淺析PPP模式在居家養老社區中的發展現狀與出路
——以成都地區為例

楊 杰

（西華師范大學政治與行政學院，四川 南充637000）

一、PPP模式的含義以及實施必要性

（一）PPP模式的含義

PPP（public-private-partnership）從英文直譯過來即為公私合營的伙伴關系。廣義上泛指以政府為主的公共部門與私人部門因共同提供公共服務或產品所建立起來的合作關系，具體可分為外包、特許經營和私有化三類。狹義上指政府部門與民間資本在提供公共服務與建設基礎設施的范圍內建立起長期合作關系，通常模式是由民間資本承擔設計、建造、經營以及維護的大部分工作，其盈利方式主要是依靠使用者以及政府的付費。

（二）PPP模式實施的必要性

PPP模式在我們的日常生活中處處有跡可循，但其在養老事業中應用的時間并不長。其原因可總結為如下：一是我國的市場經濟雖然發展迅速但是不平衡，尤其在民間資本進入公共服務這一方面是缺乏經驗與制度保障的；二是由于社會心理和傳統慣例的影響，政府在引導民間資本、發揮市場在配置資源中的決定性作用方面采取的措施還有待增加。相對于傳統模式而言，PPP模式運用于養老產業的優勢是不可小覷的，總體表現在以下幾個方面：

1.融資方面

PPP模式的應用改變了由政府單一出資的狀況，民間資本在引導之下進入養老行業，通過政策支持與政府達成合作，政府依然保持養老機構的所有權和建設權，同時將經營權讓渡給參與機構建設的社會組織，并且社會組織有權對機構的服務和設施設備進行調整和改變。這一模式不僅有效改變了養老事業在政府單一主導下資金不足的狀況，保障了有充足的資金提高養老社區的硬件設施與服務，還有利于社會資源更加均勻的分配。

2.市場在資源配置方面的決定性作用

民間資本與政府合作，從某種程度上顯示出在養老事業中引入市場的競爭機制，具體表現為政府通過招投標或其他融資方式，使得民間資本需要通過競爭或達到某種要求才能與政府進行合作，促進養老領域產生積極的良性競爭，不僅有利于養老事業的快速發展，也有利于發揮市場在配置資源中的決定性作用，促進市場經濟良好運行。

3.解決傳統養老模式各種弊端

傳統的家庭式養老與普通的機構養老的缺陷主要表現為以下幾個方面：首先傳統的家庭式養老在老年人護理方面是缺乏專業性的，費時費力且效率不高。其次是目前現存的養老機構水平參差不齊，缺少專門部門的監督而頻發虐老、欺老的情況。最后是目前國內的養老機構主要靠收取照管費用盈利，費用昂貴對于家庭而言在經濟層面上帶來巨大的經濟壓力。而PPP模式下的社區居家養老機構（即日間照料中心）不僅解決了家庭式養老照料的弊端，也解決了普通養老機構費用高、服務水平參差不齊的弊病，同時滿足了老年人離家近的需求。綜上，PPP模式對促進養老事業發展的重要性是不言而喻的，我們應當引起重視并且在實踐中多加應用。

二、PPP模式在成都地區居家養老社區建設中的具體應用

有關數據顯示，截至2018年，成都市按照15分鐘服務圈的要求，在城市社區約建成1500個日間照料中心，農村居家養老服務中心150個，農村社區建成日間照料中心936個，居家養老綜合服務信息平臺9個。目前成都市的日間照料中心絕大多數都是公建民營的性質，即由街道辦事處依據相應法律法規選定建立日間照料中心場地，按照政府采購的程序采購相應設備以及進行適當的裝修，并且通過特定的程序將經營權妥善地交給社會或公益性的運營組織。截至2017年底，成都市老年人口占該區（市）縣總人口比例排在前三位的是金牛區、崇州市、彭州市，分別為24.44%、24.43%和24.18%。以下將從這三個地區的建設情況來具體探討PPP模式的具體應用。

