求解加密貨幣監管

文/本刊記者 榮蓉 章蔓菁

自2009年比特幣出現以來，各類私人加密貨幣（下稱“加密貨幣”）層出不窮，逐漸發展為兩種類別：一類是比特幣、以太幣等波動性較大的加密貨幣，一類是泰達幣等以一定比率錨定美元或其他資產的穩定幣。無論是哪一類別，相較于央行數字貨幣，其共性特征是發行主體無國家信用背書、多采用去中心化設計（少數采用中心化設計）以及匿名性。盡管加密貨幣在全球跨境交易中運用的規模難以精確測算，但從不同機構的報告中不難管窺加密貨幣的快速發展。如何應對加密貨幣“高歌猛進”下的風險，成為擺在多國與地區監管部門面前的現實問題。

加密貨幣風險暗涌

2021年3月19日，最高人民檢察院、人民銀行聯合發布6個懲治洗錢犯罪典型案例，其中包括一則利用虛擬貨幣實施跨境清洗資金的案例。該案中，被告人陳某枝按照其丈夫陳某波指示，將陳某波用非法集資款購買的車輛以90余萬元的低價出售；隨后在陳某波組建的微信群中聯系比特幣“礦工”，將賣車錢款全部轉賬給“礦工”換取比特幣密鑰，并將密鑰發送給陳某波，供其在境外兌換使用。檢察部門經審查認為，陳某枝以銀行轉賬、兌換比特幣等方式幫助陳某波向境外轉移集資詐騙款，構成洗錢罪。

運用比特幣等加密貨幣實施跨境洗錢，與加密貨幣的“先天基因”密不可分。自2009年比特幣被創設至今，各種加密貨幣相繼涌現。根據CoinMarketCap網站的統計，截至2021年7月28日，全球加密貨幣市值規模為1.54萬億美元，加密貨幣種類達5823種，其中比特幣、以太幣和泰達幣在市值規模和成交量上位居前列（見圖1）。加密貨幣快速發展的背后，既有投資者對抗通脹、追求高投資收益率等因素的影響，也有市場主體使用加密貨幣進行跨境交易的推動。相較于傳統支付模式，加密貨幣基于區塊鏈底層技術，可實現點對點支付，交易無須第三方機構確認（見圖2），整個跨境支付流程更為便捷，跨境支付成本也顯著降低。與此同時，加密貨幣的去中心化和匿名性特性，也使其在全球范圍內的流轉難免魚龍混雜，洗錢風險便是其中之一。

圖1 全球主要加密貨幣市值規模和日成交量（單位：億美元）

圖2 加密貨幣與銀行、第三方支付的支付模式對比

在安永（中國）企業咨詢有限公司合伙人李小杰看來，匿名性極大地增加了加密貨幣交易中的洗錢風險管控難度。她指出，“洗錢風險防控工作最核心的內容可以歸總為三大關鍵點，一是這筆錢是誰的，二是這筆錢怎么來的，三是這筆錢給誰了。匿名性的特性使得加密貨幣在這三點上都存在難以獲得清晰的相關信息或資金流向的問題”。

在傳統的銀行匯款模式下，客戶必須實名開戶，銀行依托客戶身份識別操作（KYC），得以了解賬戶的所有人是誰。但在加密貨幣場內交易中，除非那些提供加密貨幣買賣的交易所執行嚴格的客戶身份識別（KYC）程序，否則，客戶個人身份信息難以獲取。但從此前業內多份調查報告中的信息來看，大部分交易所并沒有完整和透明的KYC程序。而在場外交易中，加密貨幣的P2P轉賬可以在不同的虛擬貨幣錢包間進行。由于這些錢包只是一串代碼，因此其背后的真實持有人信息難覓蹤跡。“對于同一個人來說，具有賬戶功能的虛擬貨幣錢包沒有設立數量限制，不像個人在銀行開設賬戶，一類賬戶只能設立一個。”李小杰說，“一旦某個人開立了多個虛擬錢包，就可以很方便地將資金在不同錢包間騰挪。在此過程中，虛擬貨幣的轉移和交易速度非常快，且劃轉范圍可能涉及不同司法領域。而這些交易信息只有用戶本人可以獲取，外界只能看到交易產生的一串數字，無法分辨交易的詳細信息。這些都會使得相關交易很難被追蹤。”

從全球范圍來看，加密貨幣洗錢風險是多個國家和地區普遍面臨的問題。日本方面，根據該國警察廳的信息，2018年，日本境內與加密貨幣有關的涉嫌洗錢案件達7000多起，比2017年4月至12月內報告的669起案件增加了10倍以上。中國香港方面，香港海關近期首次偵破疑似利用加密貨幣洗錢的案件，涉案金額約12.3億港元。該案中的犯罪團伙設立了空殼貿易公司，通過加密貨幣在不同電子錢包間的劃轉，以及加密貨幣與法幣的兌換，實施洗錢操作。

