國際農藥殘留一律限量研究及對我國一律限量制定的建議

朱光艷　樸秀英　廖先駿等

中圖分類號：S436.67 文獻標識碼：A DOI：10.16688/j.zwbh.2020190

農藥最大殘留限量標準指在食品或農產品內部或表面法定允許的農藥最大濃度，以每千克食品或農產品中農藥殘留的毫克數表示（mg/kg）。農藥最大殘留限量標準事關農產品質量安全、國民健康和國際貿易公平。我國重視農產品中農藥最大殘留限量標準的制定，自20世紀九十年代起開始該項工作。《食品安全法》的頒布進一步加快了食品中農藥最大殘留限量標準制定速度，目前發布的《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》（GB2763—2019）中，制定了483種農藥的7107項限量，基本覆蓋了我國批準使用的常用農藥和居民日常消費的主要農產品。

雖然我國農藥殘留限量標準制定工作已取得很大進展，但與發達國家的限量標準相比，限量標準數量少，標準體系尚未完善。尤其針對進口農產品或我國尚未批準登記使用的農藥，限量標準明顯缺失，導致對進口農產品的安全性無法判定。因此，我國亟需加強標準體系建設，保障國內消費農產品監管的有標可依。根據國際經驗，我國可參考發達國家的做法，將一律限量（uniformlimit）納入我國標準體系中。以歐盟限量標準管理模式為例，目前歐盟農藥殘留限量標準達16萬項，其在蘋果上共制定農藥殘留限量487項，其中一律限量358項，占限量總數的73.5%;在荔枝上制定限量標準486項，其中一律限量464項，占95.3%。可見，一律限量已經成為國際組織或國家保證本國消費者安全的一種有效措施，也成為農藥殘留限量標準體系的重要組成部分。

一律限量，也稱一律標準，這一概念始于日本實行的《食品中殘留農用化學品肯定列表制度》（poitivelistsystem），規定了食品中所有農用化學品殘留不得超過規定的最大限量標準，未制定最大限量標準的農用化學品殘留量不得超過0.01mg/kg（一律限量）。日本出臺這一措施，源于其食品60%為進口農產品，當時日本所制定的農藥最大殘留限量中僅涵蓋了已登記的300余種農藥，而世界上通用的農用化學品近700種，日本對于進口食品中所含有的未在本國登記的農藥殘留量缺少監管措施。另外，日本國內也存在農產品生產過程中使用未登記農藥的問題，導致消費者對本國食品安全缺乏信任。為此，日本于2002年成立直屬內閣的食品安全委員會，農林水產省修改了農藥取締法，加強對未登記農藥的取締和處罰。厚生勞動省于2003年修訂了食品衛生法，于2005年正式實施肯定列表制度。實施肯定列表后，食品中農藥最大殘留限量從9321項增至5萬多項，實現了對食品上所有農用化學品的全面管理。此后，多個國家或國際組織也制定了本國或本地區的一律限量，制定一律限量成為國家保證消費者食品安全的主要手段，也成為農藥殘留限量標準體系中的有益補充。

我國十分重視農藥殘留標準體系建設，農業農村部提出《加快完善我國農藥殘留標準體系的工作方案（2015年-2020年）》，工作目標為我國將逐步建立由正式限量、臨時限量、進口限量、一律限量構成的限量標準體系，數量將達到1萬項。其中，一律限量是限量標準體系中不可缺少的一部分，我國將借鑒歐盟、日本等國的做法，在尚未登記使用的農藥上逐步制定一律限量標準。

1國外機構及組織建立一律限量政策及實施

日本實行的一律限量制度中一律限量的值一般為0.0.1mg/kg，每日允許攝入量（ADI）特別低（即小于0.03μg/kgbw）的農藥限量值為不得檢出，而對分析方法定量限（LOQ）超過0.01mg/kg的農藥按定量限執行;韓國實行的一律限量制度中一律限量值均為0.01mg/kg;歐盟規定除實行一律限量（0.01mg/kg）外，還實行默認限量制度（default value，0.01、0.02、0.05mg/kg）;美國和加拿大雖未制定一律限量，但法規中對尚未制定限量的農藥實施不得檢出（ND）的要求，其目的與歐盟、日本和韓國的一律限量制度一致，此外，美國還實行零殘留制度（zerotolerDance），與不得檢出要求類似;新西蘭實行的一律限量制度，其限量值為0.1mg/kg。各國實施一律限量政策的情況見表1。

1.1 日本

2005年11月日本厚生勞動省發布497 499號公告，自2006年5月29日起正式施行《食品殘留農用化學品肯定列表制度》。該制度將日本的農用化學品殘留分為5類：1）豁免物質，列為豁免物質的化學品通常不會對人類健康產生影響，無需制定限量;2）禁用物質，在所有食品中均不得檢出（ND），當殘留分析方法定量限高于0.01mg/kg，限量值按照定量限執行;3）暫定標準，即原來未制定限量，肯定列表實施后日本參考國際食品法典委員會（CodexAlimentariusCommission，CAC）、本國其他限量標準及其他國家標準，暫時制定的農藥最大殘留限量;4）現行標準，即實施肯定列表前已制定的限量，之后可繼續沿用;5）一律標準，即對以上四類未涵蓋的所有農用化學品在所有農產品中的殘留制定的統一標準，其限量值一般為0.01mg/kg，此值是按照每人1.5μg/d的毒理學閾值為基準計算而得到的。

