關于水利行業(yè)實施“揭榜掛帥”制的思考

文/高依旻（1.水利部科技推廣中心；2.河海大學圖書館）

在2016 年4 月19 日召開的網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出：“要在科研投入上集中力量辦大事、積極推動核心技術成果轉(zhuǎn)化，推動強強聯(lián)合、協(xié)同攻關，探索組建產(chǎn)學研用聯(lián)盟。可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”2020 年政府工作報告明確提出“實行重點項目攻關‘揭榜掛帥’，誰能干就讓誰干”。

由新中國建國之初，李四光、錢三強等海歸專家掛帥科研攻關，再到21 世紀多個團隊“揭榜”，沿著多條技術路線加速新冠疫苗研發(fā)，“揭榜掛帥”為我國圍繞關鍵核心技術集中攻關和突破“卡脖子”問題建立一套選賢任能、讓能者脫穎而出的體制機制提供了根本遵循。

具體到水利行業(yè)，水利科技創(chuàng)新同樣存在亟須解決的應用問題。拓展科技項目的組織方式，探索“揭榜掛帥”如何在水利科技中應用，是水利科技工作面臨的任務。

一、“揭榜掛帥”的理論來源

早在春秋戰(zhàn)國期間，官府通過物質(zhì)獎勵來讓民間百姓協(xié)助自己達到某種目的，即為“懸賞”。例如商鞅在城南立木，賞賜給搬運木頭的人十金。袁紹在討伐曹操的檄文當中就明確指出：“其得操首爾，封五千戶侯，賞錢五千萬。”

在國外，“揭榜掛帥”被稱為“科技懸賞”。據(jù)記載，早在1567 年，西班牙王室為尋求測度海上經(jīng)度的方法而嘗試設置獎項；1714 年英國政府再次設立經(jīng)度獎（British Longitude Prize），由英國人John Harison 設計出的航海鐘得以解決。學術界普遍將1714 年英國政府設立的經(jīng)度獎作為第一屆科技懸賞獎。之后的300 多年間，科技懸賞獎作為政府主要的科研資助方式，在多個國家中被大量使用，包括美國、英國、德國和法國等；其涉及的領域囊括航空、航海、生物、醫(yī)藥、機械、化學和農(nóng)業(yè)等多個科學技術領域。其因突出問題導向、不設門檻、機會均等、唯成果兌獎等優(yōu)點，被越來越多的發(fā)達國家所認可并采納。制藥企業(yè)默克公司自2000 年起開啟了開放創(chuàng)新之路。正是因為深刻認識到了在全世界的生物醫(yī)學研究中，默克只占了1%，為了利用另外的99%，默克把科技創(chuàng)新的主體擴展到外部。

“揭榜掛帥”在國內(nèi)外早有應用，其理論來源則可追溯到社會化生產(chǎn)導致周期性經(jīng)濟危機的時候。凱恩斯提出“大蕭條”理論，認為經(jīng)濟危機是社會化生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律，不可避免。熊彼特則提出國家經(jīng)濟增長的核心是創(chuàng)新，即企業(yè)家不斷地對生產(chǎn)要素重新組合而形成的“創(chuàng)造性變革”，創(chuàng)新是應對經(jīng)濟危機的根本對策。

熊彼特提出的創(chuàng)新，局限于企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新。馮·希伯爾教授則于1988 年提出民主化創(chuàng)新和用戶創(chuàng)新理論，打破了單一創(chuàng)新來源，提出了多元化創(chuàng)新。以馮·希伯爾為代表的后熊彼特主義的核心要義是，必須把對創(chuàng)新主體從生產(chǎn)者及其周邊群體擴展到廣泛的社會群體。

在馮·希伯爾的研究啟發(fā)下，加州大學伯克利分校的亨利·切絲布魯夫教授提出了開放式創(chuàng)新的概念和創(chuàng)新范式。開放式創(chuàng)新強調(diào)企業(yè)同時利用內(nèi)部和外部的創(chuàng)新資源實現(xiàn)技術創(chuàng)新過程，形成要素資源相互補充的企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。這是“揭榜掛帥”的理論來源。

