我國社會救助的四個重要轉變

李衛東

1997年國務院決定建立城市低保制度，拉開了全國社會救助體系改革的序幕；2012年黨的十八大報告指出“新型社會救助體系基本形成”，并要求“完善社會救助體系”，標志著我國社會救助體系從建立階段進入完善階段。在完善社會救助體系過程中，全國各地不斷探索和試點。2020年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》（簡稱《意見》），體現出這一時期的探索。縱觀這一時期我國的社會救助，主要呈現出四個重要轉變。

一、從學習型社會救助向學習創新型社會救助的轉變

（一）社會救助的學習型道路

新中國成立后至20世紀90年代，我國社會救助體系與傳統的計劃經濟體制相適應。1992年黨的十四大決定建立社會主義市場經濟，其后隨著國有企業改革的深化，傳統的救助模式再也不能保障城市困難群體的基本生活，迫切需要建立新的社會救助體系。為此，1993年上海開始建立城市低保制度，1997年國務院印發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立城市低保，低保制度迅速在全國推開。其后，就業救助、醫療救助、住房救助、農村低保、教育救助以及流浪乞討人員救助等制度也逐步建立起來。

我國新型社會救助體系的建立，較多地借鑒了發達國家經驗：一是從低保項目看，該項目起源于上海，而上海的低保則學習了發達國家的經驗。低保作為以家計調查為基礎、以貧困線為衡量標準的救助項目，起源于英國并為大多數發達國家采用，如英國的收入支持項目，法國的積極就業團結收入補助金（RSA，2008年替代RMI），美國的補充營養項目（SNAP）等。二是從體系上看，2014年國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，界定我國新型社會救助體系包括低保、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助8個項目，大致分為基本生活救助、專項救助和急難性救助三個方面，與世界許多發達國家社會救助體系框架有著高度的相似性。如美國，除補充營養項目外，還有醫療救助、最低收入補充保障、住房救助以及貧困家庭臨時救助等。三是從方法上看，我國社會救助對象認定采取個人申請和家計調查相結合，低保標準制定采取菜籃子法、恩格爾系數法、消費支出比例法等，主要是學習發達國家經驗的結果。

（二）向學習創新型社會救助轉變

借鑒發達國家經驗有助于我國迅速建立新型社會救助體系，但負面影響也很明顯。發達國家社會救助面臨的問題在我國也同樣存在，如“救助依賴”“懸崖效應”等問題；一些在發達國家比較適應、問題較少的政策，在我國許多地區特別是許多農村地區則“水土不服”，如傳統的以家計調查為基礎的低保，成本高而且瞄準難，繼續照搬模仿發達國家經驗已無法解決我國社會救助中存在的現實問題。近些年來，我國社會救助逐步向學習創新型轉變。

1.更加重視研究發展中國家經驗。我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，基于這一國情，應更加重視研究借鑒發展中國家社會救助實踐，政府和學界對此共識日益增多。2013年以來，我國政府多次派員參加世界銀行組織的社會救助南南合作論壇，交流學習發展中國家經驗；2015年民政部與世界銀行在北京聯合主辦了全球社會救助南南合作論壇，標志著我國學習發展中國家社會救助經驗進入一個新的階段。2014年以來民政部同歐盟聯合開展社會救助合作項目，其中包含了歐盟一些發展中國家的經驗。從中我們學到發展中國家的制度創新和不同的著力點，如有條件和無條件的現金轉移支付、學校免費就餐項目以及提供公益性崗位等。社會救助對象瞄準方法也呈現多樣化，包括人口學法、地理法、傳統家計調查法、代理家計調查法、核對家計調查法、社區評議法和自我認定法以及低收入家庭數據庫等。發展中國家的這些實踐，開拓了政策制定者的視野，許多經驗已為我國所借鑒。

2.更加重視制度創新。我國社會救助的制度創新，既體現在研究領域，也體現在實踐領域。在研究領域，專家學者開展了大量的創新研究，一些專家還選擇部分地區進行實驗。在實踐領域，民政部自2016年以來開展社會救助創新實踐活動，鼓勵各地進行探索，每年都涌現出一批典型案例。創新主要在地方特別是市縣層面展開，創新的領域是全面的，包括社會救助的瞄準、支出性貧困和政府購買服務等。經過多年的創新探索，部分地區的創新上升為全國性制度，《意見》就是最重要的成果體現，提出要建立健全分類分層、城鄉統籌的中國特色社會救助體系，標志著我國社會救助正在走向學習創新型道路。

