中國對聯合國和平安全議程的參與和塑造

文/毛瑞鵬

（作者系上海國際問題研究院全球治理研究所研究員；摘自《國際安全研究》2021年第5期）

2021年是新中國恢復聯合國合法席位50周年。50年來，中國持續融入國際體系，對聯合國各領域工作的參與和貢獻日益提高。作為多邊決策機制，聯合國安理會中的國際規范競爭依托于機構的決策機制，而決策機制所包含的制度性權力以及機構成員間形成的投票聯盟格局，將直接影響到何種理念和方案能夠勝出。這就要求從多邊決策機制的角度對國際規范競爭展開分析。這些問題的探討能夠促進關于聯合國安理會決策機制及國際規范的研究，并有助于更好地思考中國在聯合國安理會的多邊外交籌劃。

聯合國和平安全議程及其規范競爭

冷戰后，聯合國對國際和平與安全問題的處理發生了顯著變化，集中體現在：對安全威脅來源及聯合國作用的認識顯著擴大；聯合國維和行動的任務范圍顯著擴大；安理會授權維和特派團時越來越多地超越傳統的維和原則。

聯合國層面始終存在著關于如何更好地維護國際和平與安全的爭論，而相應的競爭性規范往往成為安理會所推出的和平方案的基礎。冷戰結束后，聯合國和平安全議程中的規范競爭突出地表現為“人道主義干涉”與“不干涉內政原則”之間的相互對立和妥協。兩者之間的矛盾體現在安理會有關國際和平與安全威脅的認定、制裁措施及維和行動的相關授權、建設和平的相關標準等方面。21世紀初逐漸興起的“保護的責任”思潮是“人道主義干涉”新的理論基礎。面對人道主義干涉及其導致的武力使用的擴大化，發展中國家積極推動“和平即人權”等規范。這些努力反映了國際社會試圖平衡和糾正“保護的責任”思潮對國家主權及國際和平秩序所帶來的不利影響。

中國參與聯合國和平安全議程的歷程和理念

回顧恢復合法席位50年來的歷程，中國作為國際和平建設者的角色在不同國際環境下有其相應的表現形式，并總體呈現出以積極承擔大國責任為導向、以主動塑造國際議程為特征的發展趨勢。

（一）中國與聯合國維和行動關系的特征

中國與聯合國維和行動的總體關系在認知、貢獻和角色三個方面經歷了重要變化。

首先，中國對聯合國維和行動的認知經歷了從消極到積極的轉變。1971年恢復合法席位，開啟了中國與聯合國關系的新階段。然而在20世紀70年代，中國對聯合國事務的參與程度相對非常有限，特別是認為在美蘇兩霸主導世界的背景下，維和行動成為超級大國干涉第三世界國家的工具。因此，這一時期中國選擇不參與安理會有關維和行動的投票，并拒絕支付相應的維和費用。20世紀80年代和90年代，伴隨著改革開放政策的深入實施，中國主動融入國際體系，對聯合國維和行動的態度也逐步轉向積極。進入21世紀，中國更加主動地承擔國際責任，并將參與聯合國維和行動視為負責任大國的重要擔當。2013年以來，中國對聯合國維和行動的支持力度顯著提升，已成為派遣維和人員最多的安理會常任理事國，也是聯合國維和經費第二大出資國。

其次，中國在聯合國維和行動中的作用經歷了從輔助向核心的轉變。20世紀80年代和90年代，中國派遣的維和人員規模比較小，且主要以執行醫療和工程建設等非武裝任務的小型特遣隊為主。進入21世紀后，中國派出的維和人員顯著增加，并向執行軍事任務為主轉變。2013年以來，中國參與聯合國維和行動的水平大幅提升。這一年，中國首次向聯合國馬里特派團派遣部隊保護單位。2015至2020年，中國完成了維和待命部隊組建，成為聯合國維和待命部隊數量最多、分隊種類最齊全的國家；組建了全球首支成建制常備維和警隊；為60多個國家培訓維和人員1500余人次。2017年8月，中國派出首支維和直升機分隊。2019年1月，聯合國秘書長古特雷斯任命中國前駐剛果（布）大使夏煌擔任聯合國秘書長大湖地區問題特使，這是中國公民首次擔任聯合國秘書長熱點問題特使。