肯定列表中“現行標準”涉及農用化學品63種，農產品食品175種，殘留限量標準2470條;“暫定標準”涉及農用化學品734種，農產品食品264種，暫定限量標準51392條;“禁用物質”為15種;“豁免物質”68種;其他的均為“一律標準”，即食品中農用化學品最大殘留限量不得超過0.01mg/kg。

一律限量是《肯定列表制度》的本質和核心內容，從根本上改變了日本對食品中農用化學品殘留的管理規定，管轄的農用化學品品種和食品種類范圍從有限擴展到無限，彌補了食品中農用化學品殘留管理的漏點，健全了日本對食品中農用化學品殘留限量的管理體系框架。

1.2歐盟

2005年2月23日歐盟頒布了歐洲議會和理事會規定的農藥最大殘留限量法規（EC）No396/2005，該法令為歐盟制定統一農藥最大殘留限量的基本法規。根據該法令，自2008年9 月1日起，歐盟27個成員國實行統一的農產品和食品農藥殘留標準，并統一協調了農藥殘留限量的設定原則。歐盟食品安全局（EuropeanFoodSafetyAuthority，EFSA）按（EC）No178/2002指令負責食品安全評估和管理。歐洲議會和理事會條例（EC）No396/2005中增加了7個附錄，這7個附錄分別為：

附錄Ⅰ：農藥最大殘留限量值（MRLs）所適用的食品和飼料目錄，包括水果、蔬菜、調味料、谷物和

動物產品等315種農產品。

附錄Ⅱ：列出245種農藥最大殘留限量值。

附錄Ⅲ：歐盟暫定農藥最大殘留限量值的清單，包括歐盟協調統一限量過程中所制定的471種農藥的暫定殘留標準。

附錄Ⅳ：由于其低風險而豁免制定最大殘留限量值的52種農藥。

附錄Ⅴ：所有限量值不為0.01mg/kg的農藥默認限量，該限量值包括0.02mg/kg和0.05mg/kg，與殘留分析方法定量限相關。

附錄Ⅵ：加工食品和飼料中農藥殘留的加工系數。

附錄Ⅶ：作為熏蒸劑的農藥名錄。

實施新農藥殘留標準體系后，歐盟農藥殘留限量數量由原來的3.9萬多個增加到11.8萬多個，至今其限量已達16萬多個，其中多數為默認限量。

1.3 美國

美國農藥登記與MRLs標準的制定由美國環境保護局（USEPA）負責，目前已有415種農藥上4萬多項最大殘留限量。其限量多數為在美國取得登記的農藥，按照聯邦法規法典（CFR）要求提供相關資料而制定，其他包括農藥在各州登記時所制定的限量、臨時限量、進口限量和再殘留限量等，還列出了豁免物質或無需制定限量的農藥清單。

美國并未制定默認限量（defaultMRL），但規定農產品中農藥殘留量應低于相應的限量值，否則，可判定為違法。此外，美國對部分農藥實施零殘留（zerotolerance）制度，即“不得檢出”，美國一般在檢測中使用0.1mg/kg作為判定標準。

1.4 加拿大

加拿大農藥殘留限量標準由加拿大衛生部下屬有害生物管理局（PMRA）負責制定，加拿大食品藥品法規（FDR）規定，除已制定食品中農藥最大殘留限量的農藥，食品中其他農藥殘留限量均執行一律標準，限量值為0.1 mg/kg。如農藥殘留量超過0.1mg/kg，此農產品定義為偽劣產品禁止銷售。加拿大將一律限量設定為0.1mg/kg，其主要原因為20 世紀70 年代所使用的分析方法的定量限（LOQ）多為0.1mg/kg。有害生物管理局（PMRA）于2003年1月建議取消0.1mg/kg的一律限量，而制定相應的限量和進口限量，但截至目前，該數值尚未修改。

1.5 新西蘭

新西蘭的農藥登記和限量標準的制定由其食品安全局負責，新西蘭有兩個農藥最大殘留限量系統，分別針對國內產品和進口產品。新西蘭目前共制定針對國內農產品的282種農藥上約1200項限量，以及豁免物質名單。對尚未制定限量的農藥，執行一律標準，即限量為0.1mg/kg。進口產品的最大殘留限量由澳大利亞新西蘭食品安全局（FSANZ）制定。

1.6 韓國

2015年韓國食藥廳頒布了由國會批準的《農藥肯定列表制度》（PositiveListSystemofPesticide，PLS）。文件稱韓國自2016年12月31日開始實施農藥殘留肯定列表制度，即對韓國未制定農藥最大殘留限量的農藥/農產品，采用統一殘留限量標準0.01mg/kg，適用范圍為水果、堅果及種子、熱帶和亞熱帶水果。自2019年1月1日開始，其適用范圍擴大到所有農產品。