今后，我國在完善社會救助體系過程中，要繼續走學習創新型道路：一是加強對發展中國家社會救助規律的研究，特別要研究各種制度、方法應用的條件，更好地為我所用；二是繼續鼓勵創新并為地方創新留出空間。

二、從生存型社會救助向發展型社會救助的轉變

（一）生存型社會救助

一般來說，各國救助水平高低主要是由經濟發展水平決定。低收入國家的社會救助通常只滿足生存需求，因而被稱為生存型社會救助；隨著經濟發展水平的提高，國家會逐步把體面的生活、適當分享發展成果作為政策目標，通常被稱為發展型社會救助。從生存型社會救助向發展型社會救助轉變是社會救助發展的基本趨勢。

從20世紀90年代中期到黨的十八大召開，我國經歷了從溫飽向“總體小康”再向“全面小康”過渡。2002年黨的十六大報告提出“這一時期的小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾”的重要判斷，要“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系。各地要根據實際情況合理確定社會保障的標準和水平。”2007年黨的十七大報告提出“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”“絕對貧困現象基本消除”的目標。因此，這一時期社會救助制度理念主要為了解決絕對貧困。

基于以上理念，1999年《城市居民最低生活保障條例》要求，城市低保標準要按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定；2007年國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求農村低保標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。總之都體現了生存型保障的理念。

（二）向發展型社會救助轉變

進入21世紀，我國經濟社會狀況發生了重要變化，與此相適應，黨的十八大報告提出“努力實現居民收入增長和經濟發展同步”的目標。黨的十八屆五中全會提出共享發展的理念。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。在這一背景下，我國社會救助向發展型社會救助轉變的趨勢不斷加強。

1.以發展型理念制定低保標準。2011年民政部會同國家發展改革委、財政部、國家統計局印發《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，指導各地采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法制定低保標準，其中消費支出比例法實際上體現了共享和發展的理念。2012年國務院印發的《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，再次強調這三種方法的使用。2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》要求“最低生活保障標準，根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整”，也體現了發展型社會救助的理念。從各地標準測算方法看，采用“基本生活費用支出法”“恩格爾系數法”等生存型標準方法的省市較少，如北京、上海等；采用“消費支出比例法”等發展型救助標準的相對較多，如遼寧、山東、湖北和廣東等。此外，也有少數省份的低保標準與收入類指標掛鉤，浙江、福建和湖南等省采取最低工資比例法確定低保標準，這些也是發展型救助標準的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格爾系數法的地方，近些年經過多次調整，也逐步失去了原有的生存型救助的特點。《意見》要求，綜合考慮居民人均消費支出或人均可支配收入等因素，合理制定低保標準和特困人員供養標準。這一要求表明發展型救助標準方法的全面推廣。

2.多層次救助體系逐步形成。近些年來，北京、上海和天津等地率先建立了針對低保邊緣群體的低收入保障措施，其后在全國各大城市得到全面推廣。這一制度普遍對低保邊緣戶給予臨時救助、專項救助和醫療救助等。《意見》要求：對不符合低保或特困供養條件的低收入家庭和剛性支出較大導致基本生活出現嚴重困難的家庭，根據實際需要給予相應的醫療、住房、教育和就業等專項社會救助或實施其他必要救助措施。這一要求標志著高于低保標準的低收入制度在全國的全面建立。

3.服務型救助日益發展。在社會救助發展初期階段，其主要任務是滿足最貧困者的最低生活需要，主要是通過物質幫助。近年來，隨著經濟與社會的發展，服務類社會救助日益增多，尤其是在社會融入、心理調適和發展動力等方面。我國許多地方特別是經濟發達地區，大力開展服務救助，如青島市城陽區對困難群體進行心理救助的服務品牌“小橘燈”。上海實行“社會救助顧問”機制，打造由專業社工、街道救助干部、居委會協理員、社區志愿者組成的“社區救助顧問”專業隊伍，針對困難群體，開展上門摸排，進行風險等級評估，再根據評估結果，提供長期服務。《意見》要求，創新社會救助方式，積極發展服務類社會救助，形成“物質+服務”的救助方式，標志著我國社會救助提升到一個新水平。

黨的十九屆五中全會提出，“著力提高低收入群體收入”“加大稅收、社保、轉移支付等調節力度”“居民生活水平差距顯著縮小”等目標，在這些目標之下，逐步提高社會救助水平、完善社會救助體系將是一個長期任務。

