論法規內容網絡出版傳播的問題與對策

數字網絡技術的快速發展與應用拓展了法規（泛指所有規范性法律文件，簡稱法規，下同）的傳播渠道，增強了法規的傳播效能，促進了法規的快速普及。與此同時，網絡運營具有開放性、低門檻性，而法規自身具有較強的專業性、權威性，二者之間存在天然沖突，實踐中相關政策法規、政府監管、行業自律、企業自治等又處于缺位狀態，因而當前法規網絡傳播問題較多，亟待規范。

一、法規網絡傳播的行為界定

1.法規網絡傳播的行為特征

法規網絡傳播的情形多種多樣，本文所指的法規網絡傳播，僅限于通過網絡渠道對法規文件內容的具體呈示和直接再現，而不涉及故事化演繹、專業解讀、新聞報道、審理裁決等。后幾類情形中對個別法條的具體援引和呈現，亦不在本文研究范圍內。

通常而言，法規網絡傳播的行為特征如下：

一是在版塊上有一定策劃。相關網站在確立上線法規文件傳播版塊（欄目、專題等）之前，一般對其建設宗旨、目標受眾、預期效果等都有所考量，并就內容抓取、編排、發布等細節問題進行籌劃和安排。

二是在素材上有一定選擇。古今中外的法規文件浩如煙海，涉及不同法域、不同時期、不同語種、不同方面、不同位階等，相關網站會根據自身建設宗旨和目標定位，結合受眾閱讀需求，在收錄對象和范圍上做出選擇。多數情況下，一般網站只選擇與本領域相關的、現行的法律、行政法規、行政規章，并以當地通用的語言文字進行呈現。

三是在體系上有一定編排。在確定收錄范圍和收錄對象后，相關網站還要從多種維度、角度，將收錄的法規文件按照一定的體系進行編排。如，橫向按民法、刑法、行政法等不同方面進行編排，縱向按憲法、法律、行政法規、地方性法規、地方性規章、其他規范性文件等不同位階進行編排，等等。

四是在體例上有一定編排。在單篇法規文件的處理上，相關網站一般會使法規文件的大標題及內文篇、章名稱單獨成行，每個法條單獨成段，借以保持紙質法規文件的基本面貌，少數網站還會參照傳統出版物做標題居中、序號加粗、序號與正文留空等處理，甚至對不同版本中相同條款進行對比呈現，插入圖片或背景圖案，關聯相應司法判例、專家觀點，等等。

五是向不特定的公眾傳播。經過相應選擇和編排后，相關網站會將收錄的法規文件面向不特定的公眾進行傳播，除按商業規則做極少限制（如僅限注冊用戶查閱）外，不會從民族、種族、性別、職業、家庭出身等其他各方面對受眾做任何限制。

總之，法規文件網絡傳播具體情形千差萬別，但整體而言有策劃、有選擇、有編排，且要面向不特定的社會公眾進行傳播。

2.編輯出版概念界定

“編輯出版”更多是作為業界約定俗成的集合性概念而存在的，目前尚未看到學界關于“編輯出版”的整詞界定。考察“編輯出版”概念，需從“編輯”“出版”兩個分概念及其關系入手。

“出版”概念基本上以“編輯”概念為前提，如《辭海》關于“出版”的釋義為“將作品編輯加工后，經過復制向公眾發行”，《中國大百科全書》關于“出版”的釋義為“將文字、聲音、圖像等作品編輯加工后，利用相應的物質載體進行復制，以傳播科學文化、信息和進行思想交流的一種社會活動”。至于“編輯”的概念，則眾說紛紜、見仁見智。截至1998年，“編輯”的定義已有二三十種。有人梳理后認為，“編輯”是“策劃審理作品使之適合流傳的再創造活動”。

至于“編輯”與“出版”的關系，有人認為，至少可以有全同、交叉、從屬、并列四種理解。由于在出版之外，“編輯”在廣播、電視、電影、計算機軟件等其他領域也廣泛存在，而“出版”以《辭海》界定為代表，包括編輯、復制和發行三種要素。我們認為，二者屬于交叉關系。