（一）金牛區的建設情況

金牛區出臺的《2016～2018年養老服務設施建設重點民生工作推進方案》（以下簡稱《方案》），明確了三年時間內區內建設養老事業的具體規劃和政策。《方案》中提出按照“黨委領導、政府主導、政策扶持、社會主體、多元發展”的思路，利用政府財政支持、市場對資源的配置大力發展多層次養嵌入式養老體系。建設日間照料中心的思路的重點在于堅持市場主導、政府扶持、回歸公益的宏觀方向，在建設過程當中將重心放在整合社會資源上。除此之外《方案》還給出了對養老機構的補貼標準：社區照料中心驗收合格后給予一次性建設補助80萬元，超出30張床位的按照每增加1張床位補1.1萬元的標準再給予一次性建設補助；社區日間照料中心經驗收合格后給予一次性建設補貼30萬元/個，一次性開辦補貼3萬元/個；新增民辦養老機構床位經驗收合格后按照1.1萬元/張的標準進行補貼。截至2018年初，金牛區全區共建成75所日間照料中心，共占地33251平方米，合計1385個床位，實現了街道全覆蓋，100%與醫療機構簽約。在政府政策的支持下，越來越多的社會組織參與到了日間照料中心的建設當中。

綜上可以總結出金牛區在發展PPP模式中的特點如下：首先政府出臺了大量的扶持政策，對參與日間照料的社會組織進行資金補貼；其次當地政府采取政府購買的方式與醫療和飲食機構建立長時間的合作，政府出資一部分作為購買醫療和飲食服務的費用，同樣投資建設的社會組織也可以得到一定比例的日間照料中心盈利部分。但也有其不足之處，第一，對于參與建設和投資的社會組織與機構的分成比例并未形成明確規定；第二，對于日間照料中心的服務人員缺乏專門的培訓和管理機構；第三，并未設立調解糾紛的專門部門，如果在服務過程中發生問題或意外，缺乏相應的調解機制與機構。

（二）崇州市的建設情況

崇州市作為成都地區重要的工農產業區域，人口結構較為穩定，但老齡人口比重大，其老齡人口高達15.6萬，占當地總人口的23.95%，高于成都市平均水平兩個百分點，并且呈現出逐年上升的趨勢。根據崇州市2013年頒布的《崇州市老齡事業和老齡產業發展規劃（2013～2020年）》（以下簡稱《規劃》）的描述，在政府引導、政策扶持和社會投資下，加快養老事業發展，鼓勵民間資本投資建設各種類型的養老機構。按照全市老年人口中3%的老年人入住養老機構的需求，截至2022年，養老服務綜合改革全面深化，社會力量主體作用充分發揮，養老機構床位結構更加合理，高質量建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的功能完善、服務專業、手段智能、供需對接精準的養老服務體系。每千名老年人擁有床位45張以上，護理型床位占養老床位總數的比例不低于45%，城鄉社區養老設施全面覆蓋、居家養老智慧服務網絡全覆蓋。

截至2018年，崇州市已建成58處日間照料中心，其中最具有特色的是將原本用于對社會非公辦養老機構進行的星級評價應用在評價日間照料中心上，依據入住老人對服務及設施的滿意程度以及機構的盈利狀況作出評價，對三星以上的照料中心依據星級進行資金上的獎勵，同時對三星以下的日間照料中心進行分析和整頓。這種方式可以有效地激勵各個日間照料中心做好各項服務。

綜上我們可以總結出崇州市在發展PPP模式中的特點有以下幾個：第一，參與投資的是政府與社區兩個主體，日間照料中心運營產生的盈利按照出資比例分配，社區通過政府全資購買的方式獲得基本的經營設備以及聘請相應的工作人員；第二，有專門的管理和培訓工作人員的機構以及發布各類信息政策的網絡平臺，在管理上十分井井有條，多數照料中心建立了矛盾調解組織，促進了老年群體的和諧生活；第三，有合理的評價和獎懲機制有效地引導和約束照料中心的行為和服務。但根據每個日間照料中心的財務報告來看，全區內照料中心實現的盈利只能維持其日常運行，在如何實現更多盈利方面需要進行更多的探索。

（三）彭州市的建設情況

彭州市作為成都與外市的交接地區，承接了許多大型工業項目，外地勞動人口較多，且多數人已在此地定居，老年人口因跟隨家中的年輕勞動力也搬遷至此，大量的老年人是外地遷移進來的，因此在保險和養老方面有許多挑戰。隨著2012年成都市政府在彭州市率先進行農村社區互助養老試點改革，其政府為開辟全方位養老新局面大力推進“公建民營”養老新模式。