三、從快速擴面向精準救助轉變

（一）社會救助的快速擴面

我國新型社會救助體系的建立，一開始就走向了一條高速擴張的道路。首先表現在人數擴張上，城市低保人數1998年底只有184萬人，到2003年底已增加到2300萬人左右，5年增長了11.5倍，其后趨于穩定，到2012年底仍保持2100多萬人；農村低保于2007年建立，年底已達到3566萬人，到2010年底已達5228萬人，到2012年底高達5300萬人。其次表現在資金擴張上。1999年全國財政用于城市低保的資金只有15億元，到2012年城市低保補助資金636億元，13年增長了41倍；2007年全國財政用于農村低保的資金只有109億元，到2012年農村低保補助資金690億元，5年增長了5倍。2012年兩項低保資金合計達到1320多億元。隨著低保的急劇擴張，低保對象認定不準的問題暴露越來越多，特別是低保工作中存在著人情保、關系保等現象。對此，2012年國務院印發了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，這是我國完善社會救助體系的重要里程碑，標志著我國社會救助的發展方式由快速擴面向精準救助轉變。

（二）向精準救助轉變

2012年以來，我國在精準救助方面采取了許多措施，建立了一些具有關鍵意義的新機制。

1.建立社會救助申請家庭收入核對機制。無論城市低保還是農村低保，由于收入多元化和財產多元化，僅靠入戶調查、鄰里訪問和信函索證等傳統手段越來越難以獲取準確信息。因此，我國開始建立多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，通過信息系統獲取救助申請人的機動車、就業、住房、存款和證券等方面的信息。2013年民政部成立了低收入家庭認定指導中心，推動全國核對工作。目前，我國已經建立了從部到省再到市縣的核對機構和核對機制，為精準救助提供了有力保障。

2.采取替代性家計調查方法。低保制度建立之初，一些地區在計算有勞動力的家庭收入時采取了“虛擬收入”的辦法，實際上就是一種替代性家計調查。但從國家層面，探索建立替代性家計調查方法始于2015年3月民政部等部門印發的《關于進一步加強農村最低生活保障申請家庭經濟狀況核查工作的意見》，對外出務工人員以及農產品經營收入，提出了替代性的計算辦法。其后替代性家計調查辦法在全國農村低保實踐中得以推廣。許多地方進行了更為大膽的探索，山東省金鄉縣、甘肅省會寧縣等地方探索實行積分制確定低保對象，都是替代性家計調查的探索。

3.探索建立低收入家庭數據庫。當前我國的精準救助重點是解決錯保多保問題，但對漏保問題缺乏有效的發現機制。近年來發展中國家解決漏保問題的有效辦法是建立低收入家庭數據庫，一般是先開展調查，建立低收入家庭數據庫，然后向相關部門推送可能符合各個社會救助項目條件的名單。到2015年已有21個發展中國家建立了低收入家庭數據庫，還有26個國家正在建設。我國已有一些地方開始了探索，如山東省肥城市按全市總人口8%的比例采集困難家庭數據信息，建立了覆蓋城鄉的困難群眾數據庫，并科學歸口分類，方便各救助部門使用平臺，主動發現救助對象。這些探索對于我國全面建立主動發現救助對象機制、防止漏保提供了經驗。

4.加強救助準確率的績效評價。從2015年起，民政部和財政部每年都對各省低保工作進行績效評價，其中低保對象錯保率以及補差水平的準確性是重要評價內容。許多省份也對地市的救助精準性進行考評。經過多年的努力，我國低保人數無序擴張的勢頭得到抑制，2019年底，我國的低保人數減少到4316萬人。《意見》要求，要完善體制機制，運用現代信息技術推進救助信息聚合、救助資源統籌、救助效率提升，實現精準救助、高效救助。因此，繼續推進粗放式救助向精準救助轉變是一個長期任務。

四、從傳統手段為主向信息化手段為主轉變

（一）以傳統手段為主

社會救助的程序包括申請、審核、審批和發放四個環節。在傳統手段條件下，困難家庭要到經辦機構咨詢政策，提出申請，填寫各種表格，遞交各種紙質材料，容易出現多次補材料才能完成申請的情況，辦理不夠便捷、高效，同時還需要每個家庭成員授權，家庭成員在外地的，授權就存在很多不便。在審核環節，鄉鎮人民政府、街道辦事處要通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證和群眾評議等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在村、社區公示后報縣級人民政府民政部門審批。在發放環節，救助對象要到經辦機構領取現金或者經辦人員到家里發放現金。在管理上，社會救助的統計、監測和評估皆通過手工，費時費力，管理創新成本很高。