科技包括科學和技術，既可以是通過研究科學理論延伸到解決問題，即面向基礎的研究；也可以是通過研究現(xiàn)有的問題，凝練成理論，即面向應用的研究。我國科技成果中能夠真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)化落地的比例很低，給社會科技與經(jīng)濟發(fā)展都造成了重大阻礙。“揭榜掛帥”明確解決“卡脖子”問題，直接從需求入手，是對傳統(tǒng)科技項目“申報制”的一種補充。

“揭榜掛帥”正是創(chuàng)新主體為廣泛的社會群體的開放創(chuàng)新機制。“榜”就是企業(yè)或社會的客觀需求，通過張榜，提高了科技創(chuàng)新的針對性、精確性和時效性，實現(xiàn)了通過需求倒逼科技創(chuàng)新。“帥”就是組織內(nèi)外能夠解決問題或者突破核心技術的關鍵人才，體現(xiàn)了新的選才思想。

二、“揭榜掛帥”的特點

相比較傳統(tǒng)的項目申報制，“揭榜掛帥”以突破核心技術為目的，在多方面與傳統(tǒng)申報制不同，主要體現(xiàn)在以下幾點。

1.不設門檻

申報制對項目負責人、團隊成員，甚至申報單位都有具體的要求。因此申報制下，科技項目是在一定范圍內(nèi)，向具備特定資質(zhì)的單位發(fā)布信息。

“揭榜掛帥”制的核心是“誰能干讓誰干”，不設門檻。科技項目在更大范圍內(nèi)公布，讓更多掌握核心技術和具備相應研究能力的單位和個人（用戶）獲取公平競爭的機會。

“揭榜掛帥”，可以實現(xiàn)研究課題的公開競標，以市場“賽馬機制”選取或整合最好的標的及方案，交由不同的團隊獨立或聯(lián)合攻關，實現(xiàn)創(chuàng)新價值最大化。“揭榜掛帥”可以更開放的視野、更廣闊的胸懷，激發(fā)全球、全社會、全員科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能動性，調(diào)動最有智慧、最有能力的人的積極性，加快關鍵核心技術的突破。在大范圍內(nèi)公開信息需要付出更多精力和經(jīng)費，也會引起社會反響，因此，“揭榜掛帥”應用貴在精而不在多。

2.目標明確

科學技術研究一般有從理論研究到實踐應用，也有從實踐應用提升到理論研究。理論研究往往需要發(fā)散思維，尋找新的關聯(lián)和規(guī)律；而技術應用則以問題為導向，結(jié)果明確。“榜”的設立應有明確目標，清晰考核指標。

申報制一般是一個項目按規(guī)定的技術路線，完成規(guī)定動作，論文、報告完成后匆匆結(jié)題。由于一切按預期實現(xiàn)，在實踐中創(chuàng)新程度不高。其考核也是過程管理，對整個研究過程進行把控。“揭榜掛帥”變過程管理為結(jié)果管理，重點對結(jié)果考核，中間過程可以由揭榜方自主確定。揭榜方可以根據(jù)研究情況修改研究方法和技術路線，為創(chuàng)新的不可預測性提供了支持。這盡管給了揭榜者自主創(chuàng)新權(quán)，減少束縛，符合科技創(chuàng)新的特征，但是存在失敗的可能性。實行結(jié)果管理，帶來創(chuàng)新的同時也導致不可預測性增加,風險較大。因此“揭榜掛帥”的發(fā)榜方需要承擔一定風險。這也體現(xiàn)了對科技研究的容錯性。

3. 最終用戶有一定決定權(quán)

傳統(tǒng)的申報制已經(jīng)實施多年，形成了一套避免人為因素，相對完善的流程。科技項目申報后，由科技管理部門形式審查之后，專家網(wǎng)評，會評，然后發(fā)布結(jié)果。專家多由科研院所、高校的學者構(gòu)成，項目申報書已形成一定的套路。評議過程中，注重申報人的職稱、經(jīng)歷和前期成果等要素。在上述模式下中標的科技人員往往更擅長寫申報書，而非對項目內(nèi)容的認識更清晰、更透徹。

