擴大人民有序政治參與 建設開放型人大
——青州市人大探索開展群眾代表工作的實踐與思考

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人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。新時代新形勢新要求，如何更好地通過人民代表大會制度進一步擴大人民有序政治參與，不斷發展人民當家作主，成為擺在各級人大面前的重要課題。近年來，青州市人大常委會突出人民主體地位，提出“建設開放型人大”的工作思路，以推選產生群眾代表為切入點，建立群眾代表參與人大監督閉環機制，深層次多角度擴大人民有序政治參與，取得顯著成效。

一、建立群眾代表參與人大監督閉環機制的時代背景

習近平總書記在黨的十九大報告中，作出了中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾這一重大政治論斷。在滿足物質文化生活基本需要的基礎上，人民要求平等參與、平等發展權利得到充分保障，依法享有廣泛權利和自由，如知情權、參與權、表達權、監督權等等。這就要求必須緊密依據人民生活需要的重大變化，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權利，尊重人民群眾在實踐活動中所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用，不讓保證和支持人民當家作主成為一句口號、一句空話，以滿足人民民主政治生活的需要。

黨的十八大以來，黨中央多次就擴大人民有序政治參與、發展社會主義民主作出部署。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中指出，“從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。習近平總書記強調：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”黨的十九屆四中全會提出，“要堅持完善人民當家作主的制度體系，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，激發人民創造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務”。

人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本政治制度安排，是人民管理國家、行使國家權力的基本途徑和形式。黨的十九大報告提出建設“兩個機關”要求，強調要使人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。人大作為國家權力機關，作為重要的政治機關、工作機關、代表機關、民意機關，在推動擴大人民有序政治參與、發展社會主義民主方面具有義不容辭的政治責任。

二、建立群眾代表參與人大監督閉環機制的現實必要性

近年來，各地各級人大及其常委會在豐富民主形式、拓寬民主渠道等方面作了很多有益的探索和實踐。但總體來看，形式相對單一，大多局限于旁聽常委會會議，基層群眾對人大工作的參與度不高，效果有限。

（一）人民群眾與人大及其常委會缺乏直接聯系。密切聯系群眾是人大的天然優勢。但人大與基層群眾的聯系多是靠人大代表來傳導的間接聯系，由人大代表接待和走訪群眾，收集群眾意見，再向人大進行反映，人大面對面聽取基層群眾呼聲和建議的渠道不多、不直接；常委會組成人員也只是定期聯系人大代表，與不是代表的基層群眾的聯系沒有形成常態，聯系范圍不廣泛，聯系方式比較單一。

（二）人民群眾對權力運行缺乏直接監督。對人民代表大會制度的優勢是什么，人大有哪些法定職責，人大工作如何運轉等一系列問題，長期以來社會各界的知曉度并不是很高，原因就在于人大工作的政治性、法律性、程序性都非常強，除了人大代表，一般群眾不能夠直接參與進來。因此，群眾對人大、對“一府一委兩院”的了解不直觀，監督也是“隔山打牛”，不能直接發力。

（三）人民群眾對國家治理缺乏直接參與。人民群眾對國家治理的參與是通過選舉人大代表、由人大代表代為行使權力的間接參與，直接參與的機會比較少。按照選舉法規定，縣級人大代表的人數約占縣級行政區域人口的1/3000，加之受結構比例的影響，來自最基層的人大代表數量相對更少。

三、群眾代表參與人大監督閉環機制的實踐探索

經青州市委批復同意，2020年1月，青州市人大常委會制定《關于擴大人民有序政治參與建設開放型人大的意見》，即在充分發揮人大代表主體作用的前提下，通過推選產生群眾代表，多形式參與人大相關會議和活動，依法轉化運用他們提出的建議意見，把群眾參與貫穿人大履職的全過程各方面，多層次多領域加強與群眾聯系，充分保證群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，讓群眾更加廣泛深入地參與國家治理，讓人大工作更加具有生機活力，讓全社會更加堅定人民代表大會制度自信，把各方面智慧和力量凝聚到黨和國家事業中來。