最后，中國在聯合國維和行動中的角色經歷了從被動應對向主動塑造的轉變。安理會長期存在著多種國際規范的相互競爭。受國家實力等多種因素的影響，中國在恢復聯合國合法席位后的很長時間里在安理會處于弱勢地位，只能對西方國家設置的議程和強推的方案作出被動回應。2015年以來，中國更加積極地通過議程設置、經費支持等方式，參與和引導安理會和平安全議程的發展。例如，2016至2019年，由中國政府出資設立的中國—聯合國和平與發展基金下的秘書長和平與安全子基金共批準實施52個項目，涵蓋維和與反恐能力建設、沖突預防調解及和平建設、與區域組織的伙伴關系、和平行動的戰略規劃等領域。

（二）中國的國際和平安全理念

中國的國際和平安全理念，是獨立自主和平外交政策的組成部分，體現了對構建人類命運共同體的追求。50年來，中國的國際和平安全理念保持著一貫性和繼承性，突出地體現在六個方面。第一，反對霸權主義和強權政治。中國明確反對超級大國的霸權主義，并認為霸權主義是戰爭的根源，明確反對借人道主義之名行干涉主義之實、侵害發展中國家主權的做法。第二，維護聯合國安理會的權威地位。聯合國是戰后集體安全機制的核心，在保障全球安全、維護世界和平穩定的國際合作中發揮著不可替代的作用。中國積極支持聯合國在國際事務中發揮核心作用。第三，堅持當事國同意原則。中方強調，取得當事國同意，是確保維和行動和政治特派團順利部署并履行授權的關鍵。在安理會審議有關設立聯合國維和行動的相關議題時，中方強調相關決議需包含當事國主導、各方協商一致的解決方案。第四，倡導以政治和外交方式解決國際爭端。中國一貫主張優先使用政治解決方案，反對動輒施壓和制裁或以武力相威脅的做法，主張強制性措施及授權使用武力只能是用盡一切和平手段后的最后選擇。第五，主張標本兼治，致力于根除沖突根源。中國從根除沖突根源的目標出發，重視發展問題在減少沖突中的積極作用，將發展問題置于維護和平與安全的基礎地位。第六，推動國際協作，建設強有力的伙伴關系。中國支持“非洲問題的非洲解決方案”理念，強調非洲聯盟在沖突預防、調解、沖突后重建方面的重要作用。

中國參與和塑造聯合國和平安全議程的能力

在多邊機構中，國際規范間的競爭和勝出依賴于決策程序所產生的程序性力量。從安理會決策機制角度分析中國影響和塑造和平安全議程的能力，可以著眼于四個基本方面：議程設置、方案選擇、投票權、聯盟結構。

（一）議程設置

多邊機構的議程設置主要是指確定會議討論的議題，以及通過設計議題內容引導討論的方向。當國家對議程設置具有更大掌控力時，將更容易推進本國的理念和方案。

2011至2021年，中國共九次擔任聯合國安理會輪值主席國。2015年之前，輪值主席國更多被中國視為一種常規性任務，主動發起的議題較少。從2015年開始，中國倡議召開的專題性會議無論是數量還是議題本身都有很大的提高，中國越來越重視利用輪值主席國身份推進本國的安全理念。這些由中國倡議召開的會議具有三個突出的特點。一是積極推行多邊主義理念。在單邊主義和保護主義有所抬頭的情況下，中國在聯合國安理會更加堅定地支持和推廣多邊主義，積極宣傳其在維護國際和平與安全方面的引領作用。二是促進非洲和平與發展。非洲和平與安全是中國擔任安理會輪值主席的傳統議題。三是引領和推動對新興安全議題的關注和解決。包括維和人員安全保障、科技對國際和平與安全的影響等。