2014年市彭州市政府通過整體出租的方式將熙玉敬老院和西郊敬老院兩家公辦養老機構合并，同時交由專業化的運營團隊運營，實現了政府與民間資本的良好合作。同年該政府啟動了公建民營養老機構建設項目，首先是通過政府引導以市場為主導，將現有的養老機構進行合并或分解，以社區為依附建成日間照料中心，運營主體多數為社區內的管理人員；其次政府與社區可以按照出資比例對日間照料中心的盈利進行分紅；最后該政府十分注重對專業人才的吸收與培養，在當地建立了相關的培訓學校，采取一對一的培訓方式從社會吸收專業人員，以提升照料中心的服務水平。

綜上我們可以了解到PPP模式在特定地區的實際運用狀況是各有特色的，但也具有一定的共性，其最大的共同點是在于以政府為主的公共部門與社會組織或私人組織通過合理合法的方式相互合作，而形成互利共贏的局面，然而實際運作過程當中也會遇到一些阻礙。下面將以上述地區為例，試探究PPP模式在社區居家養老事業的實際運行中遇到的具體問題，以及相應的出路。

三、PPP模式在成都地區社區居家養老事業運行中存在的問題及出路

（一）PPP模式在成都地區社區居家養老事業運行中的實際問題

1.資金缺口依然巨大，運營上存在不合理現象

在成都，多數的日間照料中心是公建民營性質的。照料中心建成后，政府對社區日間照料中心給予一定的資金補助，這一補助是一次性的，主要用于服務場所建設和設施設備購置，隨后政府通過招投標將照料中心交由社會組織或企業運營管理。一旦社會組織或企業中標，就要自負盈虧。然而盈利并非易事，多數老年人及其家庭能夠承受的價格基本在1000元/月以下。

在運營方面，主要有三類運營模式：一是政府指派特定的人員進行管理，二是社區或街道辦的管理人員兼任，三是當地公益機構負責人擔任。就成都地區來說目前多數的日間照料中心規模較小，能夠承載的老年人數較少，多數照料中心的運營主體為社區或街道辦的管理人員，缺乏必要的經營經驗與科學手段，導致許多照料中心會出現經營不善的狀況。根據相關政策，成都市社會化的養老機構，按照每張床位5000元的標準給予一次性建設補貼。對社會化養老機構收住成都市戶籍老年人的，按照每人每月100元的標準給予服務性床位補貼。

由此可見日間照料中心的資金缺口大原因如下：一是政府的補貼是照料中心建立的主要資金來源，但這種投資是一次性的，只能用于成立初期的采購設備與購買一部分服務，照料中心后續的經營政府承擔的是監督者和分紅者的角色。同時參與建設的民間資本有限，需要更加積極的引導。二是照料中心規模較小，承接服務能力有限，且融資途徑單一，多數只依靠政府招投標來完成資金招募，有些甚至只依靠社區內集資，存在運營后勁不足的情況。三是運營組織與主體缺乏專業性，且服務人員多數為兼職，服務內容稍顯單一，一般包括飲食、棋牌以及一些美容美發的項目，這些項目基本是免費的。

2.專業人員缺口大

日間照料中心的服務人員大多數為中年人，年輕人從事這一行業的很少，缺乏專業的社工人才，這樣就導致日間照料中心的服務水平難以提升。

3.規模較小，承載服務能力較弱

多數日間照料中心依附于社區，其規模受到社區規模的限制，一般的照料中心配備10個以上的床位，但很少超過50張床位，從需求上來說這些床位是遠遠不夠的，但多數老年人在日間照料中心只是享受“日托”服務，夜晚一般是回到自己家中休息，少數患病的、失獨的或者需要專業護理的老人會留宿，然而隨著老齡化的程度日漸加深，日間照料中心需要留宿的老年人數量是會越來越多的，因此這一問題需要得到重視。

4.社區居民參與程度不高

除了固定參與照料項目的人員，社區內的其他居民對照料中心的活動少有關心。

5.政策方面依然存在不完善的情況

政府過度強調準入門檻，忽略了市場的實際需求，導致市面上大多數養老機構無法進入。照料中心人員出于各種原因，執行不力，實施效果不佳。需要建立多元化的市場主導同時又回歸公益的經營模式，政府不僅要扮演好自己的角色，也應該給更多社會組織參與的機會。

