美國對外教育援助的策略與實踐

劉世琦

（西南大學教育學部，重慶 400715）

在對外教育援助體系中，美國以其援助規模大、覆蓋面廣和專業性突出，成為當今世界上重要的對外援助國之一。經過幾十年的努力和改革，美國目前已經擁有規模較大、專業性較強的國際教育援助力量，形成了成熟而完善的對外教育援助機制。

1 美國對外教育援助的發展歷史

在國際教育援助體系中，美國作為較早開展教育援助的發達國家，其教育援助的歷史相對較長。下面將從官方和民間兩個層面來認識美國對外教育援助的發展歷史。

1.1 美國官方對外教育援助的歷史沿革

第二次世界大戰以后，美國對外教育援助迅速發展。其中，歐洲復興計劃、富布萊特交流計劃和第四點計劃是這一時期最具代表性的官方對外援助。

20世紀60年代，美國官方的對外教育援助邁入制度化階段。1961年，美國國際發展署的成立標志著美國官方的對外教育援助正式走向制度化和組織化。20世紀七八十年代，美國對外教育援助進入調整控制期。此時期由于世界經濟危機的影響，美國政府減少了對海外國家的援助資金和援助項目，對外教育援助也暫時進入冷淡期。21世紀后，美國對外教育援助范圍逐步擴大，目前其援助足跡已遍布全球50余個國家，涵蓋了基礎教育、宗教自由等社會熱點議題。2005年，美國國際開發署發布了名為《教育戰略:通過學習改善生活》的報告，其中提出了“通過學習改善生活”的教育援助戰略，其核心內容是加大對被援助國基礎教育的援助力度。2010至2011年，美國繼續加強了對外教育援助的力度，同時強調對援助項目的評估、監督與管理，以及援助的公平性和可持續性。

1.2 美國民間對外教育援助的歷史沿革

民間的對外教育援助，是服從于美國官方對外教育援助，并對官方對外教育援助起到補充和強化作用的援助形式。美國私人基金會最初是為了解決國內社會危機而成立的。19世紀中葉至20世紀上半葉，由于資本主義世界和經濟大蕭條等危機的影響，洛克菲勒基金會、卡內基基金會和福特基金會先后成立，以應對這些社會危機帶來的沖擊。第二次世界大戰結束后，美國私人基金會開始向海外研究提供資金援助。例如1945年，洛克菲勒基金會為哥倫比亞大學俄羅斯研究中心的成立提供資金援助,20世紀六七十年代，美國私人基金會逐漸轉向對落后國家地區的援助，特別是拉美、非洲和亞洲等發展中國家。21世紀后，美國私人基金會和其他非營利組織繼續在國際對外援助體系中發揮著重要作用。2010年，所有從美國流向發展中國家的資金支持中有80%來自于私人資本，已經遠遠超過了官方發展援助的規模。

2 美國對外教育援助策略

美國在國際教育援助方面，一直占有重要的優勢。隨著對外教育援助政策的不斷發展和演變，美國對外教育援助的政策特點日趨鮮明。在保證美國本土的國家利益外，更注重教育援助的有效性。同時還成立統一的管理機構和非常健全的法律制度，確保其政策可以隨著國家政治的轉變而實現動態調整。

2.1 重視效率，強調援助有效性

在20世紀50年代初，美國對外教育援助重視對資金的投入。20世紀90年代開始，美國政府對教育援助有效性的重視程度大幅提升，為此特設新的機構，建立績效評估體系，進一步提升對外援助的效率。長期以來，美國對外教育援助的管理機構由兩部分組成，一是政府機構，二是民間社會團體。而參與援助的政府機構眾多，數量多達20多個，分屬五大不同的部門。加上許多活躍的非政府組織、基金會和企業也不斷參與其中，導致美國對外教育援助曾經出現機構組織松散，缺乏系統性管理的問題。在2005年，援助有效性高峰論壇上美國通過了《巴黎宣言》，正式確立了提高援助有效性的措施。為了改善管理松散、效率低下的問題，美國特別設立了對外援助指導辦公室和千年挑戰公司。這兩個特設機構互相聯動，負責協調多部門之間跨部門合作，同時起到了一個監督和管理的作用。