（一）產生方式。第一步，以各鎮街人大（人大工委）為主體，廣泛宣傳發動，通過個人自薦和組織推薦的方式，確定初步人選，側重一線和基層群眾，力求多層次、多領域，體現廣泛性、代表性。第二步，市紀委監委、政法、公安、環保、信訪等12個部門單位組成審核小組，對初選人員進行綜合審核，提出初審意見。第三步，初選名單確定后，市人大常委會召開主任會議“三審三議”，對群眾代表名單多次進行討論、調整，最終審定首屆群眾代表68人。其中男性47人、女性21人；少數民族4人（回族3人、滿族1人）；中共黨員48人、群眾20人；大專以上學歷31人；農村（社區）基層干部、村（居）民33人；教育、衛生工作者12人；企業（個體）負責人、職工19人；退休干部2人；非青州戶籍但長期在青州工作生活3人。推選產生的群眾代表，基本具備了以下條件：一是年滿18周歲，高中以上文化程度，具有完全民事行為能力和相應的民主政治權利的青州市籍居民或在青州市工作、學習、生活一年以上的市外戶籍人員；二是擁護黨的領導，熟悉黨的路線方針政策，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”；三是關心支持青州經濟社會發展和民主法治建設，能夠較全面掌握社情民意，具有較高的參政議政熱情和必備的法律知識基礎；四是遵紀守法，無不良行為記錄，為人公道正派，道德品質好，有較好群眾基礎。

（二）參與形式。群眾代表參與人大相關會議或活動，采取自愿報名和指定邀請相結合的方式，群眾代表可根據常委會年度工作計劃，自愿報名參與，也可由主任會議根據工作需要，指定邀請參與。群眾代表根據計劃提前安排相關工作，持“群眾代表證”按時參加會議或活動，確保每人每年至少參與一次。參與形式主要是：1.旁聽人代會。設置旁聽席，主要旁聽全體會議。適時召開專題座談會，聽取群眾代表對有關議題的建議意見。2.旁聽常委會會議。設置旁聽席，主要旁聽與民生相關的議題。適時聽取群眾代表對有關工作的建議意見。3.參加常委會有關活動。參與調研、視察、執法檢查、工作評議、建議督辦、旁聽法庭庭審、監督議題征集等重要活動和常委會組織的重要儀式。適時聽取群眾代表對有關工作的建議意見。4.參加市人大工作理論研究會有關活動。參與研究會的征文、研討、交流等活動，就有關工作提出意見或形成理論文章。5.收閱人大報刊。為群眾代表贈閱全國、省級人大報刊和《青州市人大常委會會刊》，利用青州人大信息網和青州人大微信公眾號向群眾代表推送信息，及時通報人大工作情況。

（三）運行機制。為保證與群眾代表的經常性聯系，充分發揮群眾代表作用，建立以下四項運行機制：1.動態管理機制。群眾代表實行任期制，每屆任期五年，每屆常委會推選審定一次群眾代表，建立“群眾代表庫”。屆中，根據工作需要，適時予以調整或補充。2.聯系聯絡機制。每名常委會組成人員固定聯系1～2名群眾代表，保持經常性溝通。其他人大代表要與群眾代表保持良好互動。常委會每年集中聯系一次群眾代表，與集中聯系人大代表一并進行。3.作用發揮機制。群眾代表對有關工作提出建議意見，可在會議或活動期間提出，也可隨時提出，可現場提出，也可書面提出。對群眾代表提出的建議意見，經主任會議研究，確需進一步監督推進的，常委會可就此開展專題調研，形成調研報告，交有關部門辦理。群眾代表也可與固定聯系的常委會組成人員或人大代表聯系，以代表建議的形式提出建議意見，交有關部門辦理。4.協同參與機制。各鎮街人大（人大工委）組織監督活動，每次邀請轄區2～3名群眾代表參與，并逐步增加群眾代表參與人大活動的頻次和深度。