（二）出路的探究

1.發揮PPP模式的主要優勢，將民間資本的力量發揮到最大化

政府作為養老事業的主導者，應當用積極鼓勵的態度對待參與日間照料中心建設的民間資本。適當放寬相應的準入門檻，并給予一定的政策上的便利。例如簡化各項資格審察的程序，建立一站式的審批機構，同時將照料中心的經營權外包給專門的社會化運營團隊，承包經營權的組織不僅可以享有政府給予的補貼，也可以按照一定的比例享有照料中心所產生的盈利。這種類似股東分紅制的方式，可以有效地激勵各個提供服務的主體千方百計地提高自己的服務水平，從而改變日間照料中心運營不善的問題，將專業的問題交給專業的機構處理才是最合理的辦法。其次，應當激勵更多不同類型的社會組織參與到照料中心的建設中來。例如雙流區為鼓勵民間資本進入養老行業采取了一系列舉措：一是對具有代表性的養老機構建設項目，區財政按土地流轉成本給予20%的價格補貼，最高不超過100萬元。二是對新建并依法設立許可的社會化養老機構給予一次性建設補貼，床位補貼最高達每張18000元；針對依法籌建的養老機構床位補貼最高達9000元。三是對合格的民間資本投資建成的社區養老服務設施，區財政給予一次性建設補貼（日間照料中心，城鎮每個40萬元、農村每個30萬元；農村互助幸福院：每個20萬元；社區微型養老機構：城鎮每個80萬元、農村每個70萬元）。四是對建成并正常運營的社區養老設施，按年度星級評定等級給予2萬、3萬、5萬元的運營服務補貼。五是對養老機構的稅收和日間照料中心、農村居家養老服務中心等養老設施的用水、用電、用氣在價格方面按照相關規定給予優惠。

2.調動全社會參與的積極性

目前日間照料中心很大程度上只是針對有需要的老年群體，然而養老是全社會的事業，因此，在實際過程當中光有資本是不夠的，我們也需要培養相關的專業人員來參與才能實現目標。首先是照料中心的工作人員，政府應當建立統一的培訓機制與機構，工作人員需要通過系統的學習才能上崗服務，同時建立一定的考核機制，定期對工作人員進行考核。其次是社區居民，可以引導居民自愿參與日間照料中心的集資活動，類似于股份制的機制，以社區或街道辦事處為主體，號召居民以家庭為單位自愿參與集資，年底按照出資比例分配日間照料中心運營所產生的盈利，這樣不僅可以拓寬照料中心的資金來源，減輕政府資金壓力，也能夠激勵社區居民的參與積極性。

3.勇于試點，開辟新路徑

第一，在經濟較為發達的地區可以嘗試建立連鎖的日間照料中心，也就是將一整個街道或劃分出的某一區域的所有日間照料中心的各類服務承包給同一社會組織，換言之就是某區域內較為大型的醫療機構可以負責該區域內所有日間照料中心的醫療項目，直接與政府簽訂長期合作的協議，同時政府需要為該醫療機構的發展提供必要的便利和支持，以此類推，那么相應的運營管理都可以集中到某一特定的社會組織之上，這樣不僅方便管理統一收費，也有利于各個照料中心的同步發展，而不至于出現同一區域內各個照料中心發展參差不齊的狀況。同時連鎖式的發展更加有利于日間照料中心規模的擴大。第二，可以適當增加照料中心的付費服務，費用可以根據老年人接受程度不同劃分等級。例如術后康復類的按摩或是針灸的服務，拓寬日間照料中心的業務范圍，增加其盈利的機會。

4.注重政策配套

對于日間照料中心的盈利分配的問題，目前還未做出明確規定，因此政府在政策方面應當更加注重與時俱進，要注重保護民間資本的積極性，例如在補助資金方面的政策可以做出適當調整，將一次性補助改為分期發放，設定一定的評價標準，完善獎懲機制定期對各個照料中心進行評比，對做得好的進行獎勵，對做得不好的加以適當的懲罰。對于服務人員的管理也應當設立專門的部門與制度才能更好地規范養老事業的發展。

四、總結

以上內容以成都地區為例，探討在社區居家養老事業發展過程當中PPP模式具體的應用狀況，對金牛區、崇州市與彭州市三個各具特色的地區進行比較分析得出了PPP模式運用中所遇到的各類瓶頸，從不同的角度分析了問題產生的原因以及可能的解決辦法。居家養老作為未來社會主流的趨勢，應當不遺余力地推廣，同時PPP模式作為政府與民間資本合作的產物，其作用并不局限于文中所提到的，隨著社會的進步與發展，PPP模式將會出現在更多領域中。