2.2 政策靈活，政策因時而變

美國作為世界上主要的對外教育援助大國，開展援助工作由來已久，經驗豐富。它在國際教育援助的實施過程中絕不是一成不變的，而是在不斷地進行動態調整。從美國對外教育援助發展歷程當中可以發現，援助在不同時代的關注點是因時而變的。20世紀50年代，第二次世界大戰剛剛結束，不少國家亟需重振經濟建設；這個時期的美國對外教育援助的重點聚焦在受援國的經濟發展方面。進入21世紀，美國對外教育援助的重點則放在了基礎教育方面，并且強調對外援助的可持續性。2018年美國國際開發署頒布的最新援助策略對美國對外教育援助提出四個優先發展領域：（1）兒童和青少年，特別是最邊緣化和最弱勢的群體，有更多機會接受安全、促進社會福祉的優質教育。（2）兒童和青少年學習識字、算術和社會情感技能，這些是未來學習和成功的基礎。（3）青年獲得了生活必需的技能，可以取得就業機會，并對社會作出積極貢獻。（4）高等教育機構要通過開展相關研究、提供優質教育以及與社區互動，成為社會發展的核心參與者。

2.3 立法完善，政策可操作性強

為讓美國的對外教育援助政策實行有依據可言，在立法方面，美國對每一項政策的實施都有明確而詳盡的法律規定。這種完善的法律規定，給被援助對象、援助金額、援助要求都做出了明確的界定，使政策更加具有操作性。同時也有利于監督救援資金的正確有效利用，便于社會公開透明監督。美國國會研究服務部，是支援國會立法的專業研究機構，服務部的“外交，國防和貿易”領域研究涵蓋了對外援助戰略、資源分配、機構預算和職能、債務等方面的立法和評估服務。作為對外援助工作的主要實施機構，美國國際開發署制定的《美國國際開發署教育政策2011-2015》，對教育援助的原則、目標和評估標準提供較為詳細的闡述。

3 美國對外教育援助的效果評估

美國在對外教育援助領域具有較大影響力。這種影響力具有廣泛性、持續性和復雜性的特點。

3.1 文化效果

教育是文化發展的基石，對外教育援助首先是作用在文化領域，它在很大程度上促進了美國與海外國家或地區之間的文化交流。同時，也需要注意到，這種教育援助可能會伴隨著文化碰撞與沖突。

美國對外教育援助促進了文化交流。在官方對外教育援助系統中，富布萊特交流計劃最具有典型代表性，美國與受援國之間的交流與訪學，客觀上起到了傳播美國文化與價值理念、扶持受援國文化教育事業的發展的積極作用。在民間對外教育援助系統中，美國私人基金會在促進文化交流方面發揮了重要作用。以亞洲為例，以福特基金會為代表的美國私人基金會，一方面資助國內的科研機構從事亞洲或遠東研究，另一方面在日本、印尼和越南等國家開設英語教學課程或成立美國研究中心，這些援助項目在很大程度上增強了美國與受援國之間的相互了解與認識。

3.2 經濟效果

美國對外援助所提供的經濟扶持，不僅在很大程度上幫助受援國獲得了充足的經濟支持和教育資源，同時也幫助美國開拓了廣闊的海外市場。但是，這種經濟援助容易使受援方對美國產生經濟依賴。

在雙邊援助體系中，美國對非洲等發展中國家的經濟援助在幫助這些地區普及基礎教育、提升學生的讀寫技能、傳播先進文化經驗的同時，也產生了一些負面影響。這些負面影響主要涉及忽視科技、加劇腐敗、導致人才外流等方面：一是美國的援助政策忽視了非洲國家對教育，特別是對現代科學和技術的渴求，而是持續地為“短期修復項目”提供資金支持，導致這些國家缺乏維持經濟持續發展的科技推動力，加劇了非洲發展中國家對美國的經濟援助的依賴。二是美國在向非洲落后國家和地區提供訪學、技術培訓和獎學金等教育援助項目的過程中，使得部分接觸美國教育文化熏陶的學生、教師和學者等留在了美國，導致了一些非洲國家和地區出現人才流失的現象。

