突發公共衛生事件的應急管理能力優化探討

田萍

（北京市衛生健康委黨校，北京 100095）

0 引言

突發公共衛生事件具有無預測性、傳播廣泛性、原因多樣性、分布差異性、空間群體性、危害嚴重性等特點，一旦發生重大的突發公共衛生事件，會對社會各行業、各群體帶來一系列不良的連鎖反應，這對人們的身體健康與財產安全、社會穩定發展以及國家發展產生不利的影響。2020年爆發的新冠肺炎便是典型的重大突發公共衛生事件，其在短短幾個月的時間內便在全球數十個國家和地區蔓延肆虐，嚴重危害人類的生命安全與社會發展。

應急管理能力從本質上看，既指一個國家或社會所具備的應急資源，也指在應急突發時間中對資源的合理配置和有效運用，應急管理能力應當滿足這兩個方面的能力。我國自2003 年爆發“非典”之后，就不斷加強對突發事件應急管理的建設，并建立了較為完善的應急管理體系。該管理體系在建立初期發揮出了較好的作用，但在長期實踐過程中，也暴露出該管理體系的許多不足；尤其是在此次新冠肺炎疫情應急防控中，暴露出應急體制缺乏主動性、應急機構難以綜合協調等缺陷。本文主要針對我國突發公共衛生事件應急管理過程中面臨的挑戰和不足，提出優化突發公共衛生事件應急管理能力的路徑，以期完善我國突發公共衛生事件應急管理體系。

1 我國突發公共衛生事件應急管理體系的概述

我國自2003 年“非典”事件后，就不斷加強與支持公共衛生應急體系的建設。在國家的不懈努力下，我國應急管理體系也從全災害管理向全過程管理轉變，實現應急管理綜合化。依據我國《突發事件應對法》所表述的對突發公共衛生事件應急管理全過程，主要分為四個階段：

首先，預防與應急準備階段。主要是通過設定應急預案、開展應急培訓演練、應急物資儲備等措施來降低甚至是消除突發公共衛生事件的發生及產生的危害。其中，應急預案的設定，各地相關部門結合實際情況，并協同疾控中心等衛生領域的專家，對突發公共衛生事件的應急管理措施進行科學的編制，確保應急管理工作能夠按照計劃及時有效的開展。而應急培訓演練的開展，應當確保其常態化，以此對應急預案進行檢驗，并直接鍛煉應急能力，從而為應急管理工作高效開展提供強有力的保障。應急物資儲備則是以政府儲備為主，主要分為實物儲備和能力儲備，具體包括藥品、設備、人員等。

其次，監督與預警階段。主要是起到預防和減少突發公共衛生事件危害的積極作用。目前我國已形成了大規模的突發公共衛生事件監測系統。如在此次新冠肺炎疫情防控中，國家衛生健康委員會各級機構監測所屬范圍內的疫情情況，實現對公共衛生事件專業化的風險識別與評估，制定及組織疫情防控的規劃及干預措施。同時，各級衛生行政部門也積極上本級政府及上級衛生行政部門報告疫情的情況，并由國家衛生行政部門向社會發布疫情的信息。

再次，應急處置與救援階段。主要涉及應急救援、應急物資運輸、信息發布、社會協同等內容。由于突發公共衛生事件的影響范圍和程度具有不確定性，所以需要政府與社會各階層形成應急共識，并在應急聯動機制下統一行動，集中力量對突發公共衛生事件進行處置與救援。在此次新冠肺炎疫情中，全國各地向武漢實施救援，便是應急資源整合、信息互通、醫療互助、物資互濟，形成對突發公共衛生事件應急管理有效合力的體現。

最后，事后恢復與重建階段。主要是在突發公共衛生事件得到有效處置后，通過有效的措施促使社會和經濟恢復正常。如我國取得新冠肺炎疫情防控階段性勝利后，積極推進“復工復產”，各地各部門圍繞推進復工復雜和助企紓困，精準有力及時推出了一系列政策措施，化解疫情帶來的不利影響，促使經濟社會平穩有序發展。當然，事后恢復與重建，除了要進行復工復產等社會經濟恢復以外，也應對突發公共衛生事件應急管理中暴露的不足進行完善，也要對應急管理過程中存在的失職、瀆職等行為的相關責任人、機構、單位予以問責，反思應急管理的不足，總結應急管理成功的經驗，從而全面提升對突發公共衛生事件的應急管理能力。