在此基礎上，我們認為，“編輯出版”作為集合性概念，更多是“出版”概念的同義反復，具體包括編輯、復制、發行三要素，并突出強調編輯要素。

3.法規網絡傳播的行為屬性

結合上述概念梳理，法規網絡傳播從其行為特征考察，有策劃、選擇、編排等編輯要素，有向公眾傳播的發行要素，在此之外是否還有復制要素呢？

眾所周知，法規網絡傳播不存在實體復制行為，但這并不代表不存在任何復制行為。事實上，法規文件網絡在網絡傳播過程中，會發生大量復制行為：首先，在文件上傳與下載環節，必然有虛擬復制行為；其次，即便用戶不上傳、不下載，在其點擊、瀏覽環節，也會發生臨時性的虛擬復制行為——相關法規文件會被原樣復制到相應瀏覽器、客戶端的臨時文件夾中，同時會以二進制文件的形式復制并緩存到其隨機存儲器（RAM）中。

此外，從立法層面看，《網絡出版服務管理規定》第2條規定，網絡出版服務是指通過信息網絡向公眾提供網絡出版物，而網絡出版物包括“與已出版的圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物等內容相一致的數字化作品”，以及“將上述作品通過選擇、編排、匯集等方式形成的網絡文獻數據庫等數字化作品”。法規網絡傳播語境下，與傳統的紙質或光盤介質承載的內容相一致的數字化作品，以及以單一或者以集聚（法規文獻數據庫）的形式通過信息網絡向公眾進行傳播的行為表征，無疑符合《網絡出版服務管理規定》關于網絡出版服務的概念界定。

雖然法規文件的嚴肅性、權威性決定其在傳播過程中不可能改變原始文本的內容和文字，但通過“審理”“加工”進行形式和體例上的創新是完全可能的。不僅如此，法規文件的嚴肅性、普適性決定其在傳播過程中應當做必要“審理”“加工”，并做必要“復制”（至少在點擊、瀏覽時會不可避免地發生臨時性復制），才能在確保嚴肅性的前提下以“適合流傳”的形式向公眾提供相關內容。

據此，無論從理論層面還是從立法層面，法規網絡傳播問題均不僅是法規文件在網上的呈示與再現問題，也是編輯出版問題。

二、法規網絡傳播的法規依據

目前，我國尚無直接調整法規網絡編輯出版活動的專門法規文件。與此有關的依據主要為國務院《法規匯編編輯出版管理規定》（以下簡稱《規定》）。為保證編輯質量，該《規定》在禁止個人編輯法規匯編（單位內部使用除外）的同時，要求法規匯編應當選材準確、內容完整、編排科學，強調匯編時收入廢止或者失效的法規必須注明，現行法規匯編不得收入廢止或者失效的法規，收入法規匯編的法規名稱、批準或者發布機關、批準或者發布日期、施行日期、章節條款等內容應當全部編入而不得隨意刪減或者改動，等等。

遺憾的是，《規定》不涉及網絡中編輯出版形式，而是局限于“匯編成冊”（第2條規定）的傳統圖書出版模式。雖然其第16條規定“法規文件信息化處理的開發、應用，參照本規定管理”，網絡編輯出版亦屬于“信息化處理的開發、應用”范疇，但考慮到其出臺的時間為1990年，而我國全功能接入國際互聯網是在1994年，《規定》不可能涵蓋網絡中的編輯出版活動。不僅如此，2019年《規定》修訂時，在網絡編輯出版活動已非常普遍的情況下，其既保留了“匯編成冊”的表述，又保留了相關出版機構須為“出版社”的表述，這也更加印證了前述觀點。

