施建設加速、地方政府債務飆升等“反常”現象，本文將這一系列現象稱為中國經濟發展模式轉型。本文認為，宏觀調控和地方政府行為對中國經濟發展模式轉型具有重要影響。

我們應該充分認識到，由于缺乏實體經濟的支撐，當前的“以地融資”的風險越來越大，空間也越來越小。為促進國民經濟高質量發展，本文認為應從以下方面進行努力。在短期，堅持對地方政府債務“開前門、堵后門”：依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府債務融資機制；硬化預算約束，加強督查審計問責，防范化解地方政府隱性債務風險。在中期，深化財稅體制改革：建立權責清晰、財力協調的中央和地方財政關系，推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，調動各級政府積極性；堅持“房住不炒”的房地產調控大方向，規范優化土地收益和土地儲備的管理，弱化政府財政與房價地價的關聯性。在長期，從頂層設計的角度統籌經濟發展和宏觀治理的關系：著力構建“雙循環”新發展格局，推動產品市場和要素市場改革，引導土地、勞動力和資金向高效率部門、地區流動，擺脫國民經濟對基礎設施建設和房地產的依賴，提高資源配置效率；進一步完善地方政府治理體系，打破區域分割，促進市場一體化，暢通國內大循環，推動經濟高質量發展。