“揭榜掛帥”的評議將最終用戶意見作為重要考量。其評議過程不以申報人、前期成果為重，而是以方法、思路為重，也就是體現(xiàn)了“英雄不論出處”。

4. 項目申報和獎勵統(tǒng)一

傳統(tǒng)的申報制下，申報項目和評獎是不同的環(huán)節(jié)。首先申報項目，然后研究，獲得成果，再報獎。而“揭榜掛帥”是兩個階段合二為一，以成果兌獎。

當面向人民生活健康等迫切需求時，“揭榜掛帥”的優(yōu)勢凸顯。因為申報制需要科技人員寫繁雜的項目申請書，導致研究開始前就耗費了很多科技人員的精力和時間。例如新冠疫情開始，能夠解決疫情，研制出疫苗就是與時間賽跑，早些成功就可以減少感染人群。“揭榜掛帥”免去了煩瑣的申報過程，使得疫苗研制工作得以迅速進行。

5. 資金使用效率提高

從競爭拿項目到競爭出成果，“揭榜掛帥”唯成果兌獎，經(jīng)費給成果最快最好的科研團隊。關注重點從立項“入口”競爭移到產(chǎn)出“出口”競爭。減少了申報制下人為干預的因素，成果兌現(xiàn)獎勵，提高資金使用效率。同時，申報制下，“打醬油的錢不能買醋”。“揭榜掛帥”則給一筆啟動經(jīng)費，不拘用處，避免考慮編制各種預算，以及預算與實際不符合的問題。

上述特點表明“揭榜掛帥”的應用適合于具有很強的創(chuàng)新特征、目標明確、考核指標清晰，且目前該領域科研團隊并沒有成熟的研究思路的科技項目，如“卡脖子”項目等。

三、“揭榜掛帥” 在水利領域應用中需要注意的問題

面對國家高質(zhì)量發(fā)展和科技強國建設新要求，踐行新時代治水思路，水利科技創(chuàng)新仍存在亟須解決的突出問題。“卡脖子”的重大水利科技難題有：主要水利商業(yè)化軟件和部分裝備設備及核心部件、關鍵核心技術；水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領域相關儀器設備及軟件等。水資源管理、水生態(tài)環(huán)境保護與修復、防洪抗旱、水利工程建設與運行、農(nóng)村水利水電、河湖治理、水土保持等重點領域，工程技術均有待創(chuàng)新突破。上述研究應用導向鮮明，最終用戶明確，符合“揭榜掛帥”的應用原則。水利行業(yè)應用“揭榜掛帥”的大致流程和重點環(huán)節(jié)需要注意如下內(nèi)容。

1.“揭榜掛帥”流程

“揭榜掛帥”首先是確定榜單，即收集用戶的需求以及“揭榜”的經(jīng)費；然后由科技管理部門篩選榜單，經(jīng)過由專家和用戶共同組成的評議組評議后發(fā)榜；匯總每個需求的揭榜者，由評議組審核，必要時舉行答辯會，明確合格的揭榜者；與揭榜者簽訂“軍令狀”；研究經(jīng)費比較高時，測算基本的研究成本，作為啟動經(jīng)費發(fā)放給揭榜者；結(jié)果評議，頒獎，如果研究過程比較長，那么可以設置里程碑節(jié)點并給予考核。

2. “發(fā)榜方”的確定

“揭榜掛帥”一般需要大范圍內(nèi)告知，發(fā)榜者一般需要有廣泛的知名度、社會信用或者行政職能，還要能監(jiān)管“揭榜掛帥”的實施過程，公正客觀地做出評估。政府科技管理部門是比較具備條件的張榜者。然而政府是管理者，具體科技需求的提出往往不在政府的職責范圍內(nèi)。因此科技需求需要由企業(yè)等需求單位提出，政府可以作為第三方進行張榜和監(jiān)管。

習近平總書記提出科技工作者應面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康。政府是行政主體，作為國家管理的執(zhí)行機關，有責任引導和支持“四個面向”。因此，如果涉及國計民生的大事，政府則有責任張榜并用國家經(jīng)費實行獎勵，如“新冠疫情”。一部治國史就是一部水利史，水安全保障涉及國計民生的重大問題。因此部分重大水利難題可以通過行政機關進行“揭榜掛帥”。