除《規定》外，其他法規對于法規網絡傳播問題雖有涉及，但較為零散且為非直接的相關規定，例如：現行《網絡安全法》第10條規定，“建設、運營網絡或者通過網絡提供服務，應當……維護網絡數據的完整性、保密性和可用性”；《政府信息公開條例》第15條規定，“行政機關應當將主動公開的政府信息（包括本文所指的法規），通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”；《互聯網信息服務管理辦法》第4條規定，“國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度；對非經營性互聯網信息服務實行備案制度”；《網絡出版服務管理規定》就網絡出版服務許可申請的條件（包括相關人員資質和內容審校制度等），以及網絡出版服務監督管理、獎勵保障等問題做了規定；《浙江省行政規范性文件管理辦法》第19條規定，“政府門戶網站登載的行政規范性文件文本為標準電子文本”；等等。

綜上，不難看出，關于法規網絡出版傳播，我國法規尚無直接、專門規定，相應立法基本處于空白狀態。

三、法規網絡編輯出版的問題

一是版本信息標識不清。不少網站上發布的法規文本一無制修訂機關，二無制修訂時間，三無是否現行、有效的說明。法規作為一種社會規范，本應具有指引、評價、預測、強制、教育等作用，但網上那些“三無”的法規文本不僅會讓受眾無所遵從，而且會誤導受眾，容易讓其對自己的行為性質與法律后果產生誤判進而做出錯誤的預測、選擇與決定。

二是信息內容錯誤。常見的是發布機構名稱錯誤。如：少數網站（包括個別政務網站）將“審計署”誤寫為“審計暑”；將“中國銀行業監督管理委員會”誤寫為“中國銀行監督管理委員會”；將“人力資源和社會保障部”誤寫為“人力資源和社會保險部”“人力資源社會保障部”；等等。此外，個別網站所刊載法規的內文也有錯誤。如，某網站《郵政業標準化管理辦法》“第一條”后多了個“點”字。又如，某網站在《行政處罰法》附則之后，附上《刑法》第188條“司法工作人員徇私舞弊”的罪刑規定，這一方面與《行政處罰法》無關，另一方面，法條本身也非最新規定——2017年修訂后的《刑法》第188條是關于銀行或者其他金融機構的工作人員“違規出具金融票證罪”的規定。這種錯誤即便不會導致嚴重法律后果，也會損傷法規的權威性、嚴肅性。

三是分類不科學。如：“訴訟及非訟程序法類”中收錄了《江西省反竊電辦法》《天津市行政許可管理辦法》《濟南市行政過錯問責管理辦法》等多部應歸屬于實體法范疇的其他法規；“憲法”欄目下“法規名稱”中不全是法規，出現了《最高人民法院關于認真學習江澤民總書記為〈中華人民共和國法庫〉所作序言的通知》以及《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》黨內法規；等等。此等狀況，不僅容易導致受眾在法規體系認知方面的混亂，而且容易導致受眾對于黨內法規與國家法規關系的誤解。

四是排版格式錯誤。排版格式錯誤的常見表現形式有章、節、條序目與相關標題、正文之間無空格斷開，正文兩端未對齊，正文內存在不該有的空格，同一法規各條目首行縮進不一致，字體粗細不一，等等。這些問題的大量存在，盡管并非實質性錯誤，但在客觀效果上不僅會削弱法規的嚴肅性和權威性，而且會給受眾正常的閱讀理解帶來不必要的障礙。

五是廣告泛濫、編排不當。如，某網站所載《憲法》頁面,在“中華人民共和國憲法”標題與正文之間植入酒類廣告；正文上方懸浮減肥廣告；正文末尾的“相關推薦”中設置大量不相關的內容推薦，如養生廣告、醫療廣告、減肥廣告甚至低俗、不雅網文廣告。又如，某網站刊載《中華人民共和國行政許可法》，標題之下緊接著就是治療淋巴疾病的廣告，廣告內容幾乎占據了半個版面。此等編排盡管不違反現行法規的強制性規定，但顯然是不合適的，會在一定程度上損傷法規的嚴肅性和權威性。

此外，還需要關注受眾可以自主登錄并編輯的百科類法規傳播網站。如果不對相關受眾的資格和行為做出限制和要求，而是任由其對專業性較強的國家法規進行編輯，可能造成法規網絡傳播秩序的失范與混亂。由于部分網站存在境外投資控制的情況，開放編輯情況尤其需要警惕和防范。

