雙輪驅動深化北京接訴即辦改革

鞠春彥

在“首都之窗”政務名詞欄中，“接訴即辦”指要建立群眾訴求快速響應機制，街道辦事處要對市民服務熱線（12345）、媒體曝光、互聯網及第三方評估機構等反映的市民合理合法訴求及時受理，屬于其職責范圍內的接訴即辦；對于跨地區、跨部門的事項，負責統籌調度市、區人民政府職能部門及公共服務企業辦理。此項工作啟動于2019年初，是北京市在“街鄉吹哨、部門報到”改革基礎上推出的創新舉措，旨在打通社會治理的“最后一公里”，補上服務群眾的“最后一米”。北京市各區從本地情況出發，進行了積極的實踐探索，海淀區的“五子工作法”、大興區的“六步工作法”等都卓有成效。目前，“接訴即辦”已經成為北京市依靠黨建辦大事、辦實事的一個響亮的“品牌”，并已成為首都基層社會治理現代化的典范。2020年10月28日《中共北京市委北京市人民政府關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（簡稱《改革意見》）發布，這是在總結基層成功經驗的基礎上，總結提煉出的進一步深化“接訴即辦”工作的指導性意見。本文認為，抓好“技術支撐”和“協同治理”的雙輪驅動是深化“接訴即辦”改革的關鍵。

一、科技支撐是“接訴即辦”的高效保障

“科技支撐”一詞，是黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中的新提法，它強調把技術應用到社會治理的方方面面。這是數字化時代的必然選擇，是新時代精細化治理與智能化治理得以實現的保障，也為“接訴即辦”改革的深化提供速度保障和平臺基礎。

在實踐工作中，“接訴即辦”工作一般由接聽受理、分揀派發、簽收響應、辦理回復和回訪考核五個基本的工作流程組成。不管是接收群眾訴求，還是響應，以至于解決群眾訴求，對于現代信息技術都有極大的依賴性。12345市民服務熱線是由電話12345、市長信箱、手機短信、手機客戶端、微博和微信等方式構成的依托現代信息技術建立的公共服務平臺。作為接訴即辦“最強大腦”的接訴即辦調度指揮中心，是訴求派發中心和統籌調度中心，也是數據匯聚平臺，是數據分析和整合平臺。2019年7月10日，北京市首家“接訴即辦”調度指揮中心在大興區掛牌成立，這個中心依托大興區城市管理指揮中心組建而成，大興區主要領導是“接訴即辦”工作領導小組組長，大興區各鎮街設分中心。大興區“接訴即辦”調度指揮中心與大興區城市管理指揮中心合署辦公。北京市其他區陸續建立的“接訴即辦”調度指揮中心也與此類似，利用“智慧北京”在信息基礎設施、公共服務等方面資源，充分發揮首都的科技優勢，讓“數據治理、智慧應用”在健全科學高效運行機制中發揮越來越重要的作用。

可以說，沒有現代技術，群眾訴求的表達與反饋不能如此及時，快速的響應和問題解決也無從實現。2小時、24小時、7天和15天的四級處置模式只是在現代信息技術的支撐下才能實現。利用現代技術手段聯通政府和市民的“高速路”，打造“民有所呼，我有所應”常態化的快速響應通道，提升社會治理水平非常重要。但目前智慧建設與應用中的“有技無智”“有智無慧”傾向是必須警惕的。所以，科技支撐的智慧應用和建設，不僅要關注“技術”本身，關注包括關鍵技術、智能熱線、整合平臺（政務網站、政務微博、政務微信、移動app和社交網絡）、一站式服務、無障礙服務、需求預測、快速反應、個性化定制和主動服務等，還需要處理好與技術相關的“周邊”問題，包括信息壟斷、數字鴻溝、信息超載、信息孤島、網絡安全和隱私安全等，也包括技術的實現方式——政府數據公開、部門業務協同、信息資源共享、跨部門合作和服務外包等。只有這樣，技術支撐才能更好實現。