另外，政府在張榜的時候需要考慮榜單的內(nèi)容適宜在什么范圍內(nèi)公開。如果涉及敏感領域，則不宜向公眾公開，可以通過政府渠道向科研院所傳達榜單，同時做好保密工作。

3.“榜單”的選擇

一個張榜的科技項目，存在四種可能性。

（1）沒有人揭榜。這表明無人敢于嘗試，可能是目標過高，或者時間緊張，費用不足等。需要調(diào)整“榜單”。

（2）有一方揭榜。如果揭榜方符合基本條件，那么“榜單”就比較合適。

（3）揭榜方為多個，但在一定范圍內(nèi)。可以選擇如下3 種措施。①由專家組和用戶從多方中確定一方來承擔任務。利處在于揭榜方明確，責權(quán)利清晰；弊端在于有點類似押寶，揭榜方的選擇程序類似于申報制，不能凸顯”揭榜掛帥”的意義。②從多方中選擇一方為主，其他為輔，分解任務，相互配合共同完成任務。利處是協(xié)同多方力量；其弊端是配合情況未知，容易出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。水利行業(yè)的科研院所多屬行政機構(gòu)歸口管理，在需要相互協(xié)調(diào)完成時，還需要考慮協(xié)調(diào)其行政關系。③對揭榜方數(shù)量的限制。通過對揭榜方案的評比，允許一定數(shù)量的入圍主體開展平行研究。給予若干揭榜方啟動經(jīng)費，誰先完成任務，誰獲得后續(xù)獎勵。利處是產(chǎn)生競爭關系，賞罰分明；弊端是容易走向“唯成果論”的極端，只對最佳解決方案進行獎勵和支持，導致其他參與者重復勞動而無所獲，容易戳傷參與者的積極性。其次，對成果的評定流于形式，特別是在入圍主體只有一個時，更容易產(chǎn)生松懈的評審流程。最后，與之相反的是，成果評審過于嚴苛、機械，導致揭榜失敗率過高，資源無端浪費。總的來說，方案比拼和成果比拼各有一定的缺陷，平衡好兩者在揭榜制中的運用才是關鍵，這既是揭榜制實踐中的挑戰(zhàn)，也是研究中的難點。

（4）揭榜方過多。有可能是項目的創(chuàng)新技術不強，不合適“揭榜掛帥”。為避免這樣的現(xiàn)象, 可以采取首先調(diào)研相關領域的科研團隊，是否有比較成熟的研究方法。如果有，且比較可行，那么就不適合采用“揭榜掛帥”形式。

圍繞最終用戶的重大實際需求，榜單應由最終用戶和應用技術研究人員、基礎理論研究人員密切溝通，進一步“打磨”細化形成。每項榜單都明確擬解決的關鍵實際問題、具體應用場景、最終用戶和核心考核指標等。

4.“揭榜方”的確定

中南財經(jīng)政法大學的曾婧婧在對198 份政策文件進行梳理之后，發(fā)現(xiàn)大部分實施的揭榜制都將揭榜方限定為企業(yè)、高校和科研院所等法人單位，或者是由多個單位組成的聯(lián)合體；而只有少數(shù)揭榜制將其范圍擴展到科研團隊和自然人。這種差異體現(xiàn)出揭榜制在實施中根據(jù)不同地區(qū)和不同目標的具體運用。水利領域的揭榜方可以是事業(yè)單位、設計院等法人單位，也可以是科研團隊，甚至個人。

項目牽頭申報和參與單位無注冊時間要求，項目（課題）負責人無年齡、學歷和職稱要求。可以采用誠信記錄形式，排除一些不誠信的申報單位和個人。

“揭榜”之后,由專家和用戶組成的評議組對揭榜方進行評議, 評議的主要內(nèi)容是揭榜方提出的解決問題的思路。評議組對思路進行可行性分析，必要時組織答辯會，請揭榜方答辯。如果申報人的研究方法以前失敗過，那么允許揭榜方答辯時解說其研究方法與失敗方法的異同點，以便評議人甄別。