對于不少發展中經濟體而言，加密貨幣帶來的問題不僅是洗錢風險，還有貨幣替代的壓力和外匯管理政策被繞開的風險。以土耳其里拉為例，2018年8月，里拉匯率跌至歷史新低時，當地加密貨幣平臺的交易量卻驟增，以里拉報價的比特幣價格亦出現跳漲。與之類似的還有阿根廷比索，在2018年比索急速貶值時期，大量阿根廷民眾涌向加密貨幣以尋求避風港。而在我國近年來破獲的一些地下錢莊案件中，亦有加密貨幣的身影。地下錢莊將境內資金通過場外交易等方式兌換為比特幣、以太幣、泰達幣等加密貨幣，并在境外平臺進行變現，通過加密貨幣這一“中介”，繞開外匯管理政策，實現資金跨境轉移。

監管進行時

面對加密貨幣的快速發展，近年來越來越多的國家和地區的監管部門逐漸意識到對其進行監管的必要性，美國、英國、日本等國都在積極構建加密貨幣監管框架。美國將數字資產分為加密商品、加密證券和加密貨幣，分別對應不同的監管機構；英國以金融行為監管局（FCA）作為加密貨幣主要監管部門，以加密貨幣用途劃分監管邊界，以反洗錢與征稅管理完善監管框架；日本《資金結算法》承認加密貨幣的合法地位，明確加密貨幣不是“貨幣”，僅是作為一種支付結算手段，要求所有開展加密貨幣交易服務的主體，要統一向日本金融廳申請注冊登記。

我國對加密貨幣的監管步伐始于2013年，并隨著加密貨幣的快速發展不斷加大打擊力度。2013年12月，人民銀行等五部委發布《關于防范比特幣風險的通知》（銀發〔2013〕289號，下稱《通知》），明確了比特幣為特定虛擬商品的性質，禁止金融機構和支付機構開展比特幣相關業務，規定比特幣互聯網站依法在電信管理機構備案，要求相關機構切實防范與比特幣相關的洗錢風險。

2017年9月4日，人民銀行等七部委發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》（下稱“九四公告”），叫停各類代幣發行融資活動，要求任何平臺不得從事法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業務，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣或“虛擬貨幣”，不得為代幣或“虛擬貨幣”提供定價、信息中介等服務。

2021年5月，國務院副總理劉鶴在國務院金融穩定發展委員會第五十一次會議上明確指出，要“打擊比特幣挖礦和交易行為，堅決防范個體風險向社會領域傳遞”。其后，全國多地展開了針對加密貨幣挖礦和交易行為的打擊行動，清退各地加密貨幣礦場。2021年6月21日，人民銀行發布公告稱，為深入貫徹黨中央、國務院有關決策部署，落實國務院金融委第五十一次全體會議精神，打擊比特幣等虛擬貨幣交易炒作行為，保護人民群眾財產安全，維護金融安全和穩定，人民銀行有關部門就銀行和支付機構為虛擬貨幣交易炒作提供服務問題，約談了部分銀行和支付機構。

在君澤君律師事務所合伙人申文浩看來，上述三個階段的監管動作，實現了對境內加密貨幣產業鏈的全方位打擊。“2013年《通知》對比特幣定了性；2017年九四公告發布后，國內代幣融資（ICO）項目被全面禁止，同時，境內加密貨幣交易所紛紛出海；2021年則是加大了對上游挖礦的打擊力度，同時，壓實銀行和支付機構責任，旨在切斷加密貨幣交易資金的支付鏈路。”他向記者表示。“目前離全面禁止僅有一步之遙，即禁止我國公民持有和交易比特幣。”

同樣對加密貨幣采取嚴厲打擊的還有印度。從公開報道看，印度政府對比特幣等加密貨幣的回應大多為負面；印度政府正計劃將擁有、發行、開采、交易和轉讓加密資產的行為定為犯罪行為，對在該國交易甚至持有此類資產的人處以罰款。而根據數字資產交易服務平臺幣動（Coin Dance）的統計，從全球多個國家和地區對比特幣的政策看，相較于發達經濟體，發展中經濟體更傾向于限制比特幣交易或不承認比特幣的合法地位。

反洗錢國際組織亦對加密貨幣帶來的風險予以密切關注。反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）從2014年以來陸續發布文件，提示各國關注虛擬資產（按照FATF的定義，虛擬資產范圍涵蓋私人加密貨幣）的風險。同時，FATF將各國對虛擬資產的監管模式區分為兩類：禁止（Prohibition）和納入監管體系（Regulation）。FATF表示，究竟是禁止還是納入監管體系，各國可以根據自身對風險的評估和本國監管環境來自行決定（Discretion）。

