從“十四五”規(guī)劃綱要看養(yǎng)老金制度可持續(xù)性改革前景

文/鄭秉文

（作者系中國社會科學院大學政府管理學院教授、中國社會科學院世界社保研究中心主任；摘自《國際經(jīng)濟評論》2021年第4期）

第七次人口普查數(shù)據(jù)情況與養(yǎng)老金缺口擴大趨勢預測

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國人口老齡化程度進一步加深，人口老齡化趨勢越來越嚴峻。

第一，按照聯(lián)合國對中國人口發(fā)展趨勢的預測，中國65歲及以上人口占勞動就業(yè)人口（15～64歲）的比例將從2020年的17%，提高到2050年的43.6%。

第二，在2020年年底出版發(fā)行、由中央有關部門組織編寫的《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》一書提到，老齡化的加速導致中國養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比越來越低，將從2019年的2.65個人養(yǎng)活1個人，降低到2050年的1.03個人養(yǎng)活1個人。

第三，上述人口變化和贍養(yǎng)率的變化導致養(yǎng)老金缺口會越來越大。書中還指出，到2029年當期將首次出現(xiàn)收不抵支，到2036年左右累計結余將耗盡。

2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，社保制度進一步采取了超常規(guī)的企業(yè)繳納養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險費的“免、減、緩”措施，從而使得2020年中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度自1997年全國統(tǒng)一制度以來首次出現(xiàn)缺口（在有財政補貼的情況下）。

終身財務安全（LFS）框架下的“十四五”規(guī)劃綱要養(yǎng)老金改革藍圖

終身財務安全（LFS）理論強調，老齡化導致終身財務安全出現(xiàn)缺口，即出現(xiàn)終身財務安全需求側估值和供給側估值的差額。LFS理論還指出，社會平均工資增長速度較快也可以彌補終身財務安全缺口。而恰恰從“十四五”開始，受GDP增長率下滑的影響，中國的社會平均工資增長率也必將出現(xiàn)下滑。

基于LFS理論，筆者從供給和需求兩端分析“十四五”規(guī)劃綱要對養(yǎng)老保險改革提出的一整套措施，既包括在供給端開源，又包括在需求端節(jié)流。

第一，供需長期平衡。“十四五”規(guī)劃綱要第四十九章第一節(jié)的第一句話就是“健全養(yǎng)老保險制度體系，促進基本養(yǎng)老保險基金長期平衡”。尋求養(yǎng)老保險體系供給端的資產(chǎn)與需求端的債務之間大體平衡，就是養(yǎng)老保險基金的長期平衡，這是“十四五”規(guī)劃綱要新提出的一個重要思想，是指導今后養(yǎng)老金改革的長期制度目標。這就與LFS理論所遵循的基本方法論十分吻合。

第二，供需綜合施策。“十四五”規(guī)劃綱要在供給端列出了四項改革舉措：實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實現(xiàn)社會保險法定人群全覆蓋；完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優(yōu)化做強社會保障戰(zhàn)略儲備基金；發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。“十四五”規(guī)劃綱要在需求端主要涉及兩項措施：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準；延遲退休年齡。也就是說，“十四五”規(guī)劃綱要強調供給端和需求端的綜合改革方法論。

第三，適度生育水平。這是介于供需兩端，追求人口平衡增長的一個方法論。它既跟養(yǎng)老金制度的改革有關，同時站位更高，體現(xiàn)的是中華民族復興的長期社會目標，涉及中國人口安全問題。具體表述如下：“推動實現(xiàn)適度生育水平，增強生育政策包容性，推動生育政策與經(jīng)濟社會政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔，釋放生育政策潛力。”

供給端的改革政策分析

近期目標之一是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。這將有助于減輕財政轉移支付的壓力，平衡現(xiàn)有收入端的失衡問題，但這項改革并不能增加養(yǎng)老金的供給總量，而是通過調劑地區(qū)間的養(yǎng)老金資產(chǎn)的失衡狀況間接地支持了養(yǎng)老保險制度的財務體系，其主要目的是減少財政風險。

另一個近期目標是完善劃轉國有資本（簡稱“國資劃轉”）充實社保基金制度，優(yōu)化做強社會保障戰(zhàn)略儲備基金。2020年12月有關方面已經(jīng)宣布完成中央層面的國資劃轉，全國劃轉了1.68萬億元，地方層面還在進行之中。從目前的地方調研情況來看，地方層面的國資劃轉規(guī)模將小于中央層面。中央層面和地方層面的國資劃轉加起來約不到3萬億元，其中2/3是不能變現(xiàn)的非流通股，可以變現(xiàn)的將只有七八千億元，僅夠支付全國兩三個月養(yǎng)老金。不能變現(xiàn)的中央層面和地方層面的國資劃轉通過分紅，每年注入資金大約2000億元左右，僅相當于不到一個月的養(yǎng)老金支付額。因此，對于國資劃轉的認識要理性化，其更為重要的意義在于促進國企改革，體現(xiàn)人民真正成為股東，從而有效監(jiān)督國企，優(yōu)化企業(yè)治理結構等方面。這一意義遠遠大于國資劃轉對社保基金財務可持續(xù)的提高。當然，除了國資劃轉，做大做強“全國社保基金”還意味著建立一支“外匯型”主權養(yǎng)老基金。