韓國實施肯定列表制度后，將涉及韓國植物源農產品12 大類19 個亞組共328 個，加上原有的7941項限量，理論上韓國的植物源農產品上最大殘留限量將達到16萬項，但由于部分農藥所使用的農作物范圍有限，以及原限量中部分為組限量，預計其實施肯定列表后限量總數為10萬以上，90%以上為一律限量。

2 我國農藥最大殘留限量標準體系現狀及面臨的問題

根據《食品安全法》，農藥最大殘留限量是我國食品安全標準的重要組成，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準，因此GB2763是我國食品中農藥殘留限量的唯一國家標準。目前發布的《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》（GB2763—2019）中，所制定的7107項限量基本來源為：我國農藥登記殘留試驗數據1800余項、對過去國行標的轉化1800余項、轉化CAC限量3000多項，以及禁限用農藥限量180余項。目前限量，所涉及的農藥種類483種，豁免制定農藥44種，低風險生物類農藥近100種，針對非食用作物的農藥50多種。所覆蓋的食品種類286種，距離我國實際生產和消費的食品種類還有差距。針對進口食品的限量目前尚未制定標準，給進口食品、農產品的監管帶來難度。

我國食品中農藥最大殘留限量是針對所有在中國銷售的食品，進口食品如需在我國銷售，其中農藥殘留量也應符合我國食品安全國家標準。但目前由于缺少相關標準，導致執法部門在抽檢過程中無法判定。一直以來，我國農產品以出口為主，因此研究國外實施技術性貿易措施對農產品出口影響居多，但隨著我國經濟發展，農產品進口增長迅猛，已超過了出口。根據農業農村部發布的信息，2018年我國農產品進出口額2168.1億美元，其中，出口797.1億美元，增5.5%;進口1371.0億美元，增8.9%;貿易逆差573.8億美元，增14.0%[20]。我國農產品進口額已高于出口額，對進口農產品中農藥殘留進行監管已是我國政府亟需解決的問題。

3關于建立我國一律限量制度的建議

制定一律限量，可有效解決我國食品、農產品中農藥最大殘留限量標準體系不完善的問題。我國農藥企業登記的農藥多集中于大宗作物，大宗作物上相關農藥殘留資料比較齊全，所制定的殘留限量較多。針對小宗作物，我國已出臺系列舉措逐步解決農藥登記與限量制定的問題。因此農藥一旦在作物上登記后，我國會制定相應的限量，保障監管時有標可依。而對于進口農產品或我國尚未登記使用的農藥，建議盡快制定一律限量，以保證我國對食品農產品中農藥殘留實行全方位監管。

關于一律限量的制定，建議不要簡單采用歐盟等發達國家的做法。我國農業生產和農藥使用情況與歐美等發達國家不同，農業依然多為家庭式經營，產業組織化程度仍較低。由于生產單位小，管理水平參差不齊，農藥使用規范、農藥經營和使用者的法律意識、農藥使用記錄等制度均與《農藥管理條例》的要求有較大差距，導致現階段我國仍處于食品安全風險隱患凸顯和食品安全事件多發期，如我國采取類似歐盟的做法，設置一個統一數值的默認限量，容易引發公眾對我國農產品質量安全恐慌。綜合分析國外制定一律限量的情況，發現日本、歐盟等農產品依靠進口的國家，制定一律限量，主要是為解決進口農產品中農藥殘留“無標可依”的狀況，這有利于平復公眾對進口農產品質量的質疑。而我國農產品貿易中進出口均占較大比重，一律限量的設置，應充分考慮農藥使用實際和各國膳食消費結構差異，合理設置適合我國國情的限量指標。

首先，針對未在我國取得登記，且CAC尚未制定限量的農藥，可以根據農藥檢測方法的定量限設置統一指標的一律限量，以對進口農產品中的農藥殘留進行監管，保護我國消費者健康。其次，針對我國已有登記的農藥，盡管其不在我國生產的農產品上使用，但可能在國外登記作物上使用，可設置一律限量，保證我國相關部門在對進口農產品監管時有標可判。同時，要建立相應制度使一律限量政策與其他政策相銜接，一律限量可以轉化為其他限量。當制定一律限量后，如有國外企業申請制定進口限量或當農藥在國內取得登記后，應依據殘留數據，對限量值進行修訂。同時還應注意配套分析方法標準的制定，農藥殘留限量標準體系中還包括相關分析方法標準，限量標準的監管依靠法定檢測方法來實現。目前由于法定分析方法標準的不足，導致執法存在困難。為此，我國近年來加大農藥殘留分析方法標準制定的力度，目前《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》（GB2763—2019）配套檢測方法標準已達100多項，隨著我國標準體系建設的不斷推進，我國全方位的農藥殘留標準體系構建為時不遠。