同時，數據資源的各自運行、多網并存，是當前“數據治理、智慧應用”的又一障礙。這既是資源的閑置和浪費，也是實現“民意訴求數據全口徑匯總”的嚴重障礙。《北京市“十三五”時期網格化體系建設規劃》明確提出：加快推進城市管理網、社會治安網、城管綜合執法網等“多網”在信息系統、熱線系統、辦理事項、網格劃分、指揮體系、辦理流程、基礎數據、網格員隊伍和考評機制九個方面的融合和一體化運行，確保建成覆蓋城鄉、功能齊全、三級聯動的工作體系，實現城市服務管理一體化運行。但目前城市管理網、社會治安網和城管綜合執法網等的多網融合尚未完全實現。而要真正構建“接訴即辦”數據治理新秩序，實現群眾訴求、民生大數據與“城市大腦”融合，還有很多系統而細致的工作需要做。推進多網融合建立公共信息綜合平臺非常必要，只有這樣才可以讓“接訴即辦”的一體化聯動體系支撐更加穩固，工作機制更加順暢，工作方法更為務實和高效；可以更好地在源頭上發現問題并進行風險預警，實現“未訴先辦”；也可以更快地實現多部門間的協調工作機制，增強相關部門的主動服務意識和行為，更好優化綜合保障能力。

二、協同治理是“接訴即辦”的優質保證

“接訴即辦”的考核以響應率、解決率和滿意率為主要指標。按照《北京12345熱線2019年度數據報告》的統計，2019年北京市各單位已經實現響應率100%，訴求解決率從53.09%提升到74.96%，滿意率從64.61%上升到87.26%。群眾訴求解決的質量和群眾的滿意度，關系到為民服務的效果，是提升綜合系統治理效能的關鍵，協同治理是解決這個關鍵的良方，是“接訴即辦”的質量保證。

協同治理理論可追溯到德國物理學家赫爾曼·哈肯創立的協同學（Synergetics），20世紀80年代之后它成為社會治理理論研究的一個新發展，強調在開放的系統中尋求有效的治理。全球治理委員會對“協同治理”的界定被公認為是最具代表性和權威性的：“協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式的制度安排”。協同治理要求多元主體充分發揮好各自在社區治理中的應有作用，它包括小區業主也包括物業單位，包括社區居委會也包括社會組織和駐區單位，要抓好區域化黨建也要積極發揮統一戰線的優勢作用。在協同治理的過程中，既要逐漸完善基層協商和矛盾糾紛化解機制，也要不斷強化依法辦理機制、強化宣傳引導和激勵保障，嚴格監督問責制度，有序推動“接訴即辦”的立法。協同治理的目標，最終是要實現基層治理目標的一致性和社區子系統的自我成長。協同治理是國家治理能力現代化的應有之義。

“接訴即辦”工作雖然著眼于基層，本著“小事不出社區，大事不出街鄉”的原則，但是遇到難事還是需要“條塊一起辦”。這就要注重發揮基層的統籌作用，通過條塊結合、上下協同推動訴求的有效解決。根據《北京12345熱線2019年度數據報告》，群眾訴求集中的前五類問題依次是：市場管理（無照商販、街頭游商、店外經營、培訓機構不退費等）、交通管理（違章停車、停車場無收費資質、交通護欄位移、非法運營等）、環境保護（經營場所噪聲、交通噪聲、施工噪音、道路揚塵和餐飲油煙等）、供暖、物業管理，尤其是排名前三問題的解決，很多時候必然是跨行業、跨區域的，這就必然需要跨部門的聯動。所以有關部門既要落實完善好首接單位負責制，也要在保證快速精準派單的同時，做好派單審核會商機制，做好分級分類的響應，不讓疑難復雜的群眾訴求因權屬不明等原因而被擱置，要通過聯動協作辦理制度等實現跨部門跨區域的統籌，以推動群眾訴求的妥善解決。