3.3 政治效果

美國的對外教育援助隸屬于美國對外援助政策的大框架，它服從并服務于美國的國家戰略和國家利益。美國在海外推行教育援助的過程中，變本加厲地促進符合美國國家利益和意識形態的文化傳播與價值觀滲透。一方面，美國的對外教育援助促進了政府間的合作與交流。美國通過這些教育援助項目，拉近了與受援國家或地區的距離，促進了美國與受援國家或地區的政府合作。另一方面，美國的對外教育援助排斥了不符合美國國家利益的國家。在美蘇冷戰時期，美國通過對外援助項目來尋找政治盟友，遏制蘇聯共產主義勢力的發展。1947——1951年的馬歇爾計劃，既發揮了美國幫助歐洲國家實現戰后復興的經濟作用，也起到了美國利用經濟手段來拉攏歐洲國家以孤立和打壓共產主義國家的政治作用。

4 美國對外教育援助對中國的借鑒與啟示

美國的對外教育援助已經不再是狹義上單純的支援和幫助，美國與受援國或伙伴國建立更加密切的合作關系，借由教育援助進一步提高國家軟實力，彰顯其價值觀輸出，保障美國的國際影響力。隨著“一帶一路”倡議的推進，中國對外援助工作規模無疑將會進一步加大，相關工作的開展也將承受更大的壓力，我國制度與機制上的短板亟須得到彌補。

4.1 設立統一的管理機構

美國不僅設立了專門處理援助事務的國際開發署，還根據地區設立了拉美局、歐洲局、非洲局等，其職責范圍更加垂直，對相關教育領域的認知更有針對性，也有利于提高教育援助工作的效率。目前，中國對外援助監督評估管理工作已經得到大幅改善，但仍有一定的優化提升空間。對外教育援助實際上是一個龐大的系統工程，不僅涉及到教育領域，還包含了政治、外交和國際安全等。而多部分的合作容易導致組織松散，不利于系統化管理。因此，在中國設立統一的對外教育援助管理機構，可以讓教育援助工作更有針對性；有效提升服務的效率。同時也避免了不同部門工作的重復和溝通成本，能讓資金得到更加高效的利用；更好地發揮對外教育援助的效果。

4.2 完善對外教育援助相關法律法規

對外教育援助需要各個國家建立相應的法律，以保證其發展援助政策和對外援助工作的合法性和操作權力。在發達國家，無論是美國、歐洲國家還是日本，大都制定了對外援助相關法律，規定了對外援助資金監督評估的必要性和重要性，部分國家還制定了專項法律，幾乎所有的援外行為都有法可循。例如英國政府在《2002年國際發展法》的基礎上進行修訂，頒布了旨在努力讓每個人都平等地享有教育機會的《2014年國際發展（性別公平）法》。這也成為對外教育援助發展的國際共識。因此，作為對外援助政策組成部分的對外教育援助政策，迫切需要權威性的法律支撐以及綜合性的戰略指導。有鑒于此，我國應該通過借鑒其他發達國家的對外援助實踐、法律、政策，加快對外教育援助的立法工作，促進援外工作法制化、制度化和規范化，盡快建立和完善符合中國實際需要、適合中國自身發展利益的對外援助法律制度體系。

4.3 加強效果評估體系建設

發達國家的國際教育援助格外專注援助的成效性，因此會加強對于效果評估體系建設的考察。為了加強國際教育援助的成果能夠落到實處，各國都在依照實際情況，尋求能夠提高援助成效的方法。評估的主要目的是通過相關經驗教訓的反饋來提高未來援助政策、法律、方案和項目的可行性。而評估標準是衡量援助效果的基本尺度，這些標準或指標對援助項目具有導向性作用，2010年DAC提出了《援助評估質量標準》，該標準進一步明確地提出了評估進程及結果，它規定關于評估的質量標準包括：自由和公開透明的評估進程；評估的道德標準；合作方式；協調一致；評估能力的建設；評估質量的控制。鑒于中國面臨的缺少系統的評估方法、體系、標準和成果的復雜情況，限制了其監督評估的客觀性和獨立性，未來應考慮結合國外對外援助評價理論與機制，逐步形成符合我國實際和國情的援外評估體系，不斷推進援外透明度提升，確保援外活動的有效性。