四、主要成效和意義

（一）人民群眾與人大的聯系更直接更廣泛。青州市人大開展的重要活動，如人代會、常委會會議、調研、視察、執法檢查等，群眾代表都可自愿報名參加或根據需要指定參加，確保每次會議和活動都有一定數量的群眾代表參與，并專題聽取他們的呼聲和建議意見，實現了與群眾面對面地對話交流。同時，建立了定期聯絡機制，2020年3月組織全體群眾代表集中學習培訓，5月常委會組成人員完成與群眾代表的第一次普遍聯系，6月為全部群眾代表訂閱全國、省級人大報刊并定期向群眾代表寄發《青州市人大常委會會刊》，7月常委會集中聯系人大代表，同步聯系群眾代表。這就使得人大常委會面對面聽取基層群眾呼聲和建議意見的渠道更加直接，與基層群眾的聯系成為常態。

（二）人民群眾對權力運行的監督更深入更有力。常委會通過建設開放型人大，敞開大門搞監督，推動群眾代表深度嵌入人大工作的全過程，實現了讓權力在陽光下運行。一方面，對常委會監督、決定、任免各項工作，程序怎樣運作、實際成效如何，群眾代表都能一目了然，增強了群眾代表對人大工作的認知程度和對人大工作的監督，也加大了人大做好工作的壓力。另一方面，群眾代表通過聽取“一府一委兩院”的有關報告，參與調研、視察、執法檢查等活動，能夠更加直接地了解其工作并提出科學合理的建議意見，“一府一委兩院”也能及時回答群眾的詢問，贏得群眾的理解、信任和支持。群眾代表工作機制建立以來，先后有60人次參與了人大常委會組織的淄河防洪治理、教育設施規劃、穩就業、“青州花卉”品牌建設等14項工作視察和調研，22人次旁聽了常委會會議，52人次參與了鎮街人大（人大工委）組織的監督活動，提出建議意見80余條，都依法按程序轉化為人大代表建議落到了實處。

（三）人民群眾對國家治理的參與更全面更有效。黨的十九屆四中全會決定要求，“適當增加基層人大代表數量”；十三屆全國人大常委會第二十二次會議也據此對選舉法作出相應修改。這是黨中央適應我國經濟社會發展實際情況和中國特色社會主義民主政治發展實際要求而作出的重大部署。推選部分群眾代表，通過各種方式，與人大代表一起參與到人大工作中，既不違背現行法律規定，也可以在一定程度上作為增加基層人大代表數量的過渡，有助于擴大群眾的有序政治參與范圍，有助于更好體現人民當家作主的國家政權性質。群眾代表可以把建議意見向與之聯系的人大代表反映，也可以向主任會議反映，依法依規進行轉化處理，建立起群眾代表參與人大監督的閉環機制，讓群眾參與國家治理有了完整的制度程序和工作實踐，充分保證了群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。去年，群眾代表旁聽市十八屆人大四次會議，旁聽市人大常委會會議和市“一府兩院”工作報告，并參加群眾代表專題座談會，期間共提出建議意見19條，內容涉及美麗鄉村建設、農村師資及醫療隊伍建設、新型農業產業發展等多個方面。市人大常委會依法依規對這些建議意見進行轉化辦理，其中2件新增為常委會年度監督議題，3件與原定監督議題合并推進，13件轉化為人大代表建議意見辦理，1件由常委會辦公室協調處理。截至目前，均已落實并向群眾代表反饋。

青州市人大開展的群眾代表工作是完善基層人民代表大會制度的一次創新之舉，是基層民主政治制度化、規范化、程序化的新案例。在實際運行中，還存在著具體程序有待完善、制度機制有待健全、參與方式有待改進等問題，需要從理論和實踐兩方面進一步進行研究和探索。