如果一方入選，就可以簽“軍令狀”，如果多方入選，可以由評議組確定多方的合作方式：多方齊頭并進，誰先出成果，誰兌獎；或者多方合作，共同承擔任務。

5. “軍令狀”的簽署

“揭榜掛帥”的一個重要的控制手段是簽署“軍令狀”，實行里程碑考核。“軍令狀”不能嚴格到無人敢報，也不能放松要求，使問題懸而不決。科研本身存在不確定性，需要確保不確定性是客觀情況，而非人力疏忽所為。

軍令狀重在壓責任，原則上應包括任務目標、時間節(jié)點、考核場景和要求，對揭榜單位（團隊）的組織實施要求、獎懲舉措等。簽訂軍令狀應包括科技管理機構(gòu)、揭榜單位、揭榜團隊牽頭人和最終用戶。對攻關失敗的任務，要實事求是地分析原因，確屬主觀不努力、疏忽導致攻關失敗的，要嚴肅追責，并納入誠信記錄。

6.風險控制

明確榜單任務資助額度，簡化預算編制。可以在項目啟動時參照預估的成本，給予一定的啟動經(jīng)費。對項目設置里程碑，通過實地勘察、仿真評測、應用環(huán)境檢測等方式開展“里程碑”考核，將最終用戶意見作為重要考量，并視考核情況分階段撥付經(jīng)費，實施不力的將及時叫停。

項目驗收將通過現(xiàn)場驗收、用戶和第三方測評等方式，在約定的應用場景下開展。由科技項目管理單位牽頭實施考核工作，將結(jié)果納入誠信記錄。

如果科技項目的研究過程比較長，需求中途發(fā)生變化，原先的需求不需要了。提出“揭榜掛帥”申請的需求方需要第一時間向管理部門匯報，中止研究，減少損失。然后由科技部門委托第三方進行測評，如果揭榜方盡職盡責地進行科研，那么聯(lián)系是否有其他需求方愿意接手。如果沒有找到需求方，那么已經(jīng)付出的科研費用由需求方承擔，并給予揭榜方一定的補償。

還需要注意避免有揭榜方不負責任，或自己沒有解決思路就揭榜，以阻礙競爭對手產(chǎn)生惡性競爭。因此對“揭榜方”的審查需要謹慎，參考其在業(yè)內(nèi)的口碑，并設立“黑名單”，禁止不良信譽者成為“揭榜方”。

7. 避免與申報制雷同

受到現(xiàn)行科研資助體系的影響，管理者往往采取常規(guī)的方式避免自己承擔決策的責任。名為“揭榜掛帥”，實際上卻使用的是申報制的方式來管理、組織，并未發(fā)揮揭榜制的優(yōu)勢和價值。這一問題不僅是對揭榜制實踐的挑戰(zhàn)，也是未來研究的關鍵，需要對揭榜制與申報制做出區(qū)分，明確揭榜制的核心，以強化管理者對揭榜制的認識。

對揭榜失敗風險的擔憂制約了揭榜制的發(fā)展。目前揭榜制還未在全國完全普及，原因之一便是政府相關部門對揭榜失敗風險的擔憂。一旦揭榜失敗，那么前期所有的投入如何通過國有資產(chǎn)審計？如若提高對揭榜失敗的容忍度，那么如何控制管理中的失范行為？因此，關于揭榜制的風險控制也是實踐中的一大挑戰(zhàn)。

四、結(jié)語

“揭榜掛帥”機制具有較強的創(chuàng)新性與探索性，需要從頂層設計、體系構(gòu)建、制度及政策保障等方面加快配套和細化工作。

揭榜制和申報制是科研資助體系兩類重要機制。相互補充，差異化建設，突出各自的特點，是揭榜制的重點內(nèi)容。申報制已經(jīng)實施多年，經(jīng)過不斷的完善，被廣大科技工作者接受。揭榜制的各個階段需要體現(xiàn)面向應用、亟須解決、突出問題特點，避免走申報制的老路，以防止揭榜制流于形式。