四、法規網絡編輯出版問題的原因

一是優質內容資源相對稀缺。其一，網絡傳播所具有的開放性、即時性、海量性、跨地域性等特征，決定了其對優質內容資源包括法規資源的需求量是非常巨大的；其二，相關網站不斷涌現，網絡傳播市場競爭激烈，在流量經濟模式驅動下，網絡更講求傳播速度與效率，甚至比其他任何出版傳播渠道都更追求“短、平、快”；其三，不少網站運營機構由技術服務商轉化而來，所屬優質內容資源先天不足且缺乏后天的積累與儲備；其四，很多網站運營機構重視不夠、投入不足，對優質內容資源積累與運營的關注度遠低于技術開發與運維；等等。

二是法規受眾量大且不受版權保護。法規作為規范性法律文件，可以普遍、多次、反復使用。在社會法治意識不斷增強的大背景下，法規的受眾越來越多。與此同時，按照《著作權法》規定，法規不受版權保護，法規傳播不需要支付版權費用且不存在版權風險。在權利人版權意識不斷增強、其他優質內容資源總體稀缺、成本較高的情況下，相關網站運營機構為了在激烈的市場競爭中立足和發展，自然會選擇轉載、傳播法規以吸引受眾、增加流量。

另外，注水的凍豬瘦肉卷，透過塑料薄膜，可以看到里面有灰白色半透明的冰和紅色血冰。砍開后可見有碎冰塊和冰渣濺出，肌肉解凍后還會有許多滲出的血水。價格便宜的豬肉卷，多半是做分割肉的下腳料，常混有病變廢棄物，購買時要當心。

三是法規網絡傳播零門檻、無標準。目前，國內對于網上傳播法規的活動，一方面沒有明確的門檻限制，無論是否具備網絡出版服務資質，任何網站均可在網上傳播法規；另一方面，從相關人員執業資格、編輯出版工作流程到法規文件的內容、格式，沒有專門的標準規范要求。各家網站在傳播過程中自行其是，隨意性強；不少網站在計算機、軟件自動化處理之外，基本不進行人工審校，遑論專業人員審核把關。

四是行業自律、企業自治缺位。由于法無明確授權，相關政府部門對于法規網絡編輯出版活動，自然無法實施行政監管。在此情況下，相關行業組織乃至相應企業自律、自治的重要性便十分突出。然而，當前通過公開渠道還檢索不到在法規網絡傳播方面的行業自律、企業自治的相關資料。在依法治國的大背景下，倡導、要求法規網絡編輯出版活動規范化、保證法規網絡編輯出版質量勢在必行、迫在眉睫，這方面“查無此據”只能說明相關行業自律、企業自治的缺位。

五是缺乏政策引導和正向激勵。在法無明文規定的情況下，適度的政策引導和正向激勵是非常必要的。然而，關于法規網絡出版傳播，一則，尚無相應的政策文件公開發布；二則，尚無專項稅收優惠和財政補貼；三則，尚無相應的示范評選或通報表彰。在此背景下，即便部分網站運營機構有提升法規網絡編輯出版質量的意愿，在種種現實的生存壓力面前，尤其面對不當競爭對手的市場擠壓，也難免動力不足、裹足不前。

五、提升法規網絡編輯出版質量的對策

一是健全、完善相關法規制度。法規是現代社會治理最基礎的支撐。針對法規網絡編輯出版領域中法規制度嚴重缺位的情況，當務之急是健全、完善相關制度。短期而言，對現行《法規匯編編輯出版管理規定》再作修訂，聚焦法規網絡匯編編輯出版活動，在準入資質、流程規范、差錯責任等方面做出系統規定。條件成熟時，針對法規網絡傳播業務制訂專門的行政法規，明確法規網絡傳播的出版活動屬性，強調從事相關業務依法須具備網絡出版服務資質，對網上法規的體系編排、內容審校、出版傳播、廣告發布等進行規范，明確規定百科網站注冊用戶的法規編輯出版資質與責任，同時明確相關部門職責權限，確保法規網絡編輯出版的準確性、規范性、權威性。