雖然“接訴即辦”是以需求為導向，健全基層治理的應急機制和服務群眾的響應機制，力圖解決群眾訴求并使其滿意，但是并非所有的訴求都符合2小時、24小時、7天和15天的四級處置模式，掛賬辦理責任制的建立是為在規定時限內解決疑難問題而設。如何讓掛賬事項最終獲得根本解決，還是要依靠條塊合力，要通過協同治理創造條件解決問題。從長期來講，協同治理有助于在尊重多樣性的基礎上實現各方共贏。如大興區的“三上門”——“合理訴求上門辦、不合理訴求上門勸、咨詢建議上門談”，這種對待不同性質訴求的差異化處理做法不僅很好地反映了黨建引領、執政為民的良好工作作風，也是通過暖心務實的“即辦”體系促進基層社會各主體之間良性互動。這有助于讓多元主體在協同中建立合作與信任關系，接受并遵守正式和非正式的規則，有效推動“接訴即辦”工作最終向“主動治理、未訴先辦”的轉化。

三、雙輪驅動才能更好地深化“接訴即辦”改革

接訴即辦是“落實以人民為中心的發展思想的生動實踐”，“科技支撐”和“協同治理”可以為“接訴即辦”改革提供雙輪驅動?？萍紴楦咝У慕釉V辦理工作提供技術支撐，讓“即辦”有速度有效率，對老百姓的操心事、煩心事和揪心事形成快速反應機制；偏重多元主體的互動協同讓群眾訴求的解決更有質量保障，讓跨行業、跨區域的訴求可以通過聯動辦理機制協同解決。發揮雙輪驅動的有效作用，必須轉變觀念，重視制度建設并加強人才培養。

目前社會治理的數字化和智能化非常受歡迎，“接訴即辦”工作也是在智慧建設的背景下發展推進。但必須警惕技術崇拜觀念，注意避免技術萬能論的技術樂觀主義傾向。人是社會發展的根本動力，即使人工智能時代已經到來，仍然要堅持以人為本。

雙輪驅動需要制度建設為其護航。如何在新舊制度接續之間做好頂層設計和制度供給，保障運動式、命令式工作機制向法治型、規范化的制度建設轉變，非常重要?！敖釉V即辦”工作的制度體系，尤其在考評激勵、監督問責等保障措施方面還有待于進一步完善。

雙輪驅動更需要加強人才隊伍建設，以及適應智慧化管理和服務的高素質復合型人才培養與輸出。這支隊伍不但要熟悉“接訴”的要求和流程以便做出快速而準確的反應；還應該有對平臺收集的數據進行科學分析和深度挖掘的能力，以便為群眾提供精準服務，為政府部門提供合理科學的管理建議；做好“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的智慧大腦?！陡母镆庖姟诽岢?，要加大培訓力度，將“接訴即辦”納入各級黨校（行政學院）培訓重要內容。但目前熱線平臺的接線員基本上屬于勞務派遣人員，納入加大培訓力度的人員是否包括12345熱線平臺的接線員尚有待觀察。他們的業務能力非常重要，因為在“接訴即辦”的工作中，坐席接線員的業務素質和交流溝通能力會影響訴求人的主觀感受、會影響訴求問題的處理等后續事宜，畢竟這是“接訴即辦”流程的第一關。有關工作人員對市民來電進行“資訊”和“訴求”的分類是否合適也非常關鍵，“訴求類”電話一旦被不恰當歸入“資訊類”就會被排除在流程之外，就會成為潛在的“未訴”問題。訴求的“分揀派發”，以及“簽收響應”流程中的“工單判別”也對相關人員素質提出了一定要求，他們都是“未訴即辦”工作中相當重要的“人”的因素?？傊?，只有實現人與技術平臺的良性互動，依托智慧化管理和服務的“接訴即辦”才能更加精準也更有溫度。