近年來的一系列發展表明，中國越來越重視利用擔任輪值主席國的機會影響安理會的議程設置。通過倡議召開專題會議、提交決議草案等形式，中國積極推行本國的和平理念及方案，展現了世界和平建設者的擔當。

（二）方案選擇

一國的國際和平理念需要轉化為安理會決議才能得到推廣和落實。在這一過程中，掌握決議草案的擬定權和聯合足夠的支持者將有利于本國方案的勝出。

理論上，安理會任何成員都可以成為執筆者，且《安理會主席說明》等文件均強調安理會成員間分擔責任和公平分配工作的必要性，“鼓勵安理會成員在安理會決議、主席聲明和新聞談話等文件起草工作中擔任執筆者”。然而，現實卻是美、英、法三國在執筆人制度中居于主導地位。這三國壟斷了大多數國別和專題性議題決議草案的起草。例如，2021年，在國別（地區）局勢議題和專題性議題中，約75%的項目由美、英、法三國充當執筆人，其余的有關阿富汗、幾內亞比紹、敘利亞人道主義及西非和薩赫勒地區的少數議題，由俄羅斯及挪威、冰島、尼日爾等部分非常任理事國擔任執筆人。

中國主張更加公平地分配安理會內的工作。然而，迄今為止，中國還沒有擔任過安理會常規議題的執筆人，遠遠落后于美、英、法。這一角色缺失無疑限制了中國塑造安理會和平與安全議程的機會和能力。盡管如此，值得關注的是，中國已經加強了對安理會決議草案起草工作的參與。例如，2020年3月，擔任安理會輪值主席國期間，中國倡議并提交了有關加強維和人員安全的決議草案，獲得安理會15個理事國的贊成和一致通過。

（三）投票權

表決機制是多邊組織的重要制度內容，主要涉及成員國的投票權重及決議通過所需條件等內容。常任理事國在非程序事項上擁有否決權，可以阻止安理會通過有關違背其國家利益和理念的決議草案，或者利用威脅否決迫使提案國對草案文本作出必要修改。此外，常任理事國還擁有任期優勢，無須像非常任理事國那樣受到任期兩年且不可連選連任的限制，因此對安理會相關議題可以持續關注。這使得常任理事國在安理會決策中擁有突出的優勢。

常任理事國席位是中國在安理會發揮積極作用的重要條件。同時，鑒于常任理事國承擔的重大責任，中國對否決權的使用一直持克制和審慎的態度。2011年敘利亞危機爆發以來，面對西方的壓力，中國先后10次在敘利亞問題上與俄羅斯共同行使否決權，展示了維護國家主權原則、反對干涉主義的堅定決心。對于中國而言，需要更有效地發揮常任理事國作用，以更好地推行關于和平安全議程的理念和方案，維護本國及廣大發展中國家的利益。通過恰當地選擇議題、明確地表達立場并堅決予以貫徹，中國可以更好地發揮常任理事國的作用，提升對和平安全議程的影響力。

（四）聯盟結構

投票聯盟對于理事國影響安理會決策具有關鍵作用，它不同于組織章程所規定的基本處于恒定狀態的投票權，而是依賴于國家間形成的聯盟關系。當構建起投票聯盟時，理事國便具有更大的動力和能力在安理會推行本國的理念和方案。鑒于常任理事國對安理會決策具有重要影響，厘清它們之間的聯盟關系有助于更加清晰地發現安理會的政治格局。

2017至2019年，中國與美國的投票一致性最低（39.7%），與俄羅斯的一致性最高（80.8%），與法國和英國的一致性分別為46.2%和44.9%。相比之下，美國與英國達到94.9%，與法國達到93.6%，與俄羅斯則僅為25.6%。在39次爭議性投票中，中美完全相同的投票僅有6次，完全相反（一方贊成而另一方反對）有14次，另有19次部分相同（一方棄權、另一方贊成或反對）。相比之下，中俄之間的相互支持態勢明顯。這一時期為了阻止美、英、法強推議案，中國和俄羅斯被迫多次動用否決權，分別達到4次和10次（美國同期使用了2次否決權）。其中，中國的4次否決權均是與俄羅斯共同行使的。此外，中國和俄羅斯支持的7項草案由于未得到9票支持而沒有獲得通過。這也表明，美國在安理會居于優勢地位，能夠通過影響安理會其他成員的意見來主導相關的議題審議。