2 我國突發公共衛生事件應急管理面臨的挑戰和不足

目前我國新冠肺炎疫情得到了有效控制，但也暴露出我國對突發公共衛生事件應急管理過程中的不足，主要體現在以下幾個方面：

2.1 應急物資保障還有待增強

應急物資保障是開展突發公共衛生事件應急管理工作的關鍵環節，這一環節主要的工作任務是應急物資的及時供給和配送。通過此次新冠肺炎事件來看，出現了醫療和生活物資緊缺、分配不均等問題。比如在疫情發生初期，全國各地均存在醫用防護服、醫用口罩、呼吸機等醫療物資緊缺的問題，原有儲備的醫療物資難以滿足現實的需求；如在醫療物資運輸期間，還出現了云南大理惡意扣留重慶、黃石醫療物資的不當行為，主要因為未建立有效的物資動態管理系統，使得應急物資在調配環節出現滯后、混亂等問題。而這些問題的存在，都說明了在我國現行的突發公共衛生事件應急管理體系中，應急物資保障能力還有待加強。

2.2 各部門聯合協作還有待加強

導致此次新冠肺炎疫情預警不及時的一個重要原因，便是負責突發公共衛生事件應急管理的相關部門之間合作不順暢，各部門之間的協調能力較弱。在此次新冠肺炎疫情中，我國突發公共衛生事件監測系統主要是對全國疫情網絡直報系統進行監測，疫情信息則由國務院衛生行政部門或經授權的各級衛生行政機構公布。而地方政府作為以屬地管理為主的應管理體制中的主體，往往是通過程序化的方式層層上報信息，且過度依賴上級決策，一定程度使得疫情初期的控制難度升級。同時，在疫情防控期間，也存在多部門職能交叉、權責范圍不清晰、多頭管理的混亂情況，各地基層人員每天需要填寫多個部門的防疫表格，且填寫內容基本相似，只是不同部門要求的格式不同，大大增加了基層人員的工作負擔。此外，上下部門之間也缺乏有效的溝通，也使得疫情防控控制難以有效落實到位。

2.3 社會應急力量參與有效性還有待提升

在對突發公共衛生事件應急處置中，離不開社會應急力量的有效參與。但在此次疫情期間，社會應急力量在參與突發公共衛生事件上的有效性并不足，甚至產生了負面影響。如在新冠肺炎疫情嚴重時，多地查貨了大量假冒偽劣口罩等醫療防護物資；疫情期間，多地還出現哄抬防護用品和生活物質價格的違法行為；負責社會捐贈物資的湖北紅十字會，出現物資調配錯誤的問題。

3 優化和完善我國突發公共衛生事件應急管理體系的建議

3.1 加快應急物資保障系統的完善

優化我國突發公共衛生事件應急管理能力，需要加快應急物資保障系統的完善。具體需要科學對應急物資儲備的內容進行優化，包括應急物資的數量、種類、規格等。在物資儲備的日常管理期間，應以科學化、標準化、精細化的標準進行管理，促使物資儲備質量及快速分配能力提升。同時，在應對突發公共衛生事件應急的階段，需要重視應急物資企業生產積極性的調動，應開通綠色通道，確保應急物資高質量有效的供應。此外，也需要加大應急物資保障系統的研發，在設施建設、內部管理、應急物資調配等方面運用更多的科研成果，如利用大數據、區塊鏈、人工智能等現代科技手段，積極構建高效的物資分配與運輸系統，確保應急物資安全、及時、全數運至所需地點。

3.2 加強各部門的協調合作

加強各部門的協調合作也是優化突發公共衛生事件應急管理能力的重要途徑。對此，應先厘清中央與地方的權責范圍，適當擴大地方政府對突發公共衛生事件的處置權限。同時建立起以中央指導、地方政府屬地化的應急管理體系，以及統一的公共衛生監測評估報告系統，一旦發現當地有突發公共衛生事件時，當地疾控中心要第一時間向上級衛生行政機構及當地政府報告，地方相關部門立即相應及相應的處置，將突發公共衛生事件影響范圍縮小，避免擴散及傳播。還需要重視基礎部門應急管理建設，合理進行公共衛生資源的配置，完善管理體系的同時，促使公共衛生服務下沉。另外，要建立橫向的跨部門信息溝通網絡，形成多部門合作的長效機制，減少溝通成本，以此形成銜接順暢、職責清晰的全方位應急管理合作機制，提升突發公共衛生事件的應急能力。

4 結語

總之，優化突發公共衛生事件應急管理體系，提升應急管理能力是新形勢下的當務之急。各部門、各機構應當加強統籌協調和思想統一，總結此次新冠肺炎疫情應急管理中存在的不足與經驗，從多個維度加強突發公共衛生事件的應急管理能力建設，從而實現對突發公共衛生事件應急管理能力的現代化建設。