二是研究制定相關標準規范。標準與法規的作用類似，但往往更細、更實，對相關事物發展的規范作用更為直接和顯見。當前，在健全、完善相關法規制度的同時，需要盡快研究、制定法規網絡編輯出版標準規范。為此，建議在梳理、總結中國人大網、中國政府網等權威網站法規編校經驗的基礎上，研究制定相關行業標準，內容涵蓋編校人員數量和資質、編輯出版流程、法規版本信息、相關附屬及配套信息，以及法規標題、正文的字體、字號、行間距體例格式等諸方面，經過試點、示范逐步推行，爭取用三到五年的時間，最終上升為國家強制標準。

三是推進相關法規、標準落地實施。法規、標準的生命在于執行。有關政府部門可以自行或聯合相關行業組織，或委托政法院校、律師事務所等專業機構，開展法規網絡編輯出版質量定期抽查和專項檢查，根據結果表彰、獎勵規范/守法運營機構，通報、處理失范/違法運營機構，對于多次發生相關問題或者所發問題性質嚴重的網站運營機構進行約談，依法做出警告、罰款、通報批評、停業整頓乃至注銷網站域名、吊銷營業執照等嚴厲處罰；對于明知或應知法規網絡編輯出版質量低下尤其存在前述“三無”法規情形仍予以推介的相關網絡平臺、搜索引擎，根據運營者主觀過錯及問題嚴重程度，予以相應處罰。總之，有關政府部門、相關行業組織通過采取系列措施，切實推進相關法規、標準的落地實施，從反向刺激的角度，督促相應網站運營機構提高認識、強化責任，開展自查自糾，實現自律、自治。

四是及時出臺相關政策。當前情況下，有必要及時出臺相關政策文件，由政府部門主導，相關行業組織、高等院校、科研院所廣泛參與，通過評比遴選，確定一批優秀示范案例和重點建設網站，采取財政補貼、稅收優惠、通報獎勵等方式，擇優對法規網絡編輯出版運營機構予以引導、扶持，鼓勵有條件的網站運營機構聘任專業人員進行常態化的審核把關。尤其是，分層次、分領域支持建設一批法規網絡編輯出版示范平臺，在引導法規網絡傳播秩序良性發展的同時，為受眾提供精準、有效的法規網絡傳播公共文化服務。

五是著力抓好政務網站法規內容建設。政務網站是網上法規傳播的“火車頭”“牛鼻子”，其運營機構（一般為行政機關或其所屬信息中心）負有政府信息公開的法定職責，依法應“及時、準確地”傳播相應法規信息。政務網站有公共財政支撐，不必面對生存壓力和市場競爭。規制法規網絡編輯出版問題，改進法規網絡編輯出版質量，首先要著力抓好政務網站法規內容建設，將改進和提升各類政務網站的法規內容建設質量作為重中之重，在法規制定、標準推行、政策引導等各個方面均予以“重點關照”（嚴格要求），確保各類政務網站法規傳播的嚴肅性、權威性和公信力。

注釋

① 楊煥章.關于“編輯”的定義[J].大學出版,1998(3):46.

② 出版存在兩要素和三要素之爭。兩要素僅指復制和發行，三要素還包括編輯。劉光裕.中國出版史的對象、范圍與分期[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版）,2008(5):67-68.

③ 現行《政府信息公開條例》第10條所規定的縣級以上人民政府及其部門應重點公開的內容第1項就是“行政法規、規章和規范性文件”。

④ 劉金國,舒國瀅.法理學教科書[M].北京:中國政法大學出版社,1999:271-272.

⑤ “訴訟及非訟程序法類”表格[EB/OL].(2019-06-15)[2020-06-15].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/23079.

⑥ 對于這兩個文件，網頁上方的站內位置均顯示為“法律教育網>法律法規查詢>憲法類>憲法”。憲法.[E B/O L].(2019-06-15)[2020-06-15].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21753/page1.shtm.