在傳統手段條件下，社會救助有兩大困擾一直難以得到有效解決：一是基層社會救助工作人員少，人員編制不能滿足需要。二是社會救助家計調查難，農村低保錯保問題突出。

20世紀90年代后期到21世紀初，各級社會救助部門已在經辦中應用計算機，但當時皆是單機運行或單機與網絡并用，業務應用較窄。2007年民政部開始啟動建設全國統一的“低保信息系統”，以實現社會救助經辦、統計和監測的自動化，但到2012年尚未完成驗收。

（二）向信息化手段為主轉變

黨的十八大以來，我國更加重視信息化建設，“十三五”規劃綱要、黨的十八屆五中全會、黨的十九大，都對“互聯網+”行動計劃、大數據戰略、網絡強國戰略作了部署。民政部也制定了民政信息化中長期規劃，成立了網絡和信息化領導小組，在此背景下，我國社會救助管理經辦工作加速向信息化手段為主轉變。

1.申請。該環節以方便群眾為原則，其中具有關鍵意義的是遠程申請和授權。2019年12月，云南省民政核對機構上線“一部手機辦事通”App，困難群眾只需要注冊開通“一部手機辦事通”App賬號，按照操作指南，通過申請人身份信息實時驗證、申請信息在線填寫、家庭經濟狀況核對在線授權、證明材料即時上傳，就可以完成低保線上申請。2020年1月，廣東省民政核對機構依托公安機關大數據進行“人臉識別”，確保申請人本人實名申請社會救助，同時依托廣東省電子證照系統，減少戶口本、身份證等材料提交，并以電子簽名取代當面手簽，生成電子授權書，在外家庭成員也能一起進行電子簽名。2020年新冠肺炎疫情的暴發大大加速了遠程申請和授權的進程，江西、天津等省市都采用了遠程申請和授權措施。遠程申請和授權的應用，確保了各地在疫情期間對困難群眾及時實施救助，成為社會救助信息化的經典案例。

2.審核。這是社會救助最為費事費力費神的環節。2006年12月，上海率先探索建立居民經濟狀況核對新機制，用信息化手段對申請政府救助的家庭經濟狀況進行核對。2008年12月，上海市居民經濟狀況核對中心成立，這是全國首個居民經濟狀況核對機構。2012年國務院印發《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，要求在強化傳統調查手段基礎上，建立多層次、信息共享的經濟狀況核對機制。按照國務院要求，民政部成立了低收入家庭認定指導中心，指導和推動全國信息化核對工作。目前，我國信息化核對機制建設基本形成全國一張網，成為家計調查的主要手段。傳統的家計調查方法如入戶調查、信函索證和民主評議等也呈現淡出的趨勢，政府的管理成本大大下降。

3.發放。2012年財政部會同民政部印發資金管理辦法，要求城鄉低保資金原則上實行社會化發放，通過銀行、信用社等代理金融機構，直接發放到戶。低保金發放的社會化，是社會救助經辦中最早實現信息化的環節，對方便低保戶、減少手工發放可能產生的問題具有重要意義。

4.宏觀管理。2012年以來，民政部“低保信息系統”一期建設加快，2014年9月正式驗收并在許多地方投入使用，標志著低保信息系統“全國一張網”初步形成，為我國宏觀管理提供統計、監測和評估等功能。

《意見》對社會救助信息化提出許多新的要求：加強社會救助信息化，完善社會救助資源庫。推動社會救助服務向移動端延伸，為困難群眾提供方便快捷服務。這些要求，就是要加快社會救助信息化，進一步促進服務管理轉型升級。

注釋：

①民政部低收入家庭認定指導中心與世界銀行聯合開展的“國外社會救助瞄準機制研究”就是這一領域的代表性成果。

②低保制度建立之初，考慮下崗職工多在非正規部門從事靈活就業，收入難以調查，因此采取了“虛擬收入”的辦法，即只要有勞動能力，就認定為有收入，按照一定的標準如當地最低工資標準認定為實際收入。但由于擔心產生漏保，這一方法最終沒有得到國家層面的推廣。