對于我國所采取的一系列嚴厲打擊加密貨幣的舉措，申文浩認為，這些舉措符合我國的國情，有利于抑制加密貨幣投機現象，防范加密貨幣對金融安全和社會穩定的潛在威脅。“不發生系統性金融風險是我國金融監管部門一直秉持的底線，無論是過往ICO狂歡背后的各類騙局，還是加密貨幣暴漲暴跌帶來的投機泡沫，都有悖于這一底線。”申文浩表示。對此，李小杰亦持有相似觀點，“發達國家在多年金融自由化進程中，積累了應對金融創新風險的較成熟的管理經驗，本身的監管體制也相對完善。在這方面，包括我國在內的眾多發展中國家還在探索中”。

尋求“最優解”

盡管越來越多的國家和地區的監管部門開始認識到加密貨幣這頭“房間里的大象”，但不同國家和地區在監管模式和步伐上的不一致，使得加密貨幣在跨境交易中的風險難以被徹底阻斷。“加密貨幣本身是無國界的，要防范加密貨幣被用于跨境洗錢或規避外匯管理政策，單靠一國力量難以推動，加強國際監管合作勢在必行。”李小杰表示。

對于我國而言，加強國際合作對于監測和管理加密貨幣交易同樣具有重要意義。2017年《關于防范代幣發行融資風險的公告》發布后，境內加密貨幣交易所紛紛停止運行或轉道海外。這類海外交易平臺在境內主體操作跨境洗錢、規避外匯管理政策方面扮演了重要角色。與此同時，FATF在2019年6月發布的《虛擬資產和虛擬資產服務提供商：對基于風險的防范方法的指南（Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers）》中指出，對于那些選擇禁止虛擬資產或虛擬資產服務提供商（Virtual Asset Service Providers，VASP）的國家，仍應考量這一禁止政策對洗錢風險和恐怖融資風險的影響，并認為基于虛擬資產相關業務和虛擬資產服務提供商經營行為的跨境特征，一國即便禁止虛擬資產，仍應采取相應的風險緩釋措施。

“對這類海外平臺實施管控，難點在于兩個方面。一是在法律層面。盡管這些平臺在我國境內被取締，但如果它在境外取得了牌照，在當地它就是合法的。雖然我國刑法有類似長臂管轄的條款，但在適用范圍上也有明確界定，如果是在境外合法經營的加密貨幣交易所，其未涉及到對中國公民的傷害，我國法律難以對此類平臺實施制裁。二是在技術層面。即便涉及犯罪，在分布式、去中心化的環境下，犯罪行為發生地難以確定。特別是隨著去中心化交易平臺的興起，很難將其歸入某個固定地點，給定罪帶來新挑戰。”申文浩分析到，“而將加密貨幣監管納入國際合作體系，是一條具有潛在可行性的路徑。”

打通數據信息壁壘亦是業內關注的破局之策。目前，以加密貨幣交易所為代表的VASP，已成為一些國家和地區監管加密貨幣的重要抓手，即只有依法申請注冊登記、獲得相應牌照的加密貨幣交易平臺，才能在當地合法提供虛擬貨幣交易服務。同時，這些平臺需配合監管部門的要求，提供監管所需的信息。而在我國，隨著加密貨幣交易所轉道海外，銀行和第三方支付機構成為跟蹤交易資金鏈路的主要抓手。申文浩向記者表示，從目前已公布的加密貨幣洗錢案例來看，公安機關、檢察機關主要是圍繞法幣與加密貨幣發生兌換的環節，通過銀行的交易記錄，分析交易模式和轉賬行為特點，從而得到線索。

李小杰認為，銀行和第三方支付機構在識別虛擬貨幣交易所、場外交易商資金賬戶方面，肩負重要責任；但要從根本上斬斷加密貨幣跨境洗錢、跨境資產轉移的鏈條，打通數據信息壁壘是關鍵。在她看來，加密貨幣資金劃轉鏈條可以被構造得非常復雜，且每增加一個劃轉節點，就會多一層風險。一些人正是利用不同節點上的信息不對稱來“暗度陳倉”。要解決該問題，一是要加強不同監管部門之間的信息整合，二是向銀行和支付機構開放更多信息，通過建立共建共享、互聯互通的大數據平臺，切實提升對加密貨幣的監測和風險防控能力。

此外，研究對加密貨幣的法律定性，亦是業內高度關注的問題。“目前我國對加密貨幣所發布的文件以部門規章為主，而要從根本上理順與加密貨幣相關的一系列問題，需要從更高的立法層級來回答加密貨幣的法律定性。未來，要構建起切實有效的加密貨幣監管框架，這一點是基礎。”申文浩表示。