中期目標（從2020年到2035年）是放寬靈活就業(yè)人員參保條件、實現(xiàn)社會保險法定人群全覆蓋，這是一種承諾。2021年5月12日召開的國務院常務會議在提及靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險時談到兩點：一是靈活就業(yè)人員在參加城鄉(xiāng)居民保險時不受戶籍限制、就地參保，但沒有提到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；二是靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害險的參保問題，這也涉及養(yǎng)老保險制度的財務可承擔性。擴大制度覆蓋面屬于人口紅利的一個方面，當整體人口供給紅利趨于零的時候，某個單一制度由于沒有實現(xiàn)應保盡保而每年逐漸擴大覆蓋面就出現(xiàn)這個單一制度的“制度紅利”。其實，中國的社保制度自建立以來一直處于覆蓋面逐漸擴大過程之中，而新加入的人群形成了所謂的“制度紅利”，增加了制度收入。從中期目標來看，靈活就業(yè)人員的加入確實是這個制度財務不可持續(xù)性的影響因素。但在“十四五”期間，隨著靈活就業(yè)人員逐漸納入進來和法定人口基本實現(xiàn)全覆蓋，“制度紅利”必將最終消失。當然，靈活就業(yè)人員納入制度參保也不是一蹴而就的，需要一些制度創(chuàng)新，降低參保門檻，提高制度的可及性。所以從長期看，應該從資產(chǎn)端來想辦法，那就是建立第二、第三支柱養(yǎng)老保險。

長期目標（從2035年到2050年）的關鍵措施是增強養(yǎng)老金供給端的多層次、多支柱。建立多層次是“增量改革”，可提高養(yǎng)老金供給端的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模。改革的路徑可分為兩大部分：第一部分是稅收制度配套改革，包括個稅、三大支柱間的稅收優(yōu)惠比例調整、建立資本利得稅等。稅制改革非常關鍵，沒有稅制的成功配套改革將很難建立多層次、多支柱的養(yǎng)老金制度；第二部分是深化制度設計產(chǎn)品的改革。由于制度設計的缺陷，第二支柱養(yǎng)老金目前只覆蓋了2700萬人，需要引入“自動加入”制度等改革措施，其配套措施還包括放開投資選擇權、引入養(yǎng)老金合格默認投資選擇（QDIA）、拓寬投資領域、縮短乃至取消單位繳費歸屬期等。第三支柱養(yǎng)老金改革的關鍵是真正落實賬戶制和稅制改革。

需求端的改革政策分析

完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金待遇合理調整（簡稱“調待”）機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準。中國已經(jīng)進行了十七年的養(yǎng)老金調待，從長達十年左右的10%調待幅度下降到2013年以來的6%、5.5%、5.0%，2021年的調待幅度進一步降至4.5%。養(yǎng)老金調待是必須的，在任何國家都是如此，尤其對中國而言更為重要。但養(yǎng)老金調待一定要有科學化、制度化和透明化的辦法，這實際上與習近平總書記說的“幸福感，獲得感，安全感”一致，否則，就有可能讓老百姓感到“一年不如一年”，實際情況是社會平均工資降了，消費者物價指數(shù)（CPI）也降了。有了政策依據(jù)，就可以依法行政，依法治國，老百姓就明白了，待遇水平并沒有下降，而是跟指數(shù)化掛鉤的，是跟經(jīng)濟增長同步的，幸福感和獲得感不會受到影響。建議養(yǎng)老金調待機制可考慮建立在盯住某些系數(shù)的基礎之上，例如與CPI進行指數(shù)掛鉤，或與GDP增長率的某個百分比掛鉤，或與社會平均工資（以下簡稱“社平工資”）的某個百分比掛鉤，或者將它們做成一攬子系數(shù)掛鉤，等等。總之，調待一定要有政策根據(jù)和公式根據(jù)。

漸進延遲退休年齡（以下簡稱“延退”）。延退對增加收入效果不佳，但對減少支出的效果很好。延退一定要漸進，以美國為例，里根總統(tǒng)上臺第三年即1983年就簽署了一個退休法案，決定將退休年齡從65歲提高至67歲。該法案于1983年公布并開始生效，2003年開始執(zhí)行，一直到2027年才完成，耗時四十多年的時間。美國不管是提高退休年齡，還是涉及社保的其他改革都是穩(wěn)步推進，從未引起社會動蕩。

延退對養(yǎng)老保險制度的增收并不明顯，但對減支的影響很大，效果很好。根據(jù)我們的預測，對不實施延退與實施延退的相關數(shù)據(jù)做一個比較：到2050年，不實施延退情況下退休人數(shù)是2.78億人，如果實施延退將下降到2.1億人；在老年人撫養(yǎng)比上，2050年不實施延退是1.04∶1，而延退以后是1.53∶1；在養(yǎng)老金支出方面延退政策的效果特別明顯，如果不延退，到2050年支出規(guī)模高達35萬億元，而延退就驟然下降到28萬億元；在沒有延退的情況下，到2027年養(yǎng)老金收入達到峰值，2028年出現(xiàn)收不抵支，2035年耗盡基金；如果延退的話，2029年將達收入峰值，2030年出現(xiàn)收不抵支，耗盡基金的時點推遲到2042年，比不延退推遲了7年。