在非常任理事國的傾向方面，不同于聯合國大會決議的建議性質，安理會的決議具有強制性，超級大國為此投入大量的資源展開游說，而其他理事國也不得不更加慎重地將投票權放到整體對外關系中去考量。這就使得美國在安理會的影響力強于在聯合國大會的影響力。以2019年安理會的14項爭議性投票為例，美國與各地區選舉產生的非常任理事國的投票一致性均保持較高水平，其中，非洲（科特迪瓦、赤道幾內亞、南非）平均為72.3%，亞太（印度尼西亞、科威特）平均為87.5%，拉美及加勒比地區（秘魯、多米尼加共和國）平均為92.9%，西歐及其他地區（比利時、德國）平均為96.4%，東歐（波蘭）達到100%。這顯示出，美國通過游說、施壓、交易等方式仍然能夠在安理會獲得多數非常任理事國的支持。這在一定程度上制約了中國在安理會爭議性議題上推行本國立場和方案的能力。

中國與蘇丹達爾富爾問題的政治解決

蘇丹達爾富爾問題是21世紀以來聯合國和平安全議程中的一個重要議題。中國一方面堅持不干涉內政原則，在聯合國安理會積極維護蘇丹國家主權，另一方面積極開展游說、調停工作，推動落實維和行動與政治和解相結合的“雙軌戰略”。這一案例既體現了中國關于國際和平與安全的原則立場，又體現了中國在聯合國安理會推行和平理念及方案的能力和影響。

在達爾富爾問題上，中國積極主張發揮聯合國、非盟、蘇丹政府的“三方機制”主渠道作用，平衡推進維和行動與政治和解進程的“雙軌戰略”。中國是最早向達爾富爾地區派出維和部隊的非洲以外國家，是聯合國達爾富爾混合行動的創始出兵國，中國工兵部隊也是特派團第一支抵達達爾富爾地區的維和部隊。與西方國家威脅不經聯合國授權對蘇丹動武不同，中國積極尋求政治解決達爾富爾問題。在“雙軌戰略”的促進下，達爾富爾地區形勢逐漸向好。2020年10月，蘇丹過渡政府與各政府武裝簽署最終和平協議，結束了長達17年的敵對狀態。非盟—聯合國達爾富爾混合行動于2020年12月31日成功終止，并成立了新的聯合國蘇丹綜合過渡援助團。

結語

作為世界和平的建設者，中國將聯合國安理會作為推行國際和平安全理念及方案的重要平臺。恢復合法席位50年來，中國對聯合國維和行動的認知逐漸從消極轉向積極，日益成為維和人員及維和經費的舉足輕重的貢獻者，與此同時，中國開始改變被動應對的姿態，轉而強調主動塑造聯合國和平安全議程。

展望未來，中國在聯合國和平安全議程中的角色應隨著客觀環境和需求的改變而作出調整。中國在發展中國家的良好聲譽和政治經濟影響力，以及中國在蘇丹、阿富汗等問題上卓有成效的調停斡旋工作，使得國際社會在促和方面對中國有了更多期待。聯合國秘書長古特雷斯就公開贊揚中國在聯合國維和行動和熱點問題上所發揮的作用，認為“中國可以成為一個非常重要的誠實的中間人，使卷入沖突的相關方團結起來”，從而在當今世界急需的和平外交中發揮重要作用。作為聯合國和平與安全議程的主要實施地區，非洲對預防外交等議題給予了高度關注，并明確提出希望中國能夠更多地參與政治調解工作。在這一背景下，建設性介入理應成為中國更好地參與聯合國和平